LES DÉLITS ET QUASI-DÉLITS
Passons maintenant aux délits et aux quasi-délits. Ici se rencontrent des questions intéressantes qui touchent aux principes mêmes du droit public. La responsabilité des fonctionnaires est, en effet, une des garanties les plus efficaces de la liberté politique.
Dans les républiques d'Athènes et de Rome, les magistrats ne pouvaient être accusés pendant la durée de leurs fonctions, mais cette durée était courte, et une fois sorti de charge, l'ancien magistrat, redevenu simple citoyen, pouvait être indifféremment cité devant tous les tribunaux civils ou criminels. Rien de plus ordinaire que les procès de ce genre. C'est dans de pareilles occasions que Démosthène et Cicéron ont prononcé leurs plus célèbres discours.
A Rome, la responsabilité des fonctionnaires se perpétua sous le régime impérial, mais la juridiction, en cette matière, fut enlevée aux quœstiones perpetuœ^ c'est-à-dire au jury, et attribuée au Sénat, qui jugeait sous les yeux et d'après les inspirations de l'empereur. On peut même trouver dans des constitutions de Valens, Yalentinien, Gratien et Zenon, les traces d'une sorte d'autorisation préalable^ qu'il aurait fallu demander à l'empereur avant
<lo [Huirsiiivrc un fniicliuaiiJiirn piihlic'. roiilrroi.s, le |uiiicipt) do la roH[)onsnl)ilit('' l'ut toujours j)i'oc.lain(';, et nous trouvons au Code do Justinicn une constitution de Zenon do Tannoo 475, anx t(uinos do Ia([uolle h;s gouv(!rneurs do province, on sortant do char{4;o, doivent rester dans l;i provinco pendant cinquante jours pour que tous les intéressés puissent int(Miter contre eux une action soit civih^, soit criminelle^.
En Franco, la respousabilité des fonctionnaires publics à l'égard des simples particuliers ne paraît pas avoir été jamais bien sérieuse, quoique une ordonnance d(^ saint Louis, rendue en 1256, ^^ro iitilitate subditoriun regni ait expressément rappelé les dispositions de la constitution de Zenon ^
A mesure que la monarcbie grandit et que la centralisation administrative devint plus énergique, le gouvernement trouva bon de garantir les fonctionaircs publics contre les accusations incommodes ou intempestives. H pourvut à ce besoin de deux manières. En premier lieu, toutes les causes relatives à des faits commis par des fonctionnaires administratifs dans l'exercice de leurs fonctions furent attribuées aux tribunaux institués pour coimaître des af-
* L. 1 et 2, Cod. Théocl., De eccliihendis vcl transmiltendis reis (ix, 2); 1. 13, Cod. Théocl., De accusalionibus (ix, 1); 1. 3, Cod. Just., Ubi senalores vel clarissimi convenianlur (m, 24).
* L. un., Cod. Just., Ut omnes judiccs lam civiles quam mililares posl adminislraiionem dcpositam per quinqiiaginta dies in civitatibus vcl certis ïocis pcrmaneant (i, 49). Cf. Novell. 128.
' Art. 22 : 'c Nous voulons que tous nos sénéchaux, baillis et autres officiaus soient , après ce que il seront hors de leurs offices , par l'espace de 40 jours ou pais là où il ont les administrations gouvernées accoustuméoment, en leurs propres personnes ou par procureurs, pour ce que il puissent répondre par devant les nouviaus seneschaux et baillis ou autres enquesteurs ou officiers souverains à ceulx ausquiex il auront meffait «pii se voldronl plaindre de euls. »
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fîiircs administratives. C'est ainsi que les plaintes portées contrôles commis des aides, ou, en général, des fermes, devaient être jugées par les élections et Cours des aides *. Nous avons déjà vu que les Chambres des comptes, les Cours des monnaies et les juges d'amirauté ou des eaux et forêts, avaient une juridiction criminelle sur les officiers de leur ressort. En second lieu, le gouvernement avait, là comme ailleurs, la ressource de l'évocation au Conseil, et nous voyons qu'il en usait souvent. M. de Tocqueville en a donné des exemples, oii l'on voit que l'administration au dix-huitième siècle savait soustraire ses agents aussi bien que ses actes à la juridiction des tribunaux ordinaires ^
11 va sans dire que sous l'ancien régime l'Etat n'était pas considéré comme civilement responsable du fait 'de ses fonctionnaires. Cependant^ il faut remarquer que la plus grande partie des* services administratifs était en ferme, et que les fermiers étaient responsables du fait de leurs commis. C'est la disposition expresse de l'article 10 du titre commun à toutes les fermes dans la grande ordonnance de juillet 1681 .
Si l'on ouvre le Code pénal français, on est presque effrayé de la sévérité déployée par le législateur moderne à l'égard des fonctionnaires publics, etiln'est, à coup sûr, aucun pays où le pouvoir soit plus complètement armé contre ses propres agents ; mais quant à la responsabilité
> Ordonnance des aides de juillet 1681 , titre commun, art. 36.
2 L'ancien régime et là Révolution, p. 87. Il s'agit d'un piqueur des ponts et chaussées. Autre exemple : en juin 1663^ Tavocat général au Parlement de Dijon fait arrêter et transférer à la conciergerie du Palais, sous prévention de vol, Tun des conducteurs de la chaîne des forçats. Le roi renvoie la connaissance de Taf faire à l'intendant « juge naturel des abus d'un commandement confié par Sa Majesté. » Al. Thomas, Une province sous Louis XIV, p. 409.
de ces n(<on(s oiivors lo juiUic, il t'aiil rrroiinaîtr»' (ju'i'IUî ost i\ peu près illusoire.
