I.A VKNIK. W

il (riiiiuioiiMi^s, la ( (>iii|H'h'ii( (' jppiii liciil «iu\ ti il»iiiiau\ ordiiiainis ; s'af^il-il (rnl>jrls mobiliers, la IrnnuM'It'ncn an[)artiriil aux iiiinislirs ri au (loiisril d'Klal.

(lotliMlislinctioii s(^ justifie, [tar des raisons de (ouvf;miiico facilcjiuuil apj>r<M'iald(\s. Lc.s a('(|iiisiliniis d'iiniiM'iili]o8 faitos |>ai' l'Elal sont d(5S contrais (trdinaircs dans lesquels l'État acheteur jouo le rôle d'un simple partieulier. Au contraire , les acquisitions d'oi)j<4s niohiliers intéressent au plus haut point le servic(;pu])li('.

Les actes d'acquisition d'inuneul)les sont passés par l'autorité administrative , sans (pi' il soit Ix^soin de n\courir au ministère des notaires, lis sont du reste soumis à toutes les règles du droit commun. Toutes les contestations qui peuvent en résulter doivent être portées devant les tribunaux, lesquels sont compétents, même pour condamner l'Etat à payer le prix, sauf le droit de liquidation qui appartient toujours au ministre des iinances. A plus forte raison peuvent-ils connaître de l'interprétation et de l'exécution du contrat. L'autorité administrative n'est compétente, en pareil cas, que pour connaître de la régularité extérieure de l'acte considéré dans -sa forme.

Le cas le plus fréquent de l'achat à l'amiable est celui où le propriétaire menacé d'expropriation pour cause d'utilité publique consent à traiter de gré à gré avec l'Etat.

Passons aux achats d'objets mobiliers. Les contrats par lesquels l'Etat se procure les objets mobiliers dont il a besoin pour les services publics s'appellent marchés de fournitîires ,

A Rome, sous la république, les fournitures dont l'Etat avait besoin étaient adjugées au rabais par les censeurs,

320 LA VEiMK.

d'après un cahier de charges qui s'appelait /ex ce^^^onVz', Le sénat veillait à l'exécution du marché et exerçait, en cette matière, une sorte de juridiction.

Sous l'empire, les marchés firent place aux réquisitions. Tous les objets dont l'Etat avait besoin étaient recouvrés par voie d'imposition et fournis en nature par les contribuables, puis gardés dans d'immenses magasins publics. C'est ainsi qu'on pourvoyait à l'habillement, à l'armement et à la nourriture des troupes.

En France il en fut longtemps de même. Mais avec la centralisation administrative, la création des armées permanentes et le développement des grands services publics, on voit reparaître les marchés de fournitures. L'Etat renonce au système des réquisitions et préfère contracter avec l'industrie privée. Dans une note sur l'administration de la marine, écrite par Colbert pour son fils le marquis de Seignelay, on voit que l'usage était de mettre en adjudication publique les fournitures communes, et de traiter directement, à la commission, pour certaines fournitures exceptionnelles.

Les tribunaux ordinaires n'étaient jamais appelés à connaître des réclamations qui pouvaient s'élever entre l'État et les fournisseurs. Dans certains cas, par exemple, pour l'approvisionnement, ou, comme on disait alors, pour le fournissement des greniers à sel, la compétence appartenait à la Cour des aides. Mais, en général, le contentieux de toutes les entreprises de fournitures était porté devant une Commission du Conseil, en vertu d'une évocation générale ou spéciale. Nous avons cité, dans la pre-

1 Til. Liv., XLIV, 16 : « C. Sulpicius praetor sex millia togarum, « triginta tunicarum, et equos, deportanda in Macedoniam, prseben- « daque arbitratu consulis locavit. »

iiii»'^!*»^ parlû^ |)lusi<Hirs arirfs du TIoiism"! (jui coiiliriiiHril (le soniMahlns évoculions.

