CHAPITRE XIV

LE xMANDAT El LES FO-\CHONS PUBLIQUES.

L'Etat ne saurait accepter de mandat, mais il ne peut se passer de mandataires. Il en emploie de plusieurs sortes. Les uns sont des mandataires ordinaires, chargés d'affaires purement privées ; les autres ont cela de particulier que l'Etat, en même temps qu'il leur demande un certain service, leur communique une portion de son pouvoir. Ces derniers sont les fonctionnaires publics.

Le contrat qui se forme entre l'Etat et le fonctionnaire est un mandat salarié, mais un mandat sui generis. Le caractère politique y prédomine , et c' est pourquoi , presque par tout pays, -les contestations auxquelles il peut donner lieu sont réservées à la juridiction administrative. L'accroissement incessant du nombre des fonctionnaires, qui s'élève aujourd'hui, en France, à plus de deux cent cinquante mille, donne un grand intérêt à l'étude de ce contrat. Nous allons montrer les obligations qui en résultent et les actions auxquelles il peut donner lieu.

Avant tout, il faut distinguer entre les fonctions civiles et les fonctions militaires.

Dans les carrières civiles, il est de principe que l'Etat a un pouvoir discrétionnaire pour tout ce qui concerne l'admission aux emplois, l'avancement, la discipline, la mise à la retraite, et, au besoin, la suspension ou la desti-

M-: MANitAi i:i r.Ks i'onciions l'inf.inr'KK. .J/.*

Iiilioii «N's riMployt'S, sauf le |uiii(ijK' dr riii.iiii(»\ ihiliU» (Ir lii maf!;isli;iliir('. Ïas rMij)l(>\»''s ik^ p«Mi\<'nl iminr (l<»iiner Icm- di'Mnissioii (jii'à cliaif^M^ dr la l'alic accrphr. A rencontrode l'Klat, rciiiplnyr n'a dioil «ju'à <lf;iix (',h(>s<*s, son traitrment, v\ j)liis lard sa priisioii de retraites, s'il réunit les conditions cxif^^i'iîs pour en (d)trnir nno.

Dans la carrioro militaire, au contraire, l'ctat et l'avanccnicnt des of liciers sont réglés par la loi, et en conséquence soustraits, au moins dans une certain(^ mesure, au pouvoir discrétionnaire do radministralion.

Ce privilège , accordé aux fonctions militaircîs , ne saurait être à jamais refusé aux fonctions civiles. En Allemagne, oii l'état des officiers n'est pas garanti par la loi, la position des fonctionnaires civils est assurée de la manière la plus large. La pragmatique bavaroise peut être citée comme un modèle à cet égard. Si notre législation française n'a pas encore atteint le même but, elle y tend du moins, et y arrivera sans doute quelque jour.

Nous venons de dire que, d'après les lois en vigueur, le fonctionnaire civil n'a droit qu'au traitement, et plus tard à la pension de retraite.

Nous n'avons qu'un mot à dire des questions de traitement. C'est devant le ministre et ensuite devant le Conseil d'Etat qu'elles doivent être portées. La compétence administrative résulte^, et du but de l'action qui tend à faire déclarer l'Etat débiteur, et de la nature du contrat qui constitue un acte essentiellement administratif.

Les pensions de retraite nous occuperont plus longtemps.

La perpétuité, de même que le salaire, tient, sinon à l'essence, du moins à la nature du contrat qui intervient

374 LE xMANDAT

entre l'Etat et le fonctionnaire. Pour que l'Etat soit bien servi, il faut que le fonctionnaire reçoive de lui, non-seulement un traitement pendant qu'il travaille, mais encore une pension lorsqu'il ne peut plus travailler. De là, l'institution des pensions de retraite.

