I.K.S l.MI-olS. Ï'M

ciissalioa adiiiiiiislralivi^ \a\ Ninhilion {U\ la l(»i (l(>vn4J|, l.oiijoiq'.s (Hrc) \iu iiiolil* siiriisiinl(l(î rciuius, ol radjuM^iî)- Iratioii ost. iiU'.în^ssno (^|1(3-|)mmii(î à cr. (lu'il s'iHablissi' unt* inrispni(loii('<Minitori^|(5, iuissi l>i(^n i;ii maliènMlo rrcrujoiiu^iil. que I()V.sqiril s'af^nt t\\\ siTvic.ii dr, la f^artU; nationale on do la lovéo dos niHP'i.i.

Los conlostations qni s'éiiivonliif^vant l(»s juridiclions spÇ'pialos que nons vonons d'énnuK^Tor pcnvoni soulovor dos qnoslions projndiciollos do nationalito on d'otat civil. En purpil cas, la jnridiction administrative doit snrsooir, et ro^ypyti^ la ([uostion préjndiciollc anx tribn^anx ordinaires, do niônio qu'on cas (}c c(olit elle doit renvoyer l'application do la [>cino anx tribni|aifx de répr(;s-

A côte dos demandes fondées sur un droit, les lois prcvoiept d'autres den^andos fondées sur des considérations fl'équité, et qui ne peuvent être présentées que par la voie gracieuse, comme les demandes en remise et modération pour les contributions directes. Telles sont les demandes (Jps jeunes soldats, afin d'être laissés dans leurs faniilles dont ils sont les soutiens, les demandes de congés, |es demandes d'exonération, lorsqu'elles sont présentées par des militaires au service. DanstQus ces cas, l'autorité militaire a un pouvoir discrétionuairo et souverain, quoique contenu dans de certaines limites par des règlemonts.

Passons maintenant aux impôts indirects.

Nous avous 4éjà montré, dans la première partie de ce travail, que, sQi;s rancienne monarcliie, les impôts indirects avaient toujours été assimil|^^aux ipipôts directs, pour

1 |.oi du 21 mars i832, art. 26.

436 LES IMPOIS.

tout ce qui concerne le jugement des contestations. Les tribunaux spéciaux des élections et, en certains cas, des greniers à sel, et juges des traites ; au-dessus de ces tribunaux, les Cours des aides, formaient la justice réglée en matière fiscale. Pour les droits récemment établis, la compétence avait été donnée aux intendants et au Conseil d'Etat.

La révolution de 1789 apporta dans cet état de choses une modification profonde, et posa le principe qui nous gouverne encore aujourd'hui. La loi du 7 septembre 1790, en même temps qu'elle réservait à l'autorité administrative le contentieux des contributions directes, renvoya aux juges du droit commun toutes les actions relatives à la perception des impôts indirects et aux contraventions.

Cette distinction est fondée sur la nature des choses. En effet, les contributions indirectes se perçoivent au moyen de rôles nominatifs que toute réclamation tend à faire réformer ; les contributions indirectes, au contraire, ne soulèvent jamais que des questions d'application de tarif à un individu, ou de contravention à une loi.

Toute la législation postérieure s'est conformée à ce principe. Un instant rétablis sous l'empire, au moment du blocus continental et de la guerre européenne, les tribunaux spéciaux, quoique leur compétence fût restreinte au délit de contrebande, n'ont pu survivre au pouvoir qui les avait institués, et ils sont tombés en 1814, pour ne plus se relever.

La règle générale de la compétence judiciaire ne souffre aucune exception en ce qui concerne l'enregistrement et les douanes. C'est surtout en matière d'enregistrement qu'il serait difficile de concevoir un autre juge que le juge ordinaire, car les droits se perçoivent sur les actes même

m:s IMPOTS. 437

Jr la \i<' rivilc, cl si des diriiciillrs s'rlrvnil, rllrs houvciil leur solnlioii <|jiiis 1rs prin('i])rs «ît les lois (|iir 1rs liihimaiix civils sont ('.harf;<\s (ra]>]»li(jn('i'. Ou s'rsl. coiilcuh'; <l'al»ri''f;<'r la jwocrduri'-, on lu roiidiu' soniiiiaiiM; cl sans a]>[)el. Mais cos dispositions ont ctn prisc^s dans l'iid/'rAt dos coutrihualdcs, au moins aniani «|n (mi faveur de l.i ref^io, alin de l'cudro los juf^onients plus prompts, les frais moins élevc'is, vX par snilc \v<, lecours plus faciles'.

Eu maticrc de douanes, la loi du 22 août 1791 ne reconnaissait d'autres ju^es que ceux du droit commun, les tribunaux civils. Bientôt après, on voulut rapprocher la justice des frontières et des lignes de douane, et les lois des 4 f^erminal an II, 14 fructidor an III et 9 tloréal an YII, attribuèrent compétence aux juges de paix. Ainsi, tout en modifiant les principes de la compétence ordinaire, on les respectait dans une certaine mesure, puisque le juge de paix est toujours un juge du droit commun. Les lois des G brumaire et 26 ventôse an Y, celles du 28 avril 1816 et du 21 avril 1818 ont d'ailleurs rendu aux tribunaux correctionnels la connaissance d'un très-grand nombre de contraventions.

Nous passons aux contributions indirectes proprement dites. Un des premiers actes de l'Assemblée constituante fut la suppression des aides et droits réunis. Fidèle aux principes des économistes connus sous le nom de physiocraies, elle ne voulut d'autres impôts indirects que les douanes et l'enregistrement. Et cependant, elle ne put être elle-même aussi radicale qu'elle l'aurait voulu. C'est ainsi que l'intérêt politique, joint à l'intérêt fiscal, firent conserver le monopole des postes et messageries. Il est impossible

* Loi des 5-19 décembre 1790; loi du 22 frimaire an VII, art. 63; oi du 27 ventôse un IX, avt. 17.

i38 LKS IMPOTS.

de iiiécbnilaîtro que les droits do poste ne sont pas seulement le prix d'un servi'cc rendu, mais constituent encore un véritable impôt. Soûs l'itticien droit, les contestations relatives à Id perception des droits de poste étaient portées devant les intendants (à Paris, devant le lieutetiànt de police, sauf appel au Conseil). Même en cette matière, l'Assemblée constituante ne se départit pas du principe qu'elle avait posé. La loi du 26 août 1790 rendit aux juges ordinaires des lieux la connaissance de toutes ces contisstations, et notamment de celles qui pourraient s' élever à l'obcâsiôri des décrets , des tarifs de perception et des recouvrements. Les lois subséquentes ont maintenu le principe, et notamment l'arrêté du 27 prairial an IX reiitoie aux tribunaux correctionnels la connaissance de toutes les contraventions.

