CHAPITRE XI

LK L()iiA(;i:.

Après kl V(Mile cl rrcliîuifj'o, auxquels uous avons joint la concession, vient, dans l'ordre du Code Napoléon, le contrat de louage^, qui comprend le louage des choses et le louage d'ouvrajj;e.

Occupons-nous d'abord du louage des choses, en examinant successivement les deux hypothèses qui se présentent suivant que l'Etat est bailleur ou preneur.

D'après l'article 1713 du Code Napoléon on peut louer toutes sortes de biens, meubles ou immeubles. Les baux faits par l'Etat ont pour objet soit les immeubles même (fonds ruraux ou édifices), qui font partie du domaine national, soit de simples droits, tels que le droit de pêche dans les coiu's d'eau du domaine public, les droits de chasse, de glandée, panage et paisson dans les forêts nationales.

Ces divers baux sont soumis à des règlements particuliers*, sauf l'application des règles du droit commun, lorsque les règlements n'y dérogent pas.

Les baux des immeubles de l'État se font à la poursuite de l'administration de l'enregistrement et des domaines, devant le sous-préfet, ou, sur sa délégation, devant le

1 Code i\apol«^on, art. MVl.

maire \ Pour le louage comme pour la vente, la loi exige publicité et concurrence. L'adjudication a donc lieu aux enchères, après publications et affiches. Le procès-verbal signé par les parties forme le contrat, et a toutes les qualités d'un acte notarié,- c'est-à-dire, l'authenticité et la force exécutoire. Une hypothèque peut y être stipulée sur les biens du preneur ^

Le maximum de durée des baux est fixé par la loi à neuf années. Toutefois cette durée a été prolongée jusqu'à vingt et un ans pour les biens de la liste civile^.

Quant aux conditions du bail, elles sont fixées par la loi même et par le cahier des charges. Signalons-en seulement deux qui sont la renonciation par le fermier à toute indemnité pour cas fortuits, et l'obligation de fournir une caution solvable dans la huitaine de l'adjudication.

Devant quelle juridiction doivent être portées les actions qui résultent du louage des immeubles? La question a été autrefois controversée. Le Conseil d'Etat, trop fidèle en cela aux souvenirs de l'ancien régime, se prononça d'abord pour la compétence administrative, faisant ainsi rentrer cette classe de contestations dans le contentieux des domaines nationaux, mais cette jurisprudence ne tarda pas à se modifier. On reconnut que la juridiction des Conseils de préfecture en matière de domaines nationaux est exceptionnelle et ne s'applique qu'aux ventes. Quant aux simples actes de louage, ils ne constituent que

' Loi des 28 octobre, 5 novembre 1790, tit. II, art. 13, 15 et suivants.

* C'est le seul effet que puisse produire aujourd'hui, depuis Tintroduction du nouveau régime hypothécaire, Farticle 14 du titre II de la loi de 1790, d'après lequel ce tous les actes d'administration, ainsi que les baux, emporteront hypothèque et exécution parée. »

' Loi du 2 mars 1832, art. H; sénatus-consulte des 12-17 décembre 1852, art. 10.

des rouirais privT's, (|ii()i(|irils snii^il passas ni l.i lorimiulmiuislrativc. I^rur hiil csl piirriiiciil ('c.niKHiiijjiHj, jamais |M>lili(|iu^ L'Klal, en les passiiiil, in' lail pas aflc d'autorili'*, mais aclc dr propiiT'h*. Il rst donc najiii'cl de renvoy<^i' à l'autorité judiriaiic loiih's l<'s dirficullrs (|tu s'élèvont, soit ontri^ radministraliou rt los tV;rmiors, soit, à plus i'orlc raison, entre les fermiers et les sous-foruiiers pu dos tiers, relativement à la validité, à rinterjjrétalion, à l'exécution et à la résiliation des baux d'immeuMes appartenant cl l'Etat.

Cette rèj^le ne soutire qu'une seule exception. D'après l'article 2 de l'arrêté consulaire du l\ floréal an VIII, c'est aux Conseils de préfecture que doivent être portées les contestations relatives aux baux des établissements d'eaux minérales appartenant à l'Etat \

Les baux des droits appartenant à l'État sont soumis aux mêmes règles que les baux des immeubles. Ainsi les baux des droits de péclie s'adjugent avec publicité et concurrence ". Toutes les contestations qui peuvent s'élever pendant l'adjudication soit sur la validité des opérations, soit sur la solvabilité de ceux qui ont fait des offres, et de leurs cautions, sont décidées immédiatement par le fonctionnaire qui préside la séance. Mais à part cette exception, qui, à proprement parler, n'en est pas une, la loi déclare expressément que les contestations entre l'administration et les adjudicataires relatives à l'interprétation et à l'exécution des conditions des baux et adjudications, et toutes celles qui s'élèveraient entre l'administration ou ses ayants cause et des tiers intéressés, à raison de leurs droits ou de leurs propriétés, seront portées devant les tribunaux civils.