Les anciennes ordonnances contiennent déjà un grand nombre de dispositions sur be sujet. On y voit que l'usage s'était introduit de laisser aux officiers du roi leurs gages à vie. A diverses reprises, des réformes financières entraînèrent la suppression des gages à vie, mais on fit toujours exception pour les officiers du roi, qui, par vieillesse ou maladie, ne pouvaient plus remplir leurs offices , et avaient servi le roi pendant vingt ans au moins*; et cette exception était considérée comme un acte de justice, a attendu, porte une de ces ordonnances, les grands, bons et loyaux services qu'ils nous ont faits et font continuellement en leursdits offices et les petits gages qu'ils ont à cause d'iceux ^ »

La vénalité des offices qui s'établit définitivement au seizième siècle, et entra de plus en plus dans les mœurs, déchargea l'Etat d'une grande partie de ses obligations. Des lettres de vétérance, emportant exemption de la taille et de certaines charges publiques, étaient accordées aux officiers qui avaient servi un certain temps. D'ailleurs, pour emprunter les termes d'une ancienne ordonnance ^, le roi se réservait toujours de pourvoir ainsi qu'il appartiendrait à ceux qui bien et longuement ï auraient servi et auxquels il verrait être convenable faire aucune provision et grâce. Et ce n'était pas là une vaine promesse. Des sommes considérables étaient annuellement distribuées à titre de

^ Ordonnances des 19 mars 1341, 3 février 1405, 13 décembre 1408,

2 Ordonnance du 23 décembre 1409.

3 Ordonnance du 7 janvier 1407.

i:\ Li:s loAciioNs II iu,i<,)i i:s. 'M^

pOTisjoiis, <•( innlf^rr les rrductiniis ((u'ciilraiiNiinif prrin- «li(|ii(Mii«'nl les rH''r(»ssii('*s du Trésor, \v. «liillVc lolnl des jKîiisioiis s'rlcviiit h (renlcssix iiiillioîis m 17HÎ>,

Lu formo j^oïKM'iilr sentit, coiimic l'Kttit, la Fi('*cc.ss*nY^ d'assurer lo sort do sos nombreux cmjjloyes. Kilo iiistiliia uno caisse dv> ntiaito dont les fonds étaiont faits par nue retenue do trois jwnir cent sur les trailejnenls, par une subvention annuelle éijfale au produit des retenues, et pai' Je produit des vacances \ En outrr?, il était de règle de donner aux vieux employés les places moins pénibles que leur Age ne les empécbait pas d'occuper.

Un des premiers soins de l'Assemblée constituants de 1789 fut de rédiger une loi sur les pensi.ms. Cette loi, qui porte la date du 22 août ili)0, proclame que l'Etat doit récompenser les services rendus au corps social quand leur importance et leur durée méritent ce témoignage de reconnaissance. Les récompenses devaient consister, soit en pensions, soit en gratifications, pour lesquelles une somme de douze millions était annuellement destinée. Des dispositions précises déterminaient les conditions d'âge et (te service nécessaires pour y avoir part, soit dans les fonctions civiles, soit dans la marine ou l'armée.

On ne tarda pas à s'apercevoir que cette provision était insuffisante. En effet, en même temps qu'on réduisait le fonds des pensions, on augmentait le nombre des fonctionnaires. Tous les services qui, sous l'ancien régime, étaient abandonnés à des Compagnies financières ou à des corporations furent mis en régie , et leur innombrable personnel devint à la charge de l'Etat, Le gouvernement

' Voir un règlement de 1768, rapporté dans V Encyclopédie méthodique, Dictionnaire de finances, v" Rrtratte,

pourvut à cette nécessité, d'une part, en rendant les tarifs plus rigoureux, d'autre part, en créant des caisses de retenue semblables à celle qui avait existé pour l'ancienne ferme générale. La loi du 15 germinal an XI et le décret du 13 septembre 1806 abaissèrent le taux du maximum, élevèrent la limite d'âge, et établirent des règles de liquidation moins favorables aux employés. Les pensions militaires furent soumises à des règles spéciales.

La première caisse de retenue fut fondée pour les employés de l'enregistrement et des domaines par un arrêté réglementaire du Comité des finances en date du 4 brumaire an IV. Toutes les autres administrations suivirent cet exemple, en sorte que les pensions sur fonds de retenue devinrent la règle, et les pensions sur fonds généraux, l'exception. Les divers règlements qui fondèrent ces caisses et déterminèrent les droits des employés sont épars dans le Bulletin des lois ou même dans les archives des ministères, car plusieurs n'ont jamais été officiellement publiés. Il suffit de dire que ces caisses étaient au nombre de vingt-quatre, et il faut ajouter que plus de soixante mille fonctionnaires ou employés n'avaient droit à aucune retraite. Tels étaient les receveurs généraux et particuliers des finances, les percepteurs des contributions directes, les instituteurs primaires, les facteurs ruraux.