Nous ne parlons ici que des contestations qui peuvent s'élever sur la perception dii droit et l'application des tarifs. Quant à celles qui seraient dirigées contre l'administration des postes, comme constituant une entreprise de transports, nous en avons déjà parlé dans un chapitre précédent.

La suppression des contributions indirectes ne fut pas de longue durée. Le Directoire rétablit, en l'an YI, le droit sur les carte§ à jouer et les voitures publiques, et le droit de garantie des matières d'or et d'argent. L'année suivante, les octrois reparurent. Enfin, la loi du 3 ventôse ah Xll rétablit les anciennes aides. Aux droits sur les cartes, les voitures publiques et la garantie, cette loi joignit un droit sur les tabacs et divers droits sur les boissons ; et tous ces droits prirent le nom de Droits réunis.

Rien ne serait plus intéressant que de comparer cette législation nouvelle à celle de l'ancien régime. Assiette de l'impôt, mode de perception, obligations des assujettis,

LES IMI'OIS. i'il)

pr()cl»s-vorhîin\, rxrrcicrs, l(mt ost s<'nil>lal>l<',siiiini idrnliqu(%(^t hï, r(mmir aillMirs, los niilonnaiiciî.s dr Ijonis \l V ont sorvi «le inodMr aux lois do rom]»iio. La jjIus f^'iaiido dillV'rcnco dos doux lof^islalions «'onsislo dans lo rôj^loinont dos oonipotoncf^^. A la plaoi^ dos FJootions ol des Conhs diîs aid(\^, la l(»i du Ti VontAsc an Xli n<' nîconnaîl d'autres juj^cs ([uo It^s juf;(îs du droit commun '. L(îs coiitravontions doivont otro poursuivies devant les tribunaux de ]K)lice eorrectionnelle, les contestations sur le fond des droits doivent être portées dcivant les tribunaux de première instance, qui prononcent en Chambre du conseil et avec les menies formalités qu'en matière d'enregistrement.

Cette règle s'applique de plein droit à toutes les perceptions confiées depuis à la régie des contril)utions indirectes, et notamment à la perception des droits sur les sels, sur les sucres indigènes, sur la navigation intérieure, et aux droits de péage sur les bacs, bateaux et ponts du domaine public. Cette règle ne soulTrait qu'ime seule exception, apportée par la loi du 30 floréal an X, qui, en créant le droit de navigation intérieure sur les fleuves, rivières et canaux navigables, attribuait aux Conseils de préfecture la connaissance des contestations. Mais cette exception n'existe plus aujourd'hui \

La règle est donc générale. Alors même qu'il s'agit de l'application d'un tarif fixé par un simple décret et non par une loi, on essayerait vainement de revendiquer la contestation pour l'autorité administrative, sous prétexte que le tarif est un acte administratif qui ne peut être interprété que par le Conseil d'État. La jurisprudence a reconnu, et avec raison, que les droits de péage étant un

« Art. 88, 90.

^ Elle a été abrogée pàrTarticIt 21 de la loi du 9 juillet 4836.

impôt, l'ordonnance ou le décret qui en fixe le tarif est le résultat d'une délégation du pouvoir législatif \ et participe ainsi de la nature des lois dont l'interprétation appartient aux tribunaux.

Il y a cependant quelques exceptions.

La première est relative à l'établissement du droit d'entrée.

Le droit d'entrée est un droit qui se perçoit au profit du Trésor dans les villes et communes ayant une population agglomérée de quatre mille âmes et au-dessus. Il se perçoit sur les boissons introduites ou fabriquées dans l'intérieur, et destinées à la consommation du lieu.

L'origine de ce droit est fort ancienne ^. On la trouve dans un édit du 22 septembre 1561, aux termes duquel il devait être payé cinq sols par muid de vin à l'entrée des villes et lieux clos du royaume. Etablie d'abord pour six ans, cette taxe devint permanente, et le tarif en fut bientôt élevé.

Toutefois, un grand nombre de localités, et même de provinces, se rédimèrent, en sorte que les droits d'entrée ne furent réellement levés qu'en Normandie, en Picardie, en Champagne, et dans la généralité de Paris. Aboli avec la ferme des aides en 1790, le droit d'entrée ne fut rétabli que par la loi du 25 novembre 1808, mais cette fois avec un caractère généraP. La loi de finances du 28 avril 1816, qui contient un véritable Code des contributions indirectes, maintint le droit d'entrée et en régla le tarif par classes, d'après le chiffre de la population \ Elle déclara

' Loi du 14 floréal an X, art. 10 et 11.

^ Jacquin, Conférence de V ordonnance des Aides du ii juin 1680, au titre Des anciens et nouveaux cinq sols. Voir aussi Encyclopédie méthodique, Finances, v° Anciens cinq sols.

3 Loi du 25 novembre 1808, art. 18.

* Loi du 28 avril 1 816, art. 20, 22 ; loi du 12 décembre 1830, art. 3.

i,i;s iMi'nis.

«l'iiilUMirs (|ii<' l<'s lialulaliuMs rparscs rt 1rs (l(''|n'ii(laii(i^H rurales onli<''n'iiHMil ilélac.lKM's Ai' l'af^f^Hoiiirratioii |niii(ij»al(î soraicînt allVaiicliirs du droil.