1 Ordonnance du 18 juin 1823, art. 22.

2 Loi du 15 avril 1829, modifiée par la loi du 6 juin 1840, art. 10 à 22.

Déjà, même avant cette loi, le Conseil d'Etat renvoyait les contestations de ce genre à l'autorité judiciaire.

Il en est de même des baux du droit de chasse dans les forêts de l'État \ Il est vrai qu'aucune disposition de loi n'a réglé la compétence en cette matière, mais il faut évidemment appliquer par analogie la règle suivie pour les baux du droit de pêche. Toutes les contestations doivent donc être jugées par les tribunaux, à l'exception de celles qui se rattachent aux formalités mêmes de l'adjudication.

Quant aux adjudications de glandée, panage et paisson dans les forêts de l'Etat, les formalités et la compétence sont les mêmes que pour les adjudications de coupes de bois, et par conséquent les mêmes que pour les baux du droit de pêche et du droit de chasse^.

Nous passons maintenant à la seconde hypothèse, celle de l'Etat preneur. Il arrive souvent que l'État est obligé de louer des emplacements ou édifices pour loger ses employés ou pour installer ses bureaux et magasins. Quoique les baux soient toujours passés en la forme administrative, les tribunaux n'en sont pas moins exclusivement compétents pour connaître de tout le contentieux en pareille matière, même des questions de responsabilité du locataire. La jurisprudence est constante sur ce point.

Ainsi, en résumé, nous pouvons poser en règle générale que les actions qui naissent du contrat de louage de choses doivent être toujours portées devant les tribunaux.

11 en est tout autrement du contrat de louage d'ouvrage, très-important en droit administratif.

En suivant toujours l'ordre du Code Napoléon, nous

* Lois des 21 avril 1832 et 24 avril 1833; ordonnance du 24 juillet 1832.

'^ Code forestier, art. 53 à 57.

i.i. i.oi'am;. iiil

nMicoiitronsd'uhonI lo loua^iHlcîs tloniosliqins ri, oii\ rieurs, ou rn ^'(Mirnil (les f^ous i]v li'iiviiil (|iii s'('nf;a;^M'iil au scrviccî <!(' (|ii('l<priin (jiil. 177ÎI). (.('. (nuirai rs\ iïiiw usa;^:'' joiirualitu'OTulroil aJuiinisIralif. Ily a, eu rlVcl, uu f;raiul in»uihvv de travaux (juc TKlat exi'rcule directenieiil jKir ses agents, et en réj^ie. 11 prend alors des ouvri(îrs qu'il paye suivant les circonstances, îi la journée, ou au luois, ou à l'année. Le service des nouibreux fonctionnaires (pie l'Etat euiploie exige aussi un personnel nombreux de serviteurs (concierges, gar(;.ons de bureau, etc.). Quant à rengagement des fonctionnaires eux-mêmes, il serait impossible d'y voir un simple louage d'ouvrage. C'est un contrat d'une nature particulière, qui se rappr()che davantage du numdat salarié. Nous en parlerons plus loin.

En l'absence d'un règlement dérogatoire, les eiïcts du contrat de louage d'ouvrage sont régis par le droit commun. Il faut donc appliquer sans difficulté l'article 1780 du Code Napoléon, aux termes duquel on ne peut engager ses services qu'à temps et pour une entreprise déterminée; mais en cas de contestation, la compétence est toute administrative. S'il s'agit d'ouvriers employés aux travaux publics, elle appartient au Conseil de préfecture. Dans tous les autres cas, c'est au ministre à statuer, sauf recours au Conseil d'Etat. Cette attribution de compétence rend inutile l'article 1781 sur la foi due à l'affirmation du maître, et même les articles 2271 et 2272 qui instituent en pareil cas une prescription de six mois ou d'un an, sous la réserve de la délation du serment. Quant au privilège donné par l'article 2102 aux gens de service, il est évidemment sans application, puisque l'État est toujours solvable.

Le contrat d'engagement volontaire au service militaire est une sorte de louage de services. Les contesta-

342 LK LOUA(iE.

tious qui pi3uvbiit s'él(3ver sur la légalité oii la régularité de cet engagement sont jugées par le ministre dfe la guerl*e sauf recours au Conseil d'État, et sauf l'obligation de renvoyer préalablement aux tribunaux la connaissance des questions préjudicielles de nationalité et d'état civil*.