Ces diverses caisses ont été supprimées par la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles. Cette loi a abrogé pour l'avenir les règlements antérieurs, et leur a substitué un petit nombre de dispositions générales qui ont été complétées par un décret du 9 novembre 1853.

D'après cette loi, tous les traitements , sauf un petit nombre d'exceptions, sont soumis à une retenue de cinq pour cent, qui est à la fois la condition et le signe du droit à la retraite. Celui-ci est acquis à trente ans de ser-

Kl Li:S KONCIKINS IM'HLI(.HIKS. 'Ml

vice vl soixiinh^ ans (l'âf;(5, on ii \inf^l-('in(| ans «le scrviciî ci <'in([uanl<^-('ni(| ans il^H^o dans l(ï service actif. I^a (pio- (ilr (1(3 la [M'iision est rgalo à un<; rra('li<>n i\i'.\,vrm\i\('i' (in liaitomonl moyen dos six. (U^'nières années, à la(|uelle s'ajoute nn l)énéli('e ]W)ni' Ic^s services prolonf^és au delà du droit accjuis, mais renfermée dans les limites d'un maximum et d'un ininimun». Des dispositions de détail statuent sur l'admissibilité des services pour la li<[uidation de la pension. Les services militaires sont admissibles, mais doivent être liquidés séparément, et par conséquent diminuent le taux de la pension ; les services rendus dans les colonies et hors d'Europe augmentent, au contraire, le taux de la pension.

A côté de la pension d'ancienneté viennent se placer les pensions extraordinaires, les unes accordées, sans aucune condition d'âge ni de service, aux employés qui ont sacrifié leur force ou leur santé au service de l'Etat ou du public, les autres accordées, à vingt ans de service et à cinquante ans d'âge, ou quinze ans de service et quarante-cinq ans d'âge dans la partie active, aux employés que des infuiuités graves, résultant de l'exercice de leurs t'onctions, mettent dans l'impossibilité de les continuer, ou dont l'emploi a été supprimé.

La loi ne s'occupe pas seulement du fonctionnaire. Elle étend encore sa sollicitude sur la veuve et les enfants de celui qui a servi l'Etat. La veuve mariée plus de six ans avant la retraite du mari a droit à une pension qui est en général du tiers de la pension du mari. Elle ne perd ce droit qu'en cas de séparation de corps prononcée contre elle. Les enfants mineurs ont droit à un secours annuel qui leur est payé jusqu'à ce que le plus jeune ait atteint vingt et un ans.

Tels sont les droits reconnus et garantis par la loi

du 9 juin 18i53. Nous ne pouvons insisteî* ici ni sur les dispositions transitoires de cette loi, ni sur les exceptions qu'elle admet, peu nombreuses d'ailleurs et peu importantes.

Ces exceptions sont de trois sortes :

d° Les ministres et autres grands fonctionnaires de l'Empire, ainsi que leurs veuves et enfants, peuvent obtenir, à titre gracieux, une pension extraordinaire, par décret impérial rendu sur l'avis du Conseil d'Etat (loi du 17 juillet 18,%).

2° Les ministres secrétaires d'Etat, les sous-secrétaires d'Etat, les membres du Conseil d'État, les préfets et les sous-préfets, sont affrancbis de la retenue et restent soumis pour leurs pensions au régime de la loi du 22 août 1790 et du décret du 13 septembre 1806.

S"* Enfin, les dames de la maison impériale de Saint- Denis, les employés des théâtres impériaux ou de l'Imprimerie impériale, sont payés sur les caisses spéciales

de ces établissements, et leurs pensions restent soumises

f aux règlements particuliers de ces caisses . Quant aux

employés des bureaux du ministère de la marine , leurs

pensions sont payées sur la caisse des invalides de la

marine et restent régies par un décret du 2 février 1808.

