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être portée devant les Conseils de préfecture, saiif recours au Conseil d'Etat Ml en est de même de Faction en dommages-intérêts dirigée contre l'entrepreneur ouïe concessionnaire civilement responsable du fait de ses ouvriers.

Il est inutile de faire observer que la compétence administrative ne s'étend qu'aux torts et dommages commis da7is l'exécution des travaux publics , Si l'entrepreneur ou le préposé de l'Etat a commis des actes qui ne sont pas une suite immédiate des travaux dont il est chargé, c'est devant les tribunaux ordinaires que l'action en responsabilité devra être portée. En cas de doute sur la question de savoir si le fait commis est ou non une suite des travaux, la question doit être considérée comme préjudicielle et décidée par l'autorité administrative.

Lorsque des ouvriers employés à des travaux publics sont blessés par suite de la négligence de leurs préposés, leur action en dommages-intérêts doit être portée devant le Conseil de préfecture si elle est dirigée contre l'Etat, mais elle doit être portée devant les tribunaux civils si elle est dirigée contre un entrepreneur, car il s'agit dans ce dernier cas d'appliquer un contrat de louage d'ouvrage entre particuliers. Il va sans dire que nous ne parlons pas ici des torts et dommages qui sont la conséquence nécessaire de l'exécution des travaux publics et dont nous avons déjà parlé dans un des chapitres précédents. L'Etat ou ses ayants cause agissent alors en vertu d'un droit, et l'obligation d'indemniser à laquelle ils sont soumis dérive immédiatement de la loi, et non d'un délit ou d'un quasidélit. Nous supposons qu'il y a faute, négligence ou imprudence de la part de l'entrepreneur ou du préposé de

' Lois des 6, 7 et H septembre 1790, art. 3, 4, 5; loi du 28 pluviôse an VUl, art. 4^ gg 2, 3 et 4 ; loi du 16 septembre 1807, art. 48 à 57.

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l'Ktal, par ('\*!inplrl)l(^s.snr('Mr.aiiS(3es j'i un passjifil ]iarl'<^Xplositui (l'uiK? iiiiiK', nu il un (uivi'in" par la ru'-f^'ligojice (1rs prn[K)S<-'s aux travaux, fiiivros J'acciîs causiMîs aux ju'opriélairos voisins j)ar dos eaux stagnantes accuuniU'îos dans (lesclKinil)res d'emprunt placiées trop près d(;s lialiitations, avaries causées àun navire par un pi<'u mai placé lors des travaux exécutés dans un port. Du rcst(î les règles sont les mêmes, aii^sit^uenous l'avons expliqué. Seulement, quand il s'agit de torts faits aux personnes, on comprend qu'il n'y a pas lieu de suivre les règles prescrites pour l'expertise par les articles 5Get 57 de la loi du il) septembre 1807.

L'article 1384 du Code Napoléon, sur la respcmsabilité civile, est-il applicable à l'Etat comme aux simples ^jartientiers ? Cette question n'est peut-être pas susceptible d'une solution absolue. Tandis que la Cour de cassation l'a tranchée affirmativement, le Conseil d'Etat a fait des réserves sur l'application générale du principe. Il faut en f:'ffet distinguer. S'agit-il de l'État considéré comme personne civile? Alors, sans difficulté l'Etat est responsable de ses agents. S'agit-il du gouvernement, de l'Etat considéré non plus au point de vue civil ou fiscal mais au point de vue politique ? Dans ce cas la responsabilité civile de l'Etat paraît inadmissible. Si en Angleterre et en Amérique la responsabilité civile de l'Etat n'est reconnue^ dans aucun cas, c'est que dans ces deux pays il n'y a pour ainsi dire pas d'administration, et que d'ailleurs chaque fonctionnaire est personnellement et directement responsable. En France, oii l'administration est tout, où les agents de radministration sont, en fait, à peu près irres-

* Ainsi eu Angleterre tout le service de la trésorerie est fait par la banque d'Angleterre, laquelle répond du t'ait de ses agents.

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pensables, il a bien falln reconnaître la responsabilité civile de l'Etat.

Au surplus la distinction proposée plus haut est conforme à la nature des choses, et elle a évidemment inspiré Ja jurisprudence du Conseil d'Etat. La politique du souverain, des Chambres ou des ministres, les révolutions même, lorsqu'elles viennent à éclater, peuvent être pour des particuliers une cause de dommages, mais il ne suit pas de là que ces particuliers aient une action en dommages-intérêts contre l'Etat \ Une semblable responsabilité, qui se concevrait peut-être encore sous un gouvernement despotique, n'est pas compatible avec l'existence d'un gouvernement représentatif où le pouvoir doit changer avec la majorité. L'Etat choisit ses agents administratifs, mais les dépositaires du pouvoir politique sont imposés à l'Etat parles majorités. Il est d'usage en pareil cas de nonmier des commissions administratives pour répartir des secours, ou des fonds de souscription, mais il n'y a pas dette, parce qu'il n'y a pas de responsabilité, partant pas d'action, même administrative. C'est ce que le Conseil d'Etat a expressément jugé. En principe l'Etat n'est pas responsable des préjudices particuliers qui peuvent être la conséquence d'une mesure de gouvernement prise

* Suivant M. de Mohl , System der prœventiv-justiz oder Rechtspolizei, 2^ édition^ 1845, p. 555, l'Etat n'est pas responsable des délits commis par ses agents, parce qu'on ne peut supposer qu'il ait donné mandat de commettre ces délits. Mais ce raisonnement ne s'appliquerait pas aux quasi-délits. La responsabilité civile n'est d'ailleurs pas fondée sur une présomption de complicité;, mais sur une présomption de négligence. L'article 68 de la constitution du duché de Saxe Cobourg-Gotha, votée en 1852^ porte expressément que si un fonctionnaire public, agissant en cette qualité, a causé un dommage à un particulier par dol ou faute lourde, l'Etat est civilement responsable des condamnations prononcées par les tribunaux contre ce fonctionnaire.