L'engagement des artistes des théâtres impériaux, celui des ouvriers de l'Imprimerie impériale constituent de véritables louages de service. Ils ont cela de particulier que l'Etat assure à ces artistes et ouvriers des pensions de retraite. Mais ces pensions n'ont jamais été assimilées à celles des fonctionnaires publics. Elles sont régies, pour le Théâtre-Français, par le décret de Moscou du 15 octobre 1812, et le décret du 27 avril 1850 ; pour l'Opéra, par un décret du 14 mai 1856; pour l'Imprimerie impériale, par l'ordonnance du 20 août 1824 et le décret du 24 janvier 1860. Les postillons ont aussi droit à des pensions qui sont régies par l'article 14 de la loi du 19 frimaire an VIL La liquidation de toutes ces pensions appartient au ministre, sauf recours au Conseil d'État.

Après le louage de services se présente l'entreprise de transports. Ce contrat est d'un fréquent usage en droit administratif. Non-seulement, l'Etat confie à des entrepreneurs un grand nombre de transports, mais il se rend lui-même, en certains cas, entrepreneur de transports pour les particuliers.

Comme exemples de transports confiés à des entrepreneurs particuliers, nous pouvons citer l'entreprise des convois militaires, qui se charge d'effectuer, sur les routes d'étapes, le transport des hommes voyageant en troupe ou isolément, ainsi que des menus bagages des corps et déta-

' Ordonnance du 28 avril 1832:, art. 18.

1,1. I,n( Ai.h. .\\'.\

cliciiirnls ' ; l'iMiIrrprisfî il<;s roiiN ois civils rliarf;ri' de la lrii!isl;ili(HMlrs r(»ri(lannirs, (nY'vrtnis , a(xus('\s, ali(''ii/\s, voyageurs indif^cnfs, vaf<al)on(J.s. Soiivnit aussi )'J']lal a rrc.ours pour sr-s transports, soit aux clKîiiiiiisdt' ft^r, soil à la mariiir maiTliaiidc. Dans lo proinicîr cas, les conditions sont n'^glccs à ravancc jwir le cahier des charges de la concession (hi chemin d(î f(;r; dans le second cas, l'Etat allVMe ou iiolise les navires de commerce, aux conditions ordinaires.

Le contrat est régi;, ipiant h ses eflets, par ](i droit coinnnni et les stipulations des parties ; mais quant à la compétence, elle appartient toujours an ministre, sauf recours an Conseil d'Etat. Le contrat dont il s'agit a bien, en etl'et, le caractère d'un marché, et, d'après le décret du \ { juin 1806, article 14, les contestations qui s'élèvent sur les marchés passés par les ministres, ou en leur nom, appartiennent à l'autorité administrative. Cette règle s'applique même au simple affrètement de navires pour le compte de l'Etat, quoique l'affrètement ne soit en réalité que le louage du navire ^ et ne constitue en lui-même qu'un simple acte commercial.

Mais tous les transports faits poiu' le compte de l'Etat ne sont pas abandonnés à des entrepreneurs. 11 en est qu'il exécute lui-même, en régie, soit avec les moyens de transport dont il est propriétaire, soit en louant le matériel appartenant à des particuliers. C'est ainsi que s'effectue, par exemple, le tranfèrement des condamnés aux travaux forcés ou à la réclusion. La marine de l'Etat est aussi souvent occupée à effectuer des transports. Pour tirer parti du matériel qu'il est ainsi obligé d'entretenir, l'Etat

^ Règlement du 3t décembre 1823 sur les convois militaires; cahier des charges du l" juillet 1855 au 30 juin 1861. - Code de commerce, art. -^To, 286.

a oflert ses services aux particuliers et s'est fait entrepreneur de transports. Il s'en est même, en certains cas, attribué le monopole, dans une intention à la fois fiscale et politique. C'est ce qui est arrive pour la poste.

Autrefois les messageries, c'est-à-dire le droit d'instituer un service périodique de voitures , étaient un droit régalien, un monopole fiscal, de même que la poste aux lettres. Le monopole des messageries a été supprimé en l'an YI, mais celui de la poste aux lettres, auquel il faut rattacher aujourd'hui celui du télégraphe, subsiste encore. Les malles-poste et les bâtiments de l'Etat transportent encore, journellement, un grand nombre de voyageurs et de marchandises. De là, peuvent résulter des contestations qui doivent être portées devant des juridictions différentes.