Yoyons maintenant comment ces droits peuvent être réclamés.

Pour qu'une pension civile soit liquidée, il faut d'abord que le fonctionnaire qui la réclame ait été admis par le ministre compétent à faire valoir ses droits à la retraite. En d'autres termes, et à la différence des pensions militaires, la pension civile ne peut être exigée par le fonctionnaire dont l'Etat veut conserver les services. C'est une dette, sans doute, mais une dette dont il appartient à l'Etat seul de déterminer l'échéance. La retraite du fonc-

ICI LKS PONCTIONS ITHLKHIKS. 'M^è

tinniiairt^ civil n'es! (raillciii's pas (Icliiiilivi' cniiiiiH' crllr (lu militnir(\ Il piMit toujours cin? nijnicIT' jï ractivilo.

Tout fonctioniunrc^ ou (nnpioyc (Iciiiissiounaiiiî, dcstiluc ou révocjiir (remploi, ]\cn\ sos droits à pension. Tontcl'ois, s'il est roniis en aetivité, son pr(!nrier sorvieelui est eoniptc. Il en est do niAme de e(dui qni est constitui'' en délicit poui" (k'^touinement de deniers on de matières, ou convaincn de malversations, on convaincu de s'(*'trn démis de son emploi à prix d'argent, on condamné k nne peine at'llictive (m infamante et non réhabilité.

Enfin, ponr récliimcr une pension il tant vivo Français. Le droit à pension est suspendu par les circonstances (|ui font perdre la qualité de Fran(;ais, durant la privation de cette qualité. La liquidation ultérieure ne peut donner lieu à aucun rappel d'arrérages.

Indépendanmient de ces conditions personnelles, la loi prescrit, dans un intérêt financier, une condition matérielle. Il ne peut être concédé annuellement de pensions que dans la limite des extinctions réalisées sur les pensions inscrites. Aucune augmentation de crédit pour les fonds des pensions ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi.

La demande de pension est adressée au ministre. Elle doit être présentée avec les pièces à l'appui dans un délai de cinq ans. Ce délai commence à courir à partir du jour où le titulaire a été admis à faire valoir ses droits à la retraite, ou du jour oii il a cessé de* remplir ses fonctions, s'il a été autorisé à les continuer après cette admission. Le même délai est imposé à la veuve et aux orphelins, et court du jour du décès de leur mari, de leur père ou de leur mère. Il est prescrit à peine de déchéance.

La liquidation a lieu d'après la durée des services, en négligeant sur le résultat final du décompte les fractions

de mois et de franc. Elle est faite par le ministre compétent, qui la soumet à l'examen du Conseil d'Etat avec l'avis du ministre des finances. La concession est faite par un décret, rendu sur la proposition du ministre compétent, contre-signe par lui et par le ministre des finances, et inséré au Bulletin des lois. En vertu de ce décret, la pension est inscrite au Trésor comme dette de l'État.

Si le ministre refuse de liquider la pension, le réclamant peut se pourvoir au Conseil d'État, par la voie contentieuse, pour faire réformer la décision ministérielle. Si la liquidation parait insuffisante, le réclamant peut se pourvoir par la même voie contre le décret de concession.

La jouissance de la pension commence du jour de la cessation du traitement, ou du lendemain du décès du fonctionnaire ; celle du secours annuel , du lendemain du décès du fonctionnaire ou de la veuve. Il ne peut, en aucun cas, y avoir lieu au rappel de plus de trois années d'arrérages antérieurs à la date de l'insertion du décret de concession au Bulletin des lois.

La pension liquidée et inscrite peut être rayée en vertu d'un décret rendu sur la proposition du ministre des finances, après avis du ministre liquidateur et de la section des finances du Conseil d'État. La radiation ne peut être prononcée que si le pensionnaire est constitué en déficit pour détournement de deniers ou de matières, ou convaincu de malversations , ou convaincu de s'être démis de son emploi à prix d'argent, ou condamné à une peine afflictive ou infamante. Dans ce dernier cas, s'il y a réhabilitation, les droits à la pension sont rétablis.