Il nv jMHil apiiarliMiii" ([u'à J'autorit/? adininistrativr dr raiif^ci' Uîs coiiiimiiKis dans l(îs dillV'r(3ntos cJassos du laiil", en raison do l(uir populalion af^j^loiiiérùe '.

La loi de \H\{\ a prescrit ce classement; mais en même temps, et pour priivenir toul arbitrain^ dans Inexécution de la loi, elle a organisé un recours par la voie contentieusc. Ce recours est ouvert à toute comnmne qui i)rétend avoir été assujettie à tort, ou mal classée. 11 doit être porté d'abord devant le préfet qui statue provisoirement sur l'avis du sous-préfet et du directeur des contributions indirectes, puis devant le ministre des finances qui juge sauf recours au Conseil d'Etat. La jurisprudence a décidé que le même recours est ouvert aux particuliers qui prétendent n'être pas compris dans l'agglomération.

La seconde exception est relative au droit de détail.

Le droit de détail est perçu sur la vente du vin au détail^. C'est le plus ancien de tous les droits d'aides. On le fait remonter jusqu'en 1369 et 1382. Il consistait originairement dans le huitième ou même le quart du prix de vente. Sous Louis XIII, il s'augmenta d'un nouvel impôt connu sous le nom de subvention. L'ordonnance de 1680 en régla le taux, qui variait selon que la vente avait lieu à pot ou à assiette, c'est-à-dire suivant que l'assujetti donnait simplement à boire, ou donnait en même temps à boire et à manger. Ce dernier était réputé vendre son vin

* Sous rancien régime l'état des villes sujettes au droit d'entrée était arrêté au Conseil.

' Jacquin, Conférence de l'ordonnance de 1680, au titre Des droits de détail.

plus cher que le siiiijiliî tavernior tjiii vendait, selon le langage dii temps, à huis coupé, pot renversé.

Le droit de détail a été rétabli par la loi du 24 avril 180(), et fixé à dix pour cent ; il est aujourd'hui de quinze pour cent^ plus deux décimes, et, par conséquent, à peu près égal à l'ancien huitième.

Le droit étant fixé d'après lé prix de vente, il a fallu dire comment on amvèrait à connaître celui-ci. A cet effet, les vendants en détail sont tenus de déclarer aux commis le prix de vente de leurs boissons, chaque fois qu'ils en sont requise Lesdits prix sont inscrits, tant sur les portatifs et registres des commis que sur ulie affiche apposée par le débitant, dans le lieu le plus apparent de son domicile. Mais ce n'est encore là qu'une déclaration, dont la sincérité peut être contestée. De là une action, qui, pat* sa nature, devrait être portée devant Fautorité judiciaire, puisqu'il s'agit du fait qui doit dentier lieu à la perception de l'impôt indirect; mais comme il s'agit d'un intérêt minime, comme il faut une décision immédiate et sans frais, la loi a renvoyé la contestation devant le maire, lequel doit statuer provisoirement, sauf recours au préfet en Conseil de préfecture. Ce dernier statue définitivement dans la huitaine, après avoir pris l'avis du sous-préfet et du directeur. Enfin, le recours au Conseil d'Etat paraît être de droit, quoique la loi n'en parle pas.

Les anciens baux des aides autorisaient les fermiers à consentir des abonnements avec les redevables, c'est-àdire à convertir d'un commun accord le produit éventuel et incertain de l'impôt en une somme fixe, payable à échéance déterminée.

Les nouvelles lois sur les contributions indirectes ont

» Loi du 28 avTil 4816, art. 47, 49.

<l(Miiir le mrUHMlroil fi l;i i<''f;i<', ri niriiH', (l;ms niic nv- \m\\v mosiirr, aux icdrviihlcs. Mii f^^rin':iiil, hi lY-^nr csl. lihn^ (Dli'coj^U'r on dr rcrnsci' les jilxuui^'inonls (|iii lui soul (l(Mïiîiii(l('^s. Elle \\v \)vm\ ]):is en iinposor, i;ll(; li'cjil j)ns tonur (l'on siil^ir ; mais vx\\iv, refile, soull'ni iiiiH nxc(*ptioii, l()i'S([u'il «'a^it des droits sur les boissons. (!(;s droits sont (U'iix d()ht la porcot)tion est le j)lns diflicile. L'alwinnenieilt, qui rend l(^s exercices moins rif^^oureux et atténue les assujettiss(iments des redevables, est le vœu du ié|»islateur. Prévoyant le bas otilcs parli(!S ne seront pas d'accord, il leur ouvre ùri recours contentieux pour s'eiitendre. Ce recours doit être porté devant le préfet en Conseil de préfectul'c, sauf recours an Conseil d'État. La loi prévoit (juatre cas, qui sont les suivants :

Al)onnenient isolé, réclamé par un débitant qui veut s'ailrancliir du droit de détail \

Abonnement général, réclamé par le Conseil inuhicipal d'une ville qui veut s'airrancliir du droit de détail et du droit de circulation'.

Abonnement par corporation, réclamé par les deux tiers au moins des débitants d'une connnune, avec l'approbation du Conseil municipal, alin d'être affrancliis du droit de détail^

Enfin, abonnement général réclamé parle Conseil municipal d'une commune sujette au droit d'entrée, afin d'obtenir la dispense de l'inventaire \

' Loi du 28 août 1816, art. 70.

2 Loi du 28 avril 181G, art. 73, 78. Le droit de circulation est d'origine récente. 11 a été crée par la loi du 25 novembre 1808, en remplacement du droit de vente en gros, afin de rapprocher la perception de rimpot du moment où la marchandise imposée entre dans la consommation.

^ Loidu28avrill816, art. 77,78.

* Loi du 21 avril 1832, art. 40.