Los lois i\v. l'Assonibléc nati(niJilo- ira]»j)nrl(T(;nl aiiciin rlianf^cMueiil j\ l'rlal do chosos anU'a'iour. Une loi dii 21 avril I7ÎH suv les vivres vi fourraf^c^s i]r l'ariiuM^ i\{icrota que les Iniiruilures militaires seraienl, eu f^énénil, adjufj^^'es avec publicité et coiiciuTCiice, tout en laissant au ministre le droit de traiter diri^etement avec des compagnies. Sous l'empire, la plupart des services administratifs de l'armée furent uns en régie, mais on revint dej)uis ;ui système des entreprises. Enfin, l'ordonnance du 4 décembre 183G, rendue en exécution de la loi du *H janvier i HXi, a déterminé les formalités à suivre à l'avenir dans tous les marchés passés au nom de l'Etat. La règle est qu'ils doivent être faits avec concurrence et publicité, sauf certaines exceptions qui se justifient par l'urgence, le peu d'importance ou la nature de la fourniture, ou par la nécessité du secret \ Le ministre est, du reste, autorisé à restreindre la concurrence, en n'admettant à concourir que des personnes préalablement reconnues capables par l'administration, et produisant les titres justificatifs exigés par le cahier des charges. Enfin l'adjudication doit être approuvée par le ministre, et n'est parfaite, à l'égard de l'Etat, que par cette approbation.

Si les formes prescrites pour l'adjudication, par l'ordonnance ou par le cahier des charges, n'ont pas été régulièrement observées, il peut s'élever une question de nullité de procédure qui doit être portée devant le ministre et le Conseil d'Etat.

Indépendamment des marchés de gré à gré , les mi-

* Cette règle n'est pas imposée à peine de nullité et n'a d'autre sanction que la responsabilité ministérielle.

nistrcs ou leurs délégués peuvent encore faire des achats sur simples factures, pour les objets qui doivent être livrés immédiatement et dont l'importance n'excède pas 500 francs.

L'exécution des obligations contractées par les fournisseurs est ordinairement garantie par des obligations accessoires, un cautionnement, une hypothèque. Ils sont de plus soumis à la contrainte par corps et passibles de certaines peines en cas de fraude, ou même de simple négligence.

L'obligation principale du fournisseur, et celle de l'Etat acheteur, sont déterminées avant tout par le cahier des charges, dont toutes les clauses doivent être appliquées à la rigueur ^ Pour certains services il a été rédigé des cahiers de clauses et conditions générales auxquelles il est d'usage de se référer dans les marchés particuHers^.

Enfin, à défaut de conventions, le droit commun est en général applicable, mais il y a cependant quelques exceptions que nous devons signaler.

L'Etat a toujours le droit de résilier le marché, sauf indemnité. C'est le droit commun; mais l'Etat a ce privilège que l'indemnité, à moins de convention contraire, se règle uniquement d'après les pertes que la résiliation fait éprouver au fournisseur, sans que ce dernier puisse faire entrer dans le calcul le gain dont il se trouve privé.

' Les points réglés par le cahier des charges sont en général les suivants : Délai pour les livraisons, mode de réception, marchés d'urgence en cas de retard, déiénse ou autorisation de sous-traiter.

2 Tel est le règlement du 1" septembre 1827 sur les subsistances militaires. 11 y a aussi un cahier de clauses et conditions générales des marchés de la marine en soixante articles, du 30 mars 1847, et un cahier des charges du 4 novembre 1853, pour la fourniture du pain aux troupes dans les places de garnison et les gîtes d'étapes.

lA VKNTK. M2Î^

La [on-r iim(<Mii<' csl ni f»:/MH''rjil inlmisr ('(Hniiic |imii\ aiit motiver (i<^ la piirl du lotirnissnn- iiim> (IrinaïKlr de rr^i» liatioi) ou (riruloiiiiiiit', à moins <|ii'il nr snil en ilcmciirr.

Il est (riisap' (i(> stipul(M- aussi (jiKTloiih' iiKMliiicalinii. dans liîs droits dr doiiaiu^ ou d'octroi, donnera lirn à indemnité nu prolit du rouinissiuir.

A nuMus de stipulatioTi eonliaire, l'intérêt des sommes dues au fournisseur est toujours ealiîulé au taux léf;al de T) pour 100 conuin^ (^n iiuitière eivih; ; nous avons déjà «lit ailleurs que le taux commercial de i\ pour 100 ne s'ji])plique pas aux fournitures d(^ l'Etat.

Enfin, dans les marcliés relatifs aux services de la guerre, les sous-traitants, lorsqu'il y en a, ont un privilège, sauf les droits de l'Etat, tant sur le cautionnement du fournisseur que sur les fonds qui peuvent lui èti'e dus par l'Etat ' .