Le payement de la pension est suspendu quand lejpensionnaire est remis en activité dans le même service. Lorsqu'il est remis en activité dans un service différent, il

Kl m;s niNC'iioNs ri iimmi i;s. 38!

iir jKMil ('iiiiml(;r su jW'iision r( son lr;iilcin(iit i|(i(' jus- «]ii'à <'(uicuiT(mc(^ (Jo quinzo ('(îiits rruiics. Aprrs la ccssalioii tl(^ ses foiiclioiis, il pont rrriircr (;n jrmissancr' de. son Jiiicjonno p(însi()ii, ou ohlciiir, s'il y ,i liou, uiu' nouviîlU' li(juidatiou i)as6e sur la goTi(Vralit6 do ses services.

Si le payement des aiT6ra|^Mvs n'est pas réclamé pendani Irois ans, la pension est provisoirement rayée des livres du Trésor. Elle peut étrcî rétablie sur la demande du titulaire, mais sans aucun rappel d'arrérages antérieurs à la réclamation, ('ette déchéance est applicable non-seulement au titulaire, mais encore k ses héritiers ou ayants cause qui viennent réclamer le payennmt des arrérages dus à leur auteur. Seulement les trois ans ne commencent à courir en ce dernier cas que du jour du décès du titulaire.

Enfin le cumul de deux pensions est autorisé dans la limite de six mille francs, pourvu qu'il n'y ait pas double emploi dans les années de service présentées à la liquidation. (iCtte restriction n'est pas applicable aux pensions que des lois spéciales ont affranchies des prohibitions du cumul.

Après clvoir fait connaîti'e la position légale des fonctionnaires civils, nous avons à exposer les règles qui s'appliquent à l'état des militaires. Autant la législation relative aux fonctionnaires civils est incomplète à cet égard, autant notre législation militaire se montre pleine de justice et de prévoyance. Il n'y a pas une position militaire qui n'ait sa garantie, sans que cette garantie porte jamais atteinte à la discipline, sans laquelle il n'y a pas d'armée*.

' Les règles que nous allons exposer s'appliquent même au personnel adminislratif. Les services administratifs étaient confiés autrefois à

382 LE MANJiAT

Avant 1789, les règlements sur l'avancement et l'état des officiers ne présentaient que des dispositions peu précises. Les ordonnances réglementaires de 1776 et de 1788 posaient seulement certaines bornes au pouvoir discrétionnaire des colonels. La règle la plus certaine était celle qui réservait exclusivement à là noblesse les grades d'officiers. En 1789, l'Assemblée constituante supprima les offices et rendit électives et temporaires la plupart des fonctions civiles. Par contre, elle donna des garanties nouvelles aux droits des militaires. Elle déclara que les grades militaires ne pouvaient se perdre que par démission ou jugement*.

L'avancement fut ouvert à tous, et accordé dans certaines proportions déterminées à f élection, à l'ancienneté et au cboix\ Ces principes furent maintenus par les assemblées suivantes; la loi du 21 février 1793 fit seulement une part plus forte à l'élection. Nous les retrouvons même sous le Consulat et l'Empire % mais dépourvus de toute sanction et de toute garantie, et par suite mal observés. L'élection tomba en désuétude et fut remplacée de fait par le cboix des cbefs de corps.

Le gouvernement de la Restauration réorganisa l'armée sur de nouvelles bases, fit une loi sur l'^avahcement \

des employés civils. Aujourd'hui, ils sont tous organisés militairement, et assimilés aux autres corps de Tarmée.

^ Loi du 5 septembre 1791.

■^ Loi du 13 septembre 1790.

^ L'article 41 de la constitution de l'an Vlll portait : « Le premier Consul nomme et révoque à volonté les officiers de l'armée. » Mais, d'après un arrêté du 8 nivôse an Vlll emprunté aux lois antérieures, tout officier qui cessait de servir avait droit à un traitement de réforme, hors les cas de démission et de destitution par jui^ement.

' Loi du 10 mars 1818;, tit. VI ; ordonnances des 2 août et 30 décembre 1818 et 21 avril 1819.