11 y a longtomps que le tabac a été soumis en France au régime du monopole. L'ordonnance de juillet 1681 sur les fermes dispose déjà que les tabacs cultivés en France seront vendus au fermier des droits, ou exportés hors du royaume. Un décret du 29 décembre 1810 a rétabli le monopole avec toutes ses conséquences. La culture n'est donc permise qu'avec la permission et sous la surveillance de l'autorité administrative. Tout cultivateur de tabac a un compte ouvert avec la régie. S'il s'élève des contestations entre l'État et lui, sur le résultat de son compte, ces contestations doivent être portées devant le Conseil de préfecture et le Conseil d'États

Tels sont les recours contentieux auxquels donne lieu la perception des contributions indirectes. Remarquons seulement que dans des cas assez nombreux, et en général pour décider certaines questions techniques, préjudicielles à la perception, la loi prescrit des expertises qui, à la différence des expertises du droit commun, sont obligatoires pour le juge; en sorte que le rapport des experts constitue une sorte de verdict sur le fait qui leur est soumis ^

' Loi du 28 avril 1816, art. 201.

" On en trouve plusieurs exemples dans la loi du 28 avril 1816.

cnArraiE xvi.

OBLIGATIONS IMTOSÉKS A LA PHOl'UIÉTÉ,

Nous passons maintenant à l'étudo des oblif^^ations imposées à la propriété dans l'intérêt public, et des obligations corrélatives que l'État s'impose à lui-même. Ces obligations consistent pour les propriétaires à subir l'expropriation des immeubles nécessaires pour l'exécution des travaux publics, à supporter les dommages que ces travaux peuvent occasionner, à laisser grever leurs fonds de servitudes plus ou moins onéreuses. Quant à l'État, il s'oblige à indemniser dans certains cas. De là un assez grand nombre de contestations, qui sont généralement réservées à la compétence administrative, et que nous allons énumérer.

Parlons d'abord de l'expropriation et des dommages causés par l'exécution des travaux publics.

Comment se faisait à Rome l'expropriation pour cause d'utilité publique ^? C'est ce que nous ne savons pas exactement. Il n'est cependant pas douteux qu'elle ne fût pratiquée. Les immenses travaux que les Romains ont exécutés, et que nous admirons encore, n'auraient jamais pu être entrepris, si le droit d'expropriation n'avait pas

' Voir les recherches de M. de Fresquet sur l'expropriation pour cause d'utilité publique en droit romain [Revue historique de droit français et étranger, t. VI, 1860, p. 97).

446 OBLIGATIOISS IMPOSÉES A LA J'IlOPRIÉTÉ.

existé. Au surplus, on sait très-positiv(^mont que la république, et plus tard les eaipereurs ne se faisaient pas faute de déposséder les propriétaires pour distribuer des terres aux soldats, et cette dépossession n'était même pas toujoints suivie d'indemnité*.

Quelquefois on dédommageait les anciens possesseurs en leur donnant d'autres terres, ordinairement dans un autre pays^. Auguste institua le premier l'usage de payer des indemnités en argent ^

Dans les Codes de Théodose et de Justinien^ nous trouvons le droit à indemnité reconnu en principe ; mais l'indemnité peut consister, suivant les cas, soit en une somme d'argent, soit en un édifice abandonné en contreéchange, soit en une exemption d'impôts.

Rien n'indique d'ailleurs que l'indemnité fût nécessai-

' Tite-Live parle en plusieurs endroits de terrains achetés à Rome par les censeurs pour la construction de basiliques, et il se sert de l'expression In publicum emere {xxmx^ 43, et XLiv, 46). 11 est bien probable qu'il s'agit d'une vente forcée, mais cela ne résulte pas du texte. Les mêmes termes se rencontrent fréquemment dans les inscriptions. (Zell, n°' 1216 , 1327 , 1404, 1406, 1740.) Voir Walter, Gcschichlc des rœmischen Rechls, t. 1, n° 265, et les autorités qu'il cite, auxquelles on peut joindre quelques textes du Digeste, 1. lo, § 2, De rei vindicatione (yi, 1), et 1. 11, De evicliQnibus (xxi, 2). Voir aussi 1. 33, D. Locali conducti (xix, 2).

■-" Yoir la loi Thoria (Zell, n° 204). Dion Cass., li, 4 : Toi? {^àv ttXeîocti

Tc TE Auppàx^tcv /.al -ohç $iXt7r~ouç àXXa ts £7ïoi/.eTv àvTs^wjce. Cf. Bœckh, ad corp. Inscript, grœc, n** 2597.

3 Auguste s'exprime ainsi dans Tinscription d'Ancyre (Zell, n^ 1740) : (( Pecunia quam pro agris quos... assignavi militibus, solvi municipiis, (( ea sestertium circiter sexciens milliens fuit, quam ex collationibus « pro prœdiis numcravi, et circiter bis milliens et sexcentiens quod pro « agris provincialibus solvi. Id prinius et solus omnium qui deduxe- « runt colonias militum in Italia aut in provinciis ad meraoriam aetatis « meae feci. »

'* Voir au Code Théodosien les titres De operibus publicis et f)e aquœductu (xv, 1 et 2).

0|lW<iAlllJ^^ iMinSÉES A I. A iluH'HltT|i:. 447

roijiont pr^'iulal»!»^'. Hue piuli*^ Oi-s iudciiinités jicrordùoK |)ju" Aijf<Uï)t<} coiisislail vu nuilos '.

Il est prolmi»!*^ (jiK' lii loi, le séiiatu^i-^'onsullr. on l<; <li> ( ici iiiij)iM*ijil qui ordoniuiil, rcxcuuitiiui d'un oiivraf;*' |mhlic, ilélof;nail au jjiaf^istrat cbar^'r'î de faire; exécuter (:(;t ouvraf^M' Ir droit d'oxproj)ritT los terrains nécessaires, et de 1(^3 iiicor])orer au dojnaine ])n]di(\ (Tçst ce qu'on aj»pelc^it lii jus pul)lic(mili'\ Le ref^lenient des indeninilrs était fait sans doute par la juridiction ordinaire, boni viri arhUratu^.