Ku «^H't'l, aux termos do l'art icN^ 75 do la roiislituliou du 22 fViniain^ au VIU, los w/ents du, (jonvernetnvnt autres (\\\\.\ los uiiuislres ne pouveid (Mre poursuivis pour des laits relatifs à leurs fonctions, (ju'en vertu d'une décision du (lonseil d'Etat*. Cette garantie s'applique aux poursuites à lins civiles connue aux poursuites à lins criniincUes. Ainsi, dans tous les cas, la justice ne ])eut rtre saisie que si l'adunnislrafiou veut hion y consentir.
Les fonctionnaires dc^ l'ordre judiciaire sont garantis par les dispositions du (Iode de procédure civile sur la prise à partie, et par les articles 479 et suivants du Code d'instruction criminelle, qui leur assurent un privilège de juridiction.
Les militaires ne peuvent être traduits (jue devant les Conseils de guerre, du moins à fins criminelles.
Enfin, les ministres du culte ne peuvent être poursuivis par des parties civiles, pour faits relatifs à leurs fonctions, qu'après une déclaration d'abus faite par le Conseil d'Etat, sur la provocation du ministre des cultes.
En dehors de ces catégories, la poursuite directe est permise ; mais ces catégories sont si nombreuses que la poursuite directe est évidemment une exception.
Si l'article 7o de la constitution de l'an YIII ne s'applique pas aux ministres, c'est que les ministres ont d'autres garanties encore plus efficaces. Pour tout fait relatif à leurs fonctions, ils ne peuvent être poursuivis à fins criminelles que par le Sénat, et devant la haute Cour, laquelle
* Décret du 30 janvier 1852, art. 13. Pour les agents inférieurs des régies financières, le droit d'autoriser la mise en jugement a été délégué aux directeurs généraux.
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ae peut être convoquée que par un décret impérial \ Quant à la poursuite à fins civiles, elle n'est soumise par aucun texte à la nécessité d'une autorisation préalable; mais le silence même de la constitution paraît exclure la possibilité de la poursuite.
Au surplus, ce recours aux tribunaux civils n'offrirait qu'une faible garantie, car l'acte ministériel qui donnerait lieu au procès se trouverait être presque toujours un acte de gouvernement ou d'administration, dont les tribunaux ne peuvent pas connaître, et dont un conflit viendrait infailliblement les dessaisir.
A défaut de responsabilité judiciaire, existe-t-il du moins une responsabilité politique ?
Sous le régime constitutionnel qui a gouverné la France de 1814 à 1852, les ministres étaient responsables devant les Chambres, et tous les fonctionnaires devant l'opinion publique, représentée par la presse ; mais depuis, cette garantie a disparu de nos lois. D'après la Constitution du 14 janvier 18o2, les ministres ne sont responsables qu'envers le chef de l'Etat, et le décret du 24 novembre 1860, tout en créant des ministres sans portefeuille, chargés de soutenir dans les Chambres la politique du gouvernement, ne paraît pas avoir entendu subordonner l'existence du ministère aux votes de la majorité. Quant à la presse, outre qu'elle est soumise au régime de l'autorisation préalable et des avertissements administratifs, elle se trouve particulièrement réduite au silence en ce qui concerne les actes de l'administration. En effet, d'après les articles 25 et 28 de la loi organique du 17 février 1852, toutes actions relatives aux délits de
1 Constitution du 14 janvier 1852, art. 13. Cet article ne parle que de l'accusation, mais il est constant qu'il faut entendre par là toutes poursuites criminelles, correctionnelles ou de police.
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Ivresse son! purlrcs sans «3\(C[)linii (lr\iiiil les liil»mi;iii\ (H)iTectioniirls cl ikhi devant \v jtiry, <*! <'ff 'im im ras la j)r(Uivo ]»ar fc^Mnoiiis no peut ri i(; admise (m»iii l'i.il.lii l;i réalité des Fails injurieux ou dillaniatoires.
JI est vrai ([ue d'après l'artich^ V) d(; la Coiistitiiliim du 14 janvier 1852, lecherdo l'Etatest ros^ionsalile devant le peuple i*ran(;ais ; mais eette disposition, à supposer qu'elle soit encore en vigueur, car on peut la considérer comme implicitement abrogée par le séuatus-consulte de 18o2, qlii a rétabli le régime impérial, ne peut être regardée comme une garantie Inen sérieuse de la liberté des citoyens. Aucune loi n'a défmi le droit du peuple français, ni prescrit dans quelles formes il pourrait s'exercer. Et quand bieii même une loi pareille existerait, la liberté y gagnerait assurément peu de cliose. La responsabilité des fonctionnaires n'est efficace qu'à la condition d'être directe et personnelle. Plus elle remonte et plus elle s'affaiblit. Voilà pourquoi la responsabilité des ministres ne doit pas absorber celle des agents inférieurs de l'administration, car il n'y a guère d'apparence qu'un citoyen puisse obtenir justice, si justice rie peut être faite que par un cliangement de ministère. Que serait-ce donc s'il y fallait une révolution?
On est en général trop porté à croire qu'un fonctionnaire peut s'affranchir de toute responsabilité, en produisant l'ordre donné par son supérieur hiérarchique. Nous n'avons pas à faire ici la théorie de l'obéissance ^ Remarquons seulement qu'à Rome l'excuse tirée d'un ordre supérieur n'était pas admise. C'est du moins ce qui fut jugé
' M. Bluutschli a essayé de tracer ces règles, Âllgemeines Staatsrecht, Hunich, 1857, t. II, p. 131. Voir aussi M. de Rœnne, Staatsrecht der preussischen Monarchie, t. Il, Berlin, 1838, p. 363.