Il nous reste à parler de la compétence. Aux termes de la loi du 4 mars 1793, les entrepreneurs, marchands, ouvriers et fournisseurs qui auraient passé des marchés avec des ministres ou autres agents de la Répuhlique, et qui n'auraient point rempli leurs engagements, devaient être poursuivis devant le tribunal de leur domicile. Ainsi l'action de l'Etat contre le fournisseur était renvoyée aux tribunaux ordinaires. En était-il de même de Faction du fournisseur contre l'Etat? Nous ne le pensons pas, car la hquidation des dettes de l'Etat et particulièrement des dettes qui ont pour cause une fourniture, a toujours appartenu à la juridiction administrative, ainsi que nous l'avons déjà expliqué.

Deux arrêtés du Directoire des 8 et 9 fructidor an Yl , sur les fournitures des services de la guerre et de la ma-

1 Décret du 12 décembre 180(i.

rine, portent que les adjudicataires se soumettront, eux et leurs cautions, pour la décision de tous les différends relatifs à l'exécution de leurs marchés, à la décision de l'administration centrale du département de la Seine, pour y être jugés administrativement.

La compétence administrative a enfin été proclamée par le décret du H juin 1806, article 14, aux termes duquel le Conseil d'Etat connaît de toutes les contestations ou demandes relatives aux marchés passés avec les ministres ou en leur nom et aux travaux et fournitures faits pour le service de leurs départements respectifs. C'est un retour complet aux anciens principes.

Une seule difficulté est restée, celle de savoir quelle est la juridiction du premier degré, car le Conseil d^Etat ne peut être saisi que par appel d'une juridiction inférieure.

On est d'accord aujourd'hui pour reconnaître que la juridiction du premier degré en cette matière appartient au ministre qui a passé le marché. A la vérité cette attribution ne repose sur aucun texte bien précis, mais il faut un juge du premier degré, et ce ne peut être que le ministre, car les ministres sont les juges ordinaires du contentieux administratif en première instance. Il y a d'ailleurs à cette attribution de hautes raisons de convenance, et c'est un point constant dans la pratique.

Cette règle ne souffre exception qu'en ce qui concerne les marchés relatifs à la fourniture des matériaux nécessaires à l'exécution des travaux publics. Ces marchés sont de la compétence des Conseils de préfecture^ comme les marchés de travaux publics eux-mêmes.

Du reste l'attribution de compétence à l'autorité administrative n'a lieu qu'en ce qui touche les rapports de l'Etat et du fournisseur. Si le fournisseur a des sous-trai-

taiits, iiH^iiH' njiproiivés par l'Elal , toiilrs miili-slaliniis oniTo (1UX ol lui apjKirlicniH'nt aux (ril)iinaii\ nnlinairos'.

Lali(jiii(lali()n dt)s fournitures est f'uiU; par Ut ministnî. A cet oirot le fournisseur doil produirr. foules ses pièces dans le délai fixé pm* le cahier des charges, (mi dans lr délai de six mois, s'il s'agit d'un niarclié passé pour le service de la guerre *.

L'acte qui constitue la li([uidation est l'arrêté de compte signé par 1(^ ministre. Les à-comptes payés en cours de marché ne préjugent rien. 11 est de règle qu'il y a toujours lieu à révision pour erreur de compte \ mais il est en général stipulé que la révision devra être demandée dans un très-court délai, à peine de déchéance.

Pour compléter la matière de la vente, il nous reste à parler du transport des créances et autres droits.

L'Etat peut se trouver dans la position de créancier cédant, onde déhiteur cédé, ou de tiers cessionnaire.

Dans le premier cas, la vente de la créance qui appartient à l'Etat reste soumise au droit commun et à la compétence des tribunaux ordinaires. Remarquons, au sur-

' Un décret du 19 thermidor an IX instituait les préfets juges de certaines contestations entre TÉtat et les régies. Aujourd'hui le système des régies n'existe plus, et par conséquent ce décret n'a plus aucune application. 11 en est de même d'un décret du 22 avril 1812, qui donnait juridiction au Conseil de préfecture dans le cas où le major d'un régiment refusait de recevoir des étoffes ou effets d'équipement, d'habillement ou de harnachement. Ce décret est abrogé par l'ordonnance du 10 mai 1844 sur l'administration des corps de troupe. Il ne parait pas, du reste, avoir jamais reçu d'exécution en ce point.

" Décrets des 19 avril et 13 juin 1806. Toutefois le règlement du 1" septembre 1827 a admis une exception à la déchéance de six mois dans le cas de force majeure, ou de prolongation consentie à l'avance.

» Code Napoléon, art. 2058; Code de procédure, art, 5il.