Du reste, quand il ne s'abaissait que de travaux publics, les Romains n'avaient pas volontiers recour.'^ à l'expropriation. INous avons des exemples remarquables de ce ménaf;enient pour 1î^ propriété privée. Ainsi, en 179 avant J. C. les travaux d'un aqueduc adjugés par les censeurs ne purent être achevés, à cause du refus fait par un propriétaire de laisser fouiller son terrain", et un décret d'Auguste, qui autorise la construction d'un aqueduc à

' M. de Fresquet soutient cette thèse en s'appuyant sur les textes suivants : Frontin, De aquœductibus, n" 126; Ulpien, 1. 13^ D. Communia prœdiorum (viii, A), et 1. 2, Cod. Just., Ul nemini liceat (x, 27); mais voir les textes cités dafis }a note suivante.

* Dion Cass , Ll, 4 : Tolç (^à XcittoÏ; àc-^-jpicv àvTt rri; X"?*' "^ l*-^"*

Evêiae, TÔ ^' \iT:éay^z-:o. Plin.^ Hist. naL, XVllI, II, 114 : « Extatque a Divi Augusti decretum quo annua vicena millia Neapolitanis pro eo « (colle Leucogaîo) numerari jussit e tisco suo, coloniam deducens Ca- « puam. »

3 C'est Topinion de M. Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, t. I^ p. 197.

^ Ulpien, l. 2, § 24, D. Ne quid in loco publico (XLin, 8).

' Fronlinus, De aquœductibus, 12o. Chez les Romains, comme chez nous, TEtat pouvait prendre la totalité d'un fonds, quoiqu'il n'eût besoin que d'une partie. La portion non employée pour rexécution des travaux était ensuite reveiidue. Frontin, De aquœductibus, n° 128.

« Tit.-Liv., XL, oi : « Impedimento operi fuit M. Licinius Crassus tt qui per fundum suum duci non est passus. y>

Venafrum, stipule expressément que les conduits ne seront pas placés dans des propriétés particulières, sans le consentement des possesseurs \

Nous avons déjà montré, dans la première partie de cet ouvrage, ce qu'était l'expropriation pour cause d'utilité publique sous l'ancienne monarchie. Aucune loi, aucun règlement ne prescrivait à cet égard de règle générale, mais tous les édits de concession traçaient à peu près uniformément la marche à suivre. Depuis le commencement du dix-septième siècle , tout se réglait administrativement. Un arrêt du Conseil prononçait l'expropriation, et les indemnités de tout genre étaient liquidées par l'intendant, sauf appel au Conseil.

Le mémoire de M. d'Aube, dont nous avons déjà cité plusieurs passages, nous apprend comment l'administration s'y prenait pour régler les affaires de ce genre. Il passe en revue tous les travaux qui ne peuvent se faire sans porter préjudice à quelqu'un ^ :

ce Par exemple, s'agira-t-il de passer sur des terres cultivées qui pourront en être endommagées, ou dont on pourra détruire tout ou partie de l'espérance de la récolte ? Il faudra commencer par estimer la récolte espérée et la valeur du terrain en l'état oii il sera avant qu'on y passe, afin que, ces valeurs étant ensuite combinées avec celle de ce qui en restera au propriétaire et au possesseur, il en résulte à quoi au juste devra se monter le dédommagement.

(( S'agira-t-il de démolir un bâtiment? Il faudra commencer par le faire estimer selon sa vraie valeur, eu égard tant à ce dont il se trouvera actuellement composé, et à l'état oii il sera, qu'à ce dont sa construction aura pu aug-

^ Zell, 11° 1756 : « Neve ea aqua per locum privatum invito eo cujus (( is locus erit ducatur. »

2 Mémoire cité, p. 256^, 263.

inriilrr \o rcNriiii Ai' ((iirhiiH's lnr;iiiis voisins appiirti;iiiiiil «III ini'iiic |)i'(>|>i'i(''hiir4' . Il laiidr.! cstiinci' aussi la valtMir <lii h'iraiii sur lr«ni('l rllcî aura ri/' conslruilc, par rappoi'l aii\ usa;4:os <|ii'(m vu aurait pu fain; pr«''C(Ml('imiu'iil, (•'osi-ii-(lir(> avanl. la conslrurtion (ludit bàliniciil, <;t comhinor C(^ti(^ valcui' iwvv wWc qu'il drvra avoii- (jnaiid la. dcmolitioii sera, laih*. Il osl «''videiil (juc co si^ra d(; lout. cela ([uo devra dépendre la juste liquidation du dédomiuag<nnent.

(.( S'agira-t-il desu])[)rimer un moulin ou quel([uc autre usine? Il faudra en estimer le revenu sur le pied d'unr, année connnune , pour parvenir ensuite à ordonner le payement du capital, eu égard au prix des ventes ordinaires de pareils biens.

a Ne s'agira-t-il que de prendre pour la navigation ou le tlottage une partie de l'eau affectée à ce moulin ou autre usine? Il faudra faire faire l'estimation totale du revenu, évaluer ensuite combien ce revenu devra diminuer pour en faire raison au propriétaire, en ajoutant, dans la liquidation du dédommagement, à un capital convenable à la diminution dudit revenu ime somme relative aux réparations dont la charge annuelle pourra n'être pas moindre ou l'être peu pour une usine de moindre revenu, qu'elle ne l'aurait été si le revenu avait continué d'être plus fort...

c( Enfin, s'il s'agit d'enlever à quelqu'un la propriété de quelque terrain, il faudra, avant tout, faire faire l'arpentage et l'estimation de ce terrain pour régler ensuite la liquidation du dédommagement dii au propriétaire sur le pied de cette estimation, car ce n'est que sur l'inspection de la superficie de tout le terrain qu'on peut juger ce qu'il peut produire en qualité et quantité, et par conséquent ce qu'il vaut. Cette précaution préliminaire sera nécessaire de plus en plus, à mesure qu'il y aura un plus grand

it)0 OBLIGATIOÎN.S 131F0SÉES A LA l'KOl'HlÉTÉ.

nombre tic propriétaires différents du terrain qu'on voudra prendre, et cela pour distinguer exactement ce qu'on voudra ôter à chacun, pour liquider le dédommagement dû à chaque propriétaire, et pour faire planter, s'il en est besoin, de nouvelles bornes qui puissent faire reconnaître ce qui restera à chacun desdits propriétaires.

c( Toutes les opérations relatives à ce qui vient d'être expliqué doivent être faites parties présentes ou dûment appelées, afin que, tout ce qui peut fournir des sujets de contestation étant débattu, l'intendant soit en état de rendre la justice qu'il doit à tout le monde, et qu'en tous cas les parties intéressées ne souffrent préjudice que pour n'avoir pas, par leur faute, dit ce qui aurait pu leur être avantageux.