Il Ils I n\i iinx.s 11 r,i Kii is '.\H'.\

ol L'Oglu Jtar <ir Jioiiiltj'oii.st^.s nidnijiiUiM'rs 1«L |M)sil,i(iii (l(;s MlTiricr» n^lonucvs '. îMiiis h; (Irl.'ut ((nmnmi ^\^' loii.^ ri;s i'Cfvl<MiHîiils ('l,;iil (le n insliliM'i* iiiiciiiHi voin (U; icroiirH pour assun^j' l'cxociiiiou «Ju loiirs disjxjhilions.

I^ii r>liarl(' do 18)10 (H'omil, iino Jr)i sur )'(Hal des olJici<;rb. Dès le mois de siîptViuhri' I8)JJ, des cciuseils d'iMKjuète furont créés dans toqs les ré^imenb par ordre du ndnistre de la ym^rre, sur le modèle de vvux qiii existent eu Auf^lcterre, eu l*russo et en Autriche ; enfiu les lois du 14 avril! 832, sur ravaueemcut dansTaruiée de terre, et du 19 mai 1834, sur l'état des ofliciers, assurèrent îiux militaires les garanties dont ils jouissent encore aujourd'hui.

D'après la première de ces lois, l'ancienneté de service confère à l'ofTicier un droit à l'ohtcntion de certains grades. Les deux tiers des grades de lieutenant et de capitaine, et la moitié des grades de chef de bataillon ou d'escadron, doivent être donnes à l'ancienneté. En temps de guerre les droits de l'ancienneté sont réduits à la moitié des grades de lieutenapt et de capitaine. La loi règle comment l'ancienneté se constate, se conserve et se perd.

Toute violation des droits légaux de l'ancienneté peut donner lieu à un recours par la voie contentieuse. La réclamation de Tofficier peut être dirigée soit contre la nomination d'un officier moins ancien, soit contre la fixation de son rang sur la liste d'ancienneté. Dans ce dernier cas la réclamation doit être formée, à peine de déchéance, avant toute promotion à un grade supérieur. L'inspecteur générai chargé d'arrêter la hste peut faire droit à la réclamation, ou la renvoyer au ministre de la guerre.

Lorsque la réclamation est dirigée contre la nomination d'un officier moins ancien, elle doit être formée, à

* Voir surtout les ordonnances des 3 février 1823 et 8 février 1829.

384 LE MAxNDAT

peine de déchéance, dans le délai de six mois à partir du jour oii la promotion de Tofficier moins ancien a été notifiée au corps ^ ; le délai est de neuf mois pour les officiers employés hors du territoire français. Si la réclamation est reconnue fondée, la promotion indûment faite n'en reste pas moins irrévocable, car le grade une fois conféré ne peut plus être enlevé que dans les cas et suivant les formes prévues par la loi, mais le réclamant est nommé à la première vacance qui survient à quelque titre que ce soit, dans le corps ou dans l'arme. 11 compte son ancienneté dans son nouveau grade du jour oii l'emploi qui lui appartenait a été conféré à un officier moins ancien que lui, et ce dernier conserve son ancienneté.

Ainsi, dans tous les cas, le recours se réduit à une réclamation de rang d'ancienneté. Il doit être porté d'abord devant le ministre, et par appel au Conseil d'Etat. Toutefois un officier peut se pourvoir directement au Conseil d'Etat afin de faire réformer le décret qui le nomme à un grade supérieur pour prendre rang à partir d'un jour déterminé ; mais il ne peut demander au Conseil d'Etat l'annulation du décret qui nomme à son préjudice un officier moins ancien que lui.

La loi sur l'état des officiers repose sur la distinction du grade et de l'emploi^. L'emploi est toujours à la disposition du gouvernement, mais le grade est en quelque sorte la propriété de l'officier et constitue son état. A partir du jour oii le brevet de nomination a été inséré au Journal militaire^ l'officier ne peut plus être privé de son grade que dans les cas et suivant les formes déterminés

* Ordonnance du 16 mars 1838, art. 36.