32fi LA VEJNIE.

plus, que ce cas SG présente rarement. L'Etat ne vend pas ses créances. Les lois de l'Assemblée constituante prescrivaient la vente des rentes foncières oU constituées qui pouvaient être ducs au domaine, mais aujourd'hui cette opération est terminée, et il n'est pas probable qu'il se constitue de nouvelles rentes domaniales ^ Le cas échéant, il faudrait suivre le droit commun et la compétence ordinaire, sauf les questions de validité et d'interprétation des actes administratifs ^, ainsi que les liquidations d'indemnités.

L'Etat se trouve-t-il dans la position de débiteur cédé? Ici les exigences de la comptabilité publique ont fait apporter quelques modifications au droit commun.

En premier lieu un assez grand nombre des dettes de l'Etat sont incessibles. Telles sont les pensions civiles et militaires. C'est une question de savoir si les cautionnements déposés au Trésor public peuvent être cédés, sauf, bien entendu, la réserve que les droits du cessionnaire ne s'exerceront qu'après l'acquittement complet des créances privilégiées provenant des faits de charge. La Cour de cassation a décidé que le privilège de second ordre, c'està-dire le privilège du bailleur de fonds , destinés à servir de cautionnement, ne peut appartenir qu'à ceux qui justifient de leur qualité de bailleur de fonds dans les formes tracées par les lois. Il suivrait de là que le titulaire du cautionnement ne pourrait valablement céder le fonds

1 En France^ du moins, car en Algérie le contrat de bail à rente est en usage^ et par conséquent il y a encore un grand nombre de rentes domaniales.

2 Alors même que la vente nationale d'un bien immeuble purgeait la propriété^ il en était autrement du transfert d'une rente. Voir un avis du Conseil d'État du 1-i- mars 1808, dûment approuvé et inséré au Bulletin des Lois.

/.A vKMi;. ;i27

(1(* ro cautJoiiiwuiHWil, piii* un simpln acLi', ilr. hMushnrl '.

Kn .so(^^ll([ li(Mi, huilns los sif;iiili(wilioiis <ir <:(\sKioii (»u «l(^ liaiisjHnl (les soiniiHîS dims par l'I^^lal, sonl lailrs à Piiris (uitrc les iiiaiiis du coiisrrvalrtir dos opjujKitioiis au minisirrr dos fiuauccs, et dans \vs doparloincnls outre les niaius dos j)ayoiirs, iifi^onts et proposés, sur la ('uisse desquels les ordonnauees ou mandats sont délivrés. Los signiiications de transport se périment de plein droit par l'expiration d'un délai do cinq ans cicomp'ter de leur date*, et elles doivent, sous peine d'être considérées comme non avenues, être renouvelées dans ce délai, (l'est là une grave dérogation au droit commun qui n'admet aucune péremption des significations de transport. Du reste, en cas de contestation sur la validité du transport , c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient de statuer.

Nous avons supposé jusqu'ici qu'il s'agissait d'une créance ordinaire. Le transfert des rentes nominatives sur l'Etat, soit perpétuelles, soit viagères, est soumis à des règles particulières.

Le vendeur ou son fondé de pouvoir spécial doit se présenter au bureau chargé de recevoir les transferts, remettre l'extrait d'inscription, et signer la minute du transfert '\ Un agent de change doit certifier l'identité du propriétaire, la vérité de sa signature et des pièces produites *.

C'est au ministre des finances, sauf recours au Conseil d'Etat, qu'il appartient d'apprécier si les personnes qui se prétendent cessionnaires ont rempli toutes les condi-

1 Lois des 25 nivôse et 6 ventôse an XIII; décrets des 28 août 1808 et 22 décembre 1812.

••' Loi du 9 juillet 183(3, art. 13 et 14. 3 Loi du 28 floréal an Vil, art. 3.

• Arrêté du 27 prairial au X^ arl. la.

:>28 LA VEME.

tions nécessaires pour que l'administration ; puisse, avec sécurité pour le Trésor public, consommer un transfert, qui ne s'opère d'ailleurs que sous la responsabilité d'un agent comptable des mutations et transferts, justiciable de la Cour des comptes \

Quanta la troisième hypothèse, celle où l'Etat se rendrait cessionnaire d'une créance, nous n'avons rien à en dire; elle est entièrement gouvernée par les règles du droit commun.

^ Loi du 24 août 1793, § 42; loi du 44 ventôse an III; ordonnance du 31 mai 1838.