(( C'est aussi, parties présentes ou dûment appelées, que devront être discutées toutes les contestations qui pourront naître dans le cours de l'exécution des susdits projets. Chacun ayant été entendu dans ses demandes et dans ses défenseS;, l'intendant devra envisager que l'utilité publique qui est l'objet de ces projets rend favorables ceux qui sont chargés de les exécuter, mais non pas jusqu'à tel point qu'ils puissent faire aucun dommage sans être assujettis à le réparer, qu'ils troublent impunément l'ordre public, ni qu'ils se soustrayent impunément aussi à la subordination, sans laquelle l'ordre ne peut subsister. »

Enfin, ce l'intendant doit avoir attention à faire courir l'intérêt des dédommagements qu'il liquidera, depuis le jour du dommage causé jusqu'à celui du pa^/ement des sommes liquidées, f)

On suivait la même règle en cas d'occupation temporaire de terrains, pour l'établissement de camps de manœuvresou detravaux. a L'intendant, ditJM. d'Aube', devra

* Mémoire cité, p. 4(59.

rniiiiiH'Ticrr par rslmicr ( «• «|iir (Inviiiinil prndiiifr ,iii\ prnpriéUiirrs ilr Iniaiiis mi les rani|>s scroiif innfMinrs, cl (N» (M'iix ofï l'on st» |n'njM>Kria dv l'ain» l'aiï'f aux troiipo.s linirs iiioiivoinoiils ri rvohiti(»us, U\s r«M'(>lt('.sfui le |>A!iiraj^o dosdits lorrains, pour li<[iiid('r ;i l'avanco los tl<Ml(unina«;:<'iiH'îits (jiii soronl dus par \r roi h ces proj)ri»''fairos. .>

On peut donc dire cpic sous rancionnc nionarrhir la conipétencc udministrativo (^tait la rèf^lc. rcttcr<'gl(î parut si naluroll(3 que», loin do l't'^branlor, l'Assomblée nationale la consacra. L'article 4 âc la loi du 7 soptonihro 1700 porto : 0 Les demandes et contestations sur le règlement des indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains />m ou fouillés pour la confection des chemins, canaux ou autres ouvrages publics, seront portées, par voie de conciliation, devant le directoire de district, et pourront l'être ensuite au directoire de département, lequel les terminera en dernier ressort, conformément à l'estimation qui en sera faite par le juge de paix et ses assesseurs. »

Et l'article 5 ajoute : c Les particuliers qui se plaindront des torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l'administration, se pourvoiront contre les entrepreneurs, d'abord devant la municipalité du lieu où les dommages auront été commis, et ensuite devant le directoire de district, qui statuera en dernier ressort, lorsque la municipalité n'aura pu concilier l'affaire*. »

La loi du 28 pluviôse an YIIl, article 11, attribua aux (Conseils de préfecture la compétence que la loi du 7 septembre 1790 avait donnée, suivant les cas, aux directoires

* Par ces mots : Je fait personnel des eyUrepreneurs, on entend le fait (io l'entrepreneur ou des agents dont Tentrepreneur est civilement responsable, à rexclusion du fait des tiers qui ne peut être apprécié et jugé que par les tribunaux.

de district ou de département. Tel est en effet le sens de ces dispositions : « Le Conseil de préfecture prononcera sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages provenant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l'administration*; sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. ))

Ce système fut maintenu par la loi du 16 septembre 1807 sur l'exécution des travaux publics. Les Conseils de préfecture restèrent compétents pour régler les indemnités de quelque nature qu'elles fussent, mais à charge de faire procéder à une expertise. D'ailleurs la loi du 16 septembre J 807 prévit les divers cas qui peuvent se présenter, indiqua les bases de l'indemnité à fixer, essaya de faire valoir au profit de l'État la plus-value créée par les travaux publics, et enfin créa, pour le dessèchement des marais une combinaison nouvelle qui permit de ne plus procéder par voie d'expropriation.

Mais ce système, tout ancien qu'il fût, souleva des plaintes fréquentes et d'autant plus vives que les travaux publics devenaient plus nombreux et plus importants. L'empereur Napoléon P"" comprit la nécessité de donner à la propriété une garantie, et malgré l'opposition de ses

1 On a soutenu autrefois que cette disposition était restrictive, et que, par conséquent, les réclamations pour torts et dommages provenant du fait de l'administration devaient être portées devant les ministres et non devant les Conseils de préfecture. Mais c'était une erreur manifeste. La loi du 28 pluviôse an VIll s'explique par celle du 7 septembre 1790. Elle a attribué aux Conseils de préfecture la compétence que la loi de 1790 attribuait dans un cas aux directoires de district, et dans l'autre aux directoires de département. La jurisprudence est fixée en ce sens.

onLHiAiioNs ii\iim»si;ks a la l'hoi'inKii-:. 4.'i3

minislnîs cl <l(^ srs coiisrillcrs «l'KtaL imlnjs (1rs virillcs lia- <lili()ns a(lniii(isli'ativ(\s, il dirla, à Srli<i>iil)riiiHi, iinr note (|iii est rcstoo célMu'o coinnu^ la coiulamnaliori (h; la li-^'le siiivi(\jns([u'al(H'.s. La loi du 8 mars 1810 réalisa la peiisétî <lo cette note. VA\o, déclura (|ue l'ex[)roj)riation [lonr causi? d'utilité publiques s'opérait par autorité de justices, et que les tril)uuaux ordinaires seraient s(!uls compétents, soit pour apprécier la validité des opérations administratives, soit pour régler les indemnités, soit même pour condamner l'administration au payement des indemnités liquidées.