S'agit-il d'une réclamation formée par l'Etat contre les voyageurs ou chargeurs? En ce cas, l'action doit toujours être portée devant les tribunaux ordinaires, sans difficulté, car l'Etat joue le rôle d'un simple entrepreneur de transports.

S'agit-il, au contraire, d'une réclamation formée par les voyageurs contre l'Etat? Cette réclamation a nécessairement pour objet une déclaration de responsabilité et par suite une condamnation à des dommages-intérêts. La juridiction administrative doit donc être, en général, considérée comme compétente, mais cette règle n'est pas sans exception. Pour en déterminer l'application, nous allons examiner successivement les diverses entreprises de transports dont l'Etat peut se charger.

La plus importante est celle de la poste aux lettres.

On distingue aujourd'hui trois sortes de lettres : les lettres simples, les lettres chargées, et enfin les lettres portant valeurs déclarées.

Pour l<^s prcmiiTOS, rKlulnsI nllV.iiK lii <lr loiilr n^spoiisahililr '. Il Inllnil, hien m venir l;i, |iiiis;|iril ii'yji jins (\v, pnMivo (Ir l;« i'(^ini.so des Irllfes, soil |>;n- rex]K''(lilo,nr à ra(liiiiiiislriili(m, soil, pai- l'admiiiistralioii au dostiualairo.

Pour 1rs le! ires (duu'f^éos, riiul(;ninité du(î par l'administration, on cas de porte, est fixc'îc uniiornicnicnt à l'A) francs^.

Enfin pour les lettres portant des v.ileurs déclarées, jusqu'à la somme de 2,000 francs, l'administration est responsable de toute la valeur déclarée, sauf le cas de force majeure, comme le vol ci main armée *.

La restriction de la responsabilité de l'administration est-elle absolue, ou ne s'applique-t-elle qu'au cas de perte des lettres, par cas fortuit ? La question s'est présentée dans un cas où une lettre avait été dérobée par un agent de l'administration et où celle-ci était poursuivie comme responsable. La Cour de cassation a jugé que la restriction de responsabilité ne s'appliquait qu'au seul cas de perte par cas fortuit ; mais le Conseil d'Etat a décidé que la restriction était absolue.

La compétence a été longtemps controversée. Aujourd'imi, la loi du 4 juin 1859 a expressément attribué aux trilninaux ordinaires la connaissance des contestations relatives aux lettres portant des valeurs déclarées. Mais quant aux lettres chargées, la loi est muette, et l'on reste dès lors sous l'empire des principes généraux qui attribuent à l'autorité administrative la connaissance des actions tendant à constituer l'état débiteur, ou impliquant

1 Loi du 5 nivôse an V, art. 14.

* Loi du 24 juillet 1793, art. 28; loi du 5 nivôse an V, art. 14 ; loi du 4 juin 1859, art. 7.

* Loi du 4 juin 1859, art. 3.

34B LE LOUAGK.

rexamen et Fappréciatioii (l'acl(3s administratifs. La jurisprudence du Conseil d'Etat, est fixée en ce sens.

L'administration des postes se charge îiussi des envois d'argent à découvert \ Elle est responsable d(î toute la somme qu'elle s'est chargée d'envoyer ; mais aucune loi n'a réglé la compétence, et, par suite, c'est à l'autoHté administrative que les réclamations doivent être portées, comme pour les lettres chargées.

Enfin, l'administration des postes sb charge de traiisporter les voyageurs et leurs effets. Gë service disparaît aujourd'hui, grâce à l'établissement des chehiifas de fer, mais il a eu une grande importance. En pareil cas, l'administration des postés est responsable des accidents ou des pertes d'effets. Toutefois, en cas d'accidents, la responsabilité de l'administration des postes est plutôt fondée sur les articles 1382 et 1384 du Code Napoléon que sur un contrat. Les tribunaux ont souvent déclaré leiir propre compétence pour prononcer en pareille matière, mais le Conseil d'État, coiume nous le verrons plus loin, distingue entre la responsabilité directe de l'agent et celle de l'Etat. Celle-ci ne peut être déclarée que par l'autorité administrative.

Une loi du 16 juillet 1840 avait autorisé l'État à créer un service do paquebots à vapeur entre la France et l'Amérique. Aux termes de cette loi, un agent commi,^sionné devait être établi sur chaque bâtiment, et les règles du Code de commerce, sur la responsabilité dés capitaines de navire envers les chargeurs et leurs ayants cause, étaient déclarées exclusivement applicables à l'agent commissionné. Mais cette loi n'a reçu aucune exécution, et une autre loi du 17 juin 1857 a autorisé

' Loi du id juillet i7*Jo, art. 37; loi du 5 nivôse an V, art. lo.