2 Loi du 14 avril 1832, art. 24 ; loi du 19 mai 1834, art. 1 ; Code pénal militaire du 4 août 1857, art. 192.

])ar Ui loi. Los cas dr privalion du ;^^ra(l(î sonl l.i «h'Miiission a('('0|>h''(% la \)v\'\v de l;i (|ii.dil(' d(^ h'i'ancais, jnnnorirro j)ar ju^rnioiil, la roiidiiiniiaiioji , soil à iiiic pciru'. alllictivo «'i iiifamaiiic, soi!, à r<Mlaiin;s jMîinos (•orrccfinnludlos, oiifin la dcsfitiitiuii prononruM', par jiigciiicni d'un Consoil do giiono.

Si, en règle gi'^noralo, lo grado est indélobilo, l'eniploi, au contrairo, peut otro retiré par lo gouvcrncniont, soit pour un touips, soit d'une manière définitive. De là quatre positions dillorentes de rofficier : l'activité, la non-activité, la réforme et la retraite , aux([uelles il: faut ajouter la position spéciale de réserve créée par la loi du 4 août 1839, pour les officiers généraux. A chacune de ces positions sont attachés des droits légalement définis et pouvant être réclamés par la voie contentieuse , devant le ministre et le Conseil d'Etat. Il en est de même du passage d'une position à une autre. Ce passage est en général soumis , dans l'intérêt de l'officier, à certaines formes el à certaines règles dont la violation constituerait un excès de pouvoir et pourrait donner lieu à un recours au Conseil d'État. C'est ainsi que la réforme de l'officier, pour cause disciplinaire, ne peut être prononcée que sur l'avis d'un Conseil d'enquête, avis qui ne peut être modifié qu'en faveur de l'officier ^ Le ministre n'a de pouvoir discrétionnaire que pour ce qui concerne la mise à la retraite des officiers autres que les officiers généraux. Encore faut-il que le militaire ait le temps de service voulu ou l'âge prescrit par les règlements.

Les règles tracées par la loi pour l'avancement et l'état des officiers ne s'appliquent pas aux sous-officiers. Ceuxci peuvent être suspendus et rétrogrades par le chef de

1 La composition des Conseils d'enquête et les formes de la procédure ont été réglées par une ordonnance du 21 mai 1836.

386 I.K MAiNDAI

corps et cassés parle ministre, et le ministre a un pouvoir discrétionnaire pour leur refuser le certificat de bonne conduite, sans lequel ils ne peuvent être réengagés ^

Le droit du militaire à une pension de retraite a été reconnu bien avant le droit à l'avancement ou au grade. On peut dire que les pensions militaires sont nées avec les armées permanentes^. D'anciennes ordonnances nous montrent que les vieux soldats estropiés à la guerre étaient placés comme moines lais dans les abbayes et monastères. En 1672, Louis XIV créa l'hôtel des Invalides, qui sert encore aujourd'hui d'asile aux soldats mutilés.

Quant aux officiers et soldats congédiés sans blessures, après de longs services, des règlements qui remontent jusqu'à Louis XIY leur assuraient du pain pour leurs vieux jours. Le plus récent de ces règlements est du 25 mars 1776. Tout en laissant la concession des pensions au pouvoir discrétionnaire du gouvernement, ce règlement posait cependant des principes dont la pratique ne s'écartait pas. Les officiers dépourvus de patrimoine recevaient une pension lorsqu'ils ne pouvaient plus continuer le service, ou qu'ils se trouvaient compris dans une

' Ordonnance du 2 novembre 1^33, art, 289 et 352; décret du 14 janvier 1853.

* Les Romains donnaient des terres aux vétérans. Auguste ordonna qu'ils recevraient une somme d'argent formant à peu près sept ans de paye (5,000 drachmes pour les prétoriens, 3,000 pour les légionnaires) Dion Cassius, lv, 23. Le congé [honesta missio) était accordé à vingt ans de service pour les uns , à vingt - cinq pour les autres ( Zell , Inscript., n°^ 1841-1842). Auguste s'exprime ainsi dans la fameuse inscription d'Ancyre, qui est son testament politique : « Veteranis quos a emerifis stipendiis in sua municipia remisi praemia œre numerato <c persolvi. In œrarium militare quod ex consilio meo constitutum est (c ex quo praemia. darentur militibus qui viginti stipendia meruissent « HS milliens et septingentiens detuli. » (Zell, n. 1740.)

i;i i.Ks l'O.NcnnNs niii.ioi i:s. .\H1

Vi'ïovnw. lit'ssoiis-nriicicrs on soM.ils l'ccoiimis lim-s rTr'^Jif <lo srrvir [HHivninil ohlniir iinr pension <lonl le laiix variait snivaiit In f^radr cl, raiinr. (Irnx ([ni avaicnl servi livMito ans an moins jcmissaienl, de (|iH'l<jnes (^\'ein])lionH iVui\])C)\.