Cette loi consacrait un grand et salutaire principe ; mais, connue il amve souvent en France, on se contenta déposer le principe sans veiller à Tapplication. Le gouvernement trouva beaucoup plus commode de suivre les anciennes pratiques, et fit décider que la loi nouvelle ne s'appliquerait pas aux travaux antérieurement concédés. Aussi la loi du 8 mars 1810 a-t-elle été fort peu appliquée. Elle avait d'ailleurs un inconvénient sensible, celui de rendre les expropriations lentes et coûteuses. Aussi lorsque, après la révolution de Juillet, on voulut donner une grande impulsion aux travaux publics, il fallut commencer par faire de nouvelles lois sur l'expropriation. C'est à quoi il fut pourvu, d'abord par une loi du 30 mars 1831 sur l'occupation temporaire, puis par les lois du 7 juillet 1833 et du 3 mai 1841 qui^ à l'exemple de l'Angleterre, remirent au jury le droit de fixer les indemnités. Les décrets des 26 mars 1852 et 27 décembre 1858, sur la voirie de Paris, ont apporté quelques modifications à la loi du 3 mai 1841, mais sans rien cbanger à la compétence.

L'expropriation pour cause d'utilité publique est donc un acte de l'autorité judiciaire. Dès lors nous n'avons pas à insister sur ce sujet puisqu'il n'en peut résulter aucune réclamation qui rentre dans le contentieux administratif.

434 OBLIGATIONS IMFOSKK.S A LA PHOPHIÉTÉ.

Toutefois ni la loi du 8 mars 1810, ni celles de i 831, 1833 et 1841 n'ont d^^pouillé la juridiction adiiiinistrativc de toutes ses attributions en matière de règlements d'indemnité. Déterminons exactement ce qu'elles lui ont pris et ce qu'elles lui ont laissé.

Ce que les lois précitées ont remis à l'autorité judiciaire et au jury, c'est l'expropriation, et le règlement des iudemnités d'expropriation. Elles supposent qu'il s'agit d'un immeuble dont la propriété est acquise par l'Etat. Cette règle n'est cepemLmt pas absolue. Ainsi, d'une part, il a été formellement déclaré, lors de la discussion de la loi du 3 mai 1841, que cette loi ne s'appliquait ni au rachat des actions de jouissance des canaux créés par des compagnies concessionnaires, ni au rachat des voies de communication appartenant en propriété à des communes ou à des compagnies ^ Pour le premier cas, la loi du 29 mai 184.^ a créé des Commissions administratives '^ D'autre part, la loi sur la pèche fluviale^ renvoie expressément à la loi spéciale d'expropriation pour le règlement de l'indemnité due aux riverains d'un cours d'eau, qui viennent à être privés du droit de pêche par l'effet d'une déclaration de navigabilité.

La règle s'applique en général à tous les immeubles. Toutefois lorsque le terrain exproprié est un chemin rural ou même vicinal, il faut remarquer que les cahiers des charges annexés aux concessions de chemins de fer donnent à l'administration le droit de remplacer les chemins

^ Il suit de là que les modifications apportées par l'exécution des travaux publics aux conditions de jouissance d'un canal concédé, alors que le droit lui-même n'est pas enlevé, ne constituent pas une expropriation, mais un simple dommage, et le règlement de riademiiilé appartient au Conseil de préfecture.

- Voir les décrets du 13 mai i8o2 et In loi du 3 mai <8o3.

■^ Loi du 1.) avril 1820, aa1. 3.

«»MLhlATH).NS IMI'oSKi:^ \ l.\ l'MnI'IlIKIK. i?»^l

siip|»iinu'\s par «I'umIi^'S clHMiiiiiH, cl dc^ Ims il n ii|ijiarli(Mil qu'à l'aiihuitr adiniiiislnitivo dr (l«'Mi(lrr en rv. cas ni la coininuiu) u droit ii 'uu\v\n\ùl*\

Au rcf^^lcnionl d(? rind(Mnnit('' priiicipalr «jim npj«Mii(r le droit d(^ jjrojïrirh'^ sr rallac.lii; <»rdinairoiii<Mit lo rèf^h'nioiit d'iudcinuitHs accossoirt^s ducs lï d(îs tcrmicrs, locatuinis, usufruitiers, usagers ou autres intéressés. Il peut airivor eu(5ure (|ue ['(iXjjroprié réclanie une indemnité iion-seuleuient pour la valeur de ce qu'on lui [ircnd, mais encore pour la dépréciation de ce qu'on lui laisse;. L'accessoire suit alors le principal, et, k raison de la coniu'xité, toutes ces indemnités sont réglées par U; jury.

Si l'administration commence les travaux et s<î met en possession sans avoir rempli les formalités prescrites pour l'expropriation , le pro})riétaire peut s'adresser à l'autorité judiciaire pour obtenir soit la suspension des travaux, soit des dommages-intérêts. Seulement la jurisprudence du Conseil d'État décide que l'autorité judiciaire ne peut ordonner la suppression des travaux exécutés. L'incorporation au domaine public est définitive, et la justice administrative elle-même ne pourrait ordonner la distraction.

Ajoutons eniin que les cessions amiables consenties par des propriétaires expropriés sont des contrats purement privés, dont l'interprétation et l'application appartiennent exclusivement aux tribunaux.

Nous venons de marquer les cas qui rentrent dans la compétence de l'autorité judiciaire. Tous les autres cas de dommages causés à la propriété privée restent dans la compétence administrative : nous allons passer en revue les diverses bypotbèses qui peuvent se présenter.