KT glJASI-bKLITS. 5M

clans iiii iiit(*nM g<';néral otdc sûreté pul>li(ni«. Il in ♦•si de iiwnu^ des lails dt^ guorre, de conquête, de (ajiitiilation militaire, lis ne sauraient motiver une dcanande d'indemnité, do même qu'ils ne pourraient être annulés par \n justire administrative. Du reste , la responsabilité de l'État ne peut jamais être que civile. L'Etat ne peut jamais être réputé l'auteur d'un délit ou d'une contravention. Si donc, dans certaines circonstances, il est responsable du fait de ses agents, et doit réparer le tort qu'ils auraient occasionné, sa responsal)ilité ne peut s'étendre aux confiscations et aux amendes. Les tribunaux ne pourraient, sans commettre un excès de pouvoir, prononcer contre l'Etat de pareilles condamnations.

Diverses lois spéciales ont appliqué aux matières administratives le principe de l'article 1384-, et délini, étendu ou restreint la responsabilité de l'Etat.

Ainsi, en matière de douanes, la régie est responsable des fautes de ses préposés, dans l'exercice de leurs fonctions seulement, sauf son recours contre eux ou leurs cautions ^ Dans le cas de saisie mal fondée, la loi accorde au propriétaire des marcbandises un intérêt d'indemnité, à raison de 1 pour 100 par mois de la valeur des objets saisis depuis l'époque de la retenue jusqu'à celle de la remise '.

En matière de contributions indirectes , lorsqu'une saisie pour contravention est déclarée mal fondée, le tribunal peut condamner la régie non-seulement aux frais du procès et à ceux de fourrière, le cas échéant, mais encore à une indemnité proportionnée à la valeur des objets dont le saisi a été privé pendant le temps de la saisie, jusqu'à leur remise, ou l'offre qui en a été faite, mais cette

1 Loi du 22 août 1791, tit. XIII, art. 19.

2 Loi du 9 floréal an Vil, tit. IV, art. 10.

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indemnité ne peut excéder 1 pour 100 par mois de la valeur desdits objets*.

L'administration des domaines peut aussi être condamnée à des dommages-intérêts, par exemple lorsqu'elle a appréhendé une succession sans remplir les formalités prescrites par la loi^.

Nous ne parlons pas ici de la responsabilité de l'État considéré comme entrepreneur de transports, parce que l'obligation de l'Etat dans ce cas résulte d'un contrat. Nous l'avons déjà rappelé dans un précédent chapitre.

Il y a même des cas où, en l'absence de toute loi spéciale, la jurisprudence n'a pas hésité à appliquer à l'État l'article 1384. C'est ainsi que le Trésor public et l'administration des postes ont souvent été déclarés civilement responsables des délits ou quasi-délits commispar leurs agents.

En matière de travaux publics, il est certain que l'État est civilement responsable du fait de ses ouvriers et préposés, mais non du fait de ses entrepreneurs, puisque, de droit commun, l'entrepreneur n'est pas un préposé, au sens de l'article 1384. Mais il peut arriver que le dommage, même dans les travaux exécutés à l'entreprise, soit directement imputable aux agents de l'État, par exemple aux ingénieurs chargés de diriger et de sm^veiller les travaux. Il est certain que l'État est alors civilement responsable du fait de ces derniers.

Enfin nous n'hésitons pas à penser que l'État doit être déclaré responsable des dommages causés par les militaires dans leurs exercices. Quoique l'État n'ait pas le choix des soldats qu'il lève pour son service, il a du moins le choix des officiers qu'il leur donne. Ces officiers sont ses employés,

^ Décret du i^"" germinal an XllI, art. 29. 2 Code Napoléon, art. 772.

Il Ml-ASI lit III. B3f

piiis(iiio la loi inililain^ ell<;-iiiriiH< ilisliu^ut) l'(4ii|iloi du ^ra(l(^ II laiit doiichiiin iTConiiaîtrc (|iir rKial ost roHjKnisahlo dos délits ou (juasi-déiils coniiiiis par les ofliciiîrs dans l'exorcice do Inirs fond ions.

Reste àdétonniner la compétences

Nous avons dit qin^llos étaient à cctéf^ard les règles suivies par notre ancienne jurisprudence. Il faut se les rappeler pour comprendre notre législation actuelle en cette matière.

Nous avons vu qu'avant 1789, les fermiers des revenus publics étaient civilement responsables de leurs agents, et pouvaient être traduits devant la même juridiction que ces derniers. Lorsqu'on 1789 on renonça au système des fermes, on les remplaça par des régies, mais ce changement, considérable au point de vue politique et financier, n'eut aucune influence sur la question de responsabilité ni sur la question de compétence.

C'est ainsi que la loi du 22 août 1791 sur les douanes* soumet la nouvelle régie à la responsabilité qui pecait antrcfois sur les directeurs de la ferme générale, et attribue expressément compétence en pareil cas aux tribunaux civils.

Oiv trouve une disposition semblable dans la loi du 26 août 1790 sur les postes. L'article dernier de cette loi renvoie aux tribunaux ordinaires toutes les contestations qui peuvent s'élever entre le public et l'administration des postes, et que des règlements antérieurs attribuaient aux intendants, sauf appel au Conseil. Parmi ces contestations se trouvaient les actions en responsabilité civile dirigées contre les fermiers.

Enfin la même disposition fut encore prise, quelques

' Voir le titre XI de cette loi et Tarticle 19 du titre XIll.