CHAriTllE JX

LÉCIlANCrE.

Sous Tancienne monarchie les biens du domaine pouvaient être l'objet d'un échange, nonobstant le principe d'inahcnabiUté.

« L'échange, dit le Dictionnaire des Domaines^ n'est qu'une subrogation déterminée par des raisons de convenance, souvent même parce qu'il est de l'intérêt de l'Etat de posséder les biens reçus en contre-échange, et que d'ailleurs si l'Etat aliène des fonds par l'échange, il en reçoit le remplacement par d'autres qui sont à l'instant unis au domaine de la couronne, comme l'étaient ceux qui sont cédés en échange. Il est donc juste que ces actes subsistent à perpétuité. »

Les formalités de l'échange furent réglées par un édit de 1667, puis en dernier heu par un édit d'octobre 1711 . Elles consistaient en une expertise des biens à échanger, confiée à des commissaires nommés par lettres patentes. Les procès-verbaux d'évaluation devaient être examinés au Conseil d'Etat, et enfin, les lettres patentes constitutives du contrat devaient être enregistrées à la Chambre des comptes, sur les conclusions du procureur général.

L'édit de 1667 portait que le roi pouvait rentrer en possession des domaines donnés en échange lorsqu'il y aurait eu lésion énorme, ou que les formalités n'auraient pas été observées.

330 l'échamiE.

Les échanges antérieurs à 1789 furent soumis à une révision générale par l'Assemblée constituante. La loi du 22 novembre 1790 décida que les échanges même consommés par r enregistrement pourraient être révoqués pour fraude, simulation ou pour lésion du huitième de la valeur au temps de l'aliénation. Mais ces dispositions n'ont plus qu'un intérêt historique.

Aujourd'hui l'échange ne peut avoir lieu, en général, qu'en vertu d'une loi. Cette précaution était indispensable, puisque l' échange n'admet pas la concurrence * . L'instruction des projets d'échange a été réglée par une ordonnance du 12 décembre 1827. Ces formalités sont analogues à celles que l'ancienne législation avait exigées. L'échange doit être précédé d'une expertise, et l'enregistrement à la Chambre des comptes est remplacé par l'approbation du Corps législatif.

Du reste, l'échange, pas plus que la vente, ne peut jamais nuire aux droits des tiers. L'article 42 de l'ordonnance de 1827 déclare expressément que a la loi approbative de l'échange ne fera point obstacle à ce que les tiers, revendiquant tout ou partie de la propriété des immeubles échangés puissent se pourvoir par les voies de droit devant les tribunaux ordinaires. »

Mais entre l'Etat et l'échangiste, comme entre l'Etat et l'acheteur de biens nationaux la compétence appartient à l'autorité administrative et spécialement au ministre des finances, sauf recours au Conseil d'Etat. Cette attribution comprend toutes les contestations sur la validité du contrat, ou sur l'interprétation àe ses clauses, ou sur la garantie que les parties se doivent réciproquement. Vainement objecterait-on, avec divers arrêts émanés de

* Loi du 24 mars 1790; loi du 22 novembre 1790, art. 8.

raiitoritn JiKliciairc, (|ti(' riiilrrvi'.iilioii (riiiir loi rsl m*. ctîssairo jMmrcoiisoiuinor Tôchaiif;;»' cl (juc riiihMjurljilioii (les lois apparlinit aux iril>iina.n\ . l']ii cilrl, j.i loi diini il s'agit nv l'ail (|U^ij)i>r(uiv('r un <'>oi)lral adiiiinisli.ilir (loiil ollo lie cliaiif^c; pas le raracUîre on l'Iioiiiolo'^Miiini'. Lii jurispriul(Mic('- du (Conseil d'I^lat (îsI, jixùo eu co sens, et parait coiitonmi k l'ospiit clr. toute; notre léf^'islation. En elFct, (luellc dillcrcnco voudrait-on établir entre l'interprétation des conirats d'échange et celle des contrats dr, vente*, ou de concession? Ces trois formes d'aliénation ne sont pas do simples actes de gestion^ et doivent être également soumises à la règle générale qui attribue à l'administration l'interprétation de ses actes.

Par exception, les terrains provenant de portions de route délaissées peuvent être cédés à titre d'échange, sous la simple approbation du préfet, aux propriétaires des terrains sur lesquels des portions de routes neuves doivent être exécutées ^

* Loi du 20 mai 1836, art. 4 ; décret du 23 mars 1852.