En général tout dommage, toute dépréciation subie par une propriété nrivép. ou dehors du cas d'expropria-

Ai'À't OBLIGATIONS liMI'OSÉEb A LA l'ROPRlÉTÉ.

tien, appartient exclusivement à la compétence administrative. C'est un point sur lequel la jurisprudence a longtemps hésité. La Gourde cassation a longtemps distingué entre les dommages temporaires et les dommages permanents, et assimilé ces derniers à une expropriation partielle ; mais le Conseil d'Etat a toujours repoussé cette distinction. Enfin le tribunal des conflits l'a définitivement écartée, et la Cour de cassation n'hésite plus aujourd'hui à juger comme le Conseil d'Etat. Il faut bien reconnaître, au surplus, que la distinction entre les dommages temporaires et les dommages permanents n'avait aucune base légale. Dans l'un comme dans l'autre cas, on ne saurait dire qu'il y a expropriation, puisqu'il n'y a pas changement de propriétaire.

Le changement de propriétaire est en effet le signe de l'expropriation. Il ne suffît pas que le droit de l'ancien propriétaire soit atteint, il faut encore que l'État ou ses représentants acquièrent ce droit. Autrement il n'y a plus expropriation, mais simple dommage. On doit donc considérer comme simples dommages l'occupation indéfinie d'un fonds, lorsqu'elle ne peut être considérée comme une expropriation de fait, la destruction de plantations ou de bâtiments, ou même la destruction matérielle d'un fonds, dans le cas, par exemple, oii ce fonds est enlevé par suite d'un changement apporté à la direction des eaux d'une rivière. La création ou l'aggravation d'une servitude sur le fonds d'autrui,par exemple l'établissement d'un chemin de halage^ ou la suppression forcée d'une servitude active, doivent encore être considérées comme de simples dommages.

<]e n'est pas que ces distinctions soient toujours faciles

* Décret du 22 janvier 1808.

OMI.H. \ I KINS IMI'USI'IKS A I.X l'I'.i il'l; Il I I , MTi

à rtalilii*. Ainsi, <|iiaiiil ra(liiiiiiisli-;ilinii laisaiil |ii'o( imIciaii <'ura;^<' d'mi coiii's (Traii non iiavif<al>l(!, ni pit* .ciif r<''larf^MSS('iii('ii(, ('Ile ii'a('<niiort rien, et (M'|)('ii(lanl rllc csl 1('FUH% en cas de r» lus (l(vs livnains, do rpooiirii' ;'i l'rxju'oprialioii pour cause (rnlililé j)iil)li(|n(;. Sculoincnt c'csl au prcfot, sauf rccniirs au iniuislrc, cl an (Conseil d'Htal, ([u'il ap]>articuf de dccidci' la ([uosfion jn'cj'idicicllc de savoir si l'opération constitue un élarf^issenient ou siniplonuMil un curage k vif fond et vieux bords. Souvent aussi il peut ètn^ difficile de déterminer s'il y a, dans un cas donné, constitution d'une stîrvitude ou ex[)ro[)riatiou partielle. Pour trancher le doute, il faut se placer au poini de vue du propriétaire atteint dans son droit, s'attacher au caractère du préjudice ([u'il subit, et ne pas oublier (jue, d'après l'art. 552 du Code Napoléon, la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. Il faut donc une expropriation pour établir sous une propriété particulière un tunnel ou un aqueduc, ou pour jeter un pont au-dessus d'une propriété particulière. Il y a là enlèvement d'une portion du fonds. De même lorsque l'administration fait enlever l'étage supérieur d'une maison qui doit rester dérasée jusqu'à une certaine hauteur, pour permettre le jeu de volée d'un pont tournant, il y a expropriation partielle et non pas seulement création d'une servitude.

Après avoir posé la distinction entre l'expropriation et le simple dommage, et, par suite, entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, il faut maintenant expliquer dans quels cas les simples dommages donnent lieu à indemnité.

La jurisprudence constante du Conseil d'Etat exige que le dommage soit direct et matériel. C'est à cette condition seulement qu'une indemnité peut être due.

458 UBLfGATIONS IMPOSÉES A LA PROPRIÉTÉ.

La ([uestion do suvoir si tel ou tel genre de dommage est direct et matériel constitue plutôt une question de fait qu'une question de droit. On ne peut donc définir d'une manière abstraite en quoi consiste la double condition dont il s'agit, mais on peut s'éclairer sur ce point par des exemples \ Ainsi, l'exbaussement ou l'abaissement du sol d'une voie publique confère aux riverains un droit à indemnité pour les dégradations ou détériorations matérielles que les travaux ont occasionnées. Ainsi, la suppression des jours ou issues d'une maison sur la voie publique, l'ébranlement de la maison, ou rinfdtration des eaux, la destruction d'un mur de clôture causée par la poussée d'un remblai, l'établissement d'une construction qui a eu pour effet de clianger les conditions de salubrité et d'habitation d'une maison voisine, en la privant de jour et d'air, sont autant de dommages directs et matériels donnant lieu à indemnités. Tels sont encore l'inondation d'une prairie à la suite de travaux par lesquels l'Etat a fait exhausser le déversoir d'un pertuis dans une rivière navigable, et la corrosion des rives d'une île formant propriété particulière, lorsque l'accident résulte de l'établissement d'un barrage submersible en lit de rivière. La jurisprudence a même considéré comme dommage direct et matériel l'inconvénient résul-

« 11 semble qu'à Rome les simples dommages causés aux propriétés l'iveraines par rexécution des travaux ])ublics ne donnaient pas lieu à une action en indemnité. Tacite, Ann., l, 75 : « Plus Aurelius senator, « questus mole publicai via3 ductuquc aquarum labefactas aedes suas, u auxilium patrum invocabat. Resistcntibus œrarii prœtoribus, sub- « vonitCffsar, pretiumque aidium Aurcliotribuit. « Cependant Ulpien reconnaît au propriétaire le droit d'exiger la caulio damni infecli. L. 24, pr. D. De damno infedo (xxxiX, 2) : « Quid si publiée opus fiât ? (( De vitio ejus quid facienms? Et plane vel princeps adeundus est, ve], a si in provincia fiat, pr^eses provincia\ Sed quod dictum est opei is vjti o (( sic accipiendum est etiamsi proponas non tantum tempore quo opus {( fit sed etiamsi postea ronting"at. «

MlllH.\rinNS I.MI'HSKKH A I. \ l'IK M'Il 1 1. I 1!