L'étal, (lo la société IVaiiçaisc an dix-hniliônu^ sii;rlc compensait en partie c^e ([no ce réf^inni pouvait avoii* d'insiiflisaiit. u La ('onsidératiou attachée aux f;rad(;s militaires, lin devoir héréditaire dans h\s familles en possession de cette considération et l(\s priviléj^^es de Lmaissance attiraient un grand nombre de candidats pour les l)revets et les emplois d'officiers. Une partie des emplois dans l'armée, dans le commissariat des guerres et dans l'anci(^nne maison militaire était même sajette à finance, et au nombre des charges vénales. Lorsque des officiers jugeaient à propos de se retirer, ou se trouvaient sans destination, les brevets de grades, les décorations ou la perspective de les obtenir, et l'honneur de rester indéfiniment porté, quoique sans traitement, sur l'état miHtaire de l'armée, étaient souvent l'uniciuc prix des services rendus par des hommes que leur position sociale et les faveurs de cour dédommageaient autrement \ »

La révolution de 1789 ayant changé le mode de recrutement de l'ai-mée et ouvert les grades supérieurs à toutes les ambitions, il fallut créer un nouveau système de récompenses. De là les lois des 22 août et 25 décembre 1790, sur les pensions, et celle du 16 mai 1792 sur l'hôtel des Invahdes. Mais l'explosion de la guerre européenne, et la dépréciation continue du papier-monnaie ne permirent pas d'exécuter ces lois. Le pouvoir discrétionnaire du gouvernement se prolongea encore plusieurs années. Enfin

' Expose des motifs du projet de loi sur les pensions militaires [MonUeui (lu 7 février 1831).

388 LE MAISUAT

les lois des 14 fructidor an VI et. 28 fructidor an YII établirent de nouvelles règles et de nouveaux tarifs.

La charge ainsi imposée au Trésor parut bientôt trop forte au gouvernement consulaire, et un nouveau règlement fut promulgué par arrêté dii 8 floréal an XI ; mais on s'aperçut bientôt qu'on avait trop abaissé les tarifs, et dès le 29 thermidor de la même année un nouvel arrêté consulaire suspendit l'eff'et de celui du 8 floréal. La concession des pensions rentra encore une fois dans le pouvoir discrétionnaire du gouvernement.

La Restauration ramena l'armée au pied de paix et chercha à rétablir des règles uniformes empruntées à la pratique des bureaux. Deux ordonnances, l'une du 14 août 1814, concernant les veuves des militaires, l'autre du 27 août 1814, concernant les pensions de retraite, posèrent les premières bases de la législation nouvelle, qui reçut une forme à peu près définitive dans l'ordonnance générale du 10 octobre 1829. Enfin la loi du 11 avril 1831 est venue donner à ces règles une autorité et une sanction nouvelle. Elle est encore en vigueur aujourd'hui, sauf quelques modifications de date récente \

D'après ces lois, la pension d'ancienneté est acquise aux officiers sans aucune condition d'âge, après trente ans accomplis de services efTectifs, et aux sous-officiers, caporaux, brigadiers et soldats, après vingt-cinq ans-. La loi détermine avec soin le point de départ et l'admissibi-

1 Lois des 26 avril 1855 et 25 juin 1861 .

2 Les officiers mis en non-activité pour infirmités temporaires, et reconnus par un Conseil d'enciuête hors d'état d'être rappelés à l'activité, ont droit exceptionnellement, après vingt-cinq ans de services effectifs, au minimum de la pension de retraite attribuée à leur grade. •