LA CONTRAINTE PAR CORPS

ment des tribunaux, mais par une décision de l'autorité administrative chargée du recouvrement, ou par un arrêt de la Cour des comptes. L'autorité administrative et la Cour des comptes sont compétentes pour prononcer la contrainte par corps et en fixer la durée, sauf le recours du débiteur au Conseil d'État, pour excès de pouvoir. Les tribunaux ordinaires ne seraient compétents que pour statuer sur les demandes en nullité des actes et procédures d'exécution de la contrainte par corps.

La loi du 17 avril 1832, sur la contrainte par corps, a repris et résumé dans une section spéciale toutes les règles éparses dans les lois antérieures \ Aux termes de cette loi sont soumis à la contrainte par corps, pour raison du reliquat de leurs comptes, déficit ou débet constatés à leur charge, et dont ils ont été déclarés responsables : 1" les comptables de deniers pubhcs ou d'effets mobiliers pubhcs et leurs cautions ; 2° leurs agents ou préposés qui ont personnellement géré ou fait la recette ; 3° toutes personnes qui ont perçu des deniers publics dont elles n'ont pas effectué le versement ou l'emploi, ou qui, ayant reçu des effets mobiliers appartenant à l'Etat, ne les représentent pas ou ne justifient pas de l'emploi qui leur avait été prescrit.

Sont également soumis à la contrainte par corps envers l'État : r tous entrepreneurs, fournisseurs, soumissionnaires et traitants qui ont passé des marchés ou traités intéressant l'État, et qui sont déclarés débiteurs par suite de leurs entreprises ; 2" leurs cautions, ainsi que leurs agents et préposés qui ont personnellement géré l'entreprise , et toutes personnes déclarées responsables des mêmes services.

* Loi du 17 avril 1832, art. 8 et suivants.

LA rOMUAIMK l'AU «.OHPS. .'16.1

SonI rn('(»r(i soiiniis jï la conlrainlc; par coips Inijs r<;- «lrval)l(vs, ilrlùtcurs ol, cautions dos (lr(»ils Je Jouanrs, octrois et autres contril)utions iiidiroctcs, qui ont oldcnu un cKhIII cl qui n'ont pas acquitte'* h échcaiice le morilanl <1(^ leurs soumissions ou oldipfutions.

Knlln, la contrainte par corps est encore applicable aux adjudicataires des coupes de bois ou des droits de pêche appartenant à l'État *.

Dans tous ces cas, la contrainte par corps peut être prononcée contre les femmes et les fdlcs. Elle ne peut l'êtro contre les septuaf^énaires. Elle ne peut avoir lieu que pour une somme principale excédant 300 francs. Sa durée est fixée dans les limites de six mois à cinq ans".

D'après un décret du 4 nuirs 1808, implicitement main- Icnu par l'article 46 de la loi de 1832, l'Etat est dispensé de l'obligation de consigner des aliments. C'est une application du principe déjà signalé que l'Etat est toujours solvable.

Du reste, le droit commun est applicable en cette matière. Ainsi, en principe, les débiteurs du fisc peuvent être admis au bénéfice de cession comme les débiteurs des particuliers. Il est vrai qu'en fait la règle aura peu d'applications, car la plupart des débiteurs du fisc assujettis à la contrainte par corps, le sont à titre de dépositaires ou de comptables , qualités qui , d'après le droit commun , ne permettent pas d'obtenir le bénéfice de cession ^

Nous n'avons pas parlé de la contrainte par corps en matière criminelle, correctionnelle et de police, pour re-

1 Code forestier et Code de la pèche fluviale. — Loi du 17 avril 1832, art. 46.

'^ Loi du 13 décembre 1848^ art. 12.

3 Code Napoléon, art. 1945 ; Code de procédure civile, art. 905.

0()4 LA CONUiAlNIL PAR CORPS.

couvrcment des amendes, réparations et indemnités. Quoique cette matière touche aux intérêts du fisc, elle appartient cependant au droit criminel bien plus qu'au droit administratif, et porte un caractère exclusivement judiciaire \

Nous ne parlons pas non plus des cas dans lesquels la contrainte par corps serait prononcée au profit d<3 l'Etat par les tribunaux ordinaires, dans les limites de leur compétence, etpar application des règles du droit commun.

' Voir le titre V de la loi du 17 avril 1832, et le titre IV de la loi du 13 décembre 1848.

CÏÏAPITIIE XXVI.

LA COMMLM:. OONSTHrilO.N IH' COUPS tOMMINM.

Nous avons étudié les diverses actions qui intéressent l'Etat. Il nous reste à parler de celles qui intéressent les communes et les établissements publics. Nous allons retrouver ici les mêmes régies, mais dans une splière plus restreinte et avec de plus fréquents retours au droit commun :il ne faut pas s'en étonner. Si les communes et les établissements dont nous parlons ont le caractère de personnes publiques, ils l'ont cependant à un moindre degré que l'État. Ils se rapproclient davantage des personnes privées et dès lors ils ne pouvaient prétendre d'une manière absolue aux mêmes privilèges que l'Etat.

Nous traiterons d'abord des communes. Nous dirons ensuite quelques mots des départements et des établissements publics.

Les empereurs romains avaient créé pour le fisc une juridiction spéciale dont nous avons déjà parlé. Ils ne firent rien de semblable pour les corporations municipales. Celles-ci plaidaient devant les mêmes juges que les simples particuliers, c'est-à-dire devant les juges désignés par le gouverneur de la province ; mais il paraît certain que la constitution particufière de cliaque province donnait au gouverneur le droit de statuer extraordinairementsur certaines affaires, et dans la pratique le gouver-

neur ne prononçait qu'après avoir consulté Fempereui'. En même temps le régime impérial organisa la tutelle administrative des municipes. Sous la république, cette tutelle n'avait été imposée qu'aux villes de pays conquis. Un grand nombre de villes s'administrèrent librement eWes-iaèrnes, iiberœ etimmunes. L'empire détruisit peu à peu tous ces privilèges et courba le monde entier sous le joug uniforme de la centralisation la plus absolue.

Aucun monument de l'antiquité ne fait mieux connaître cet état de choses que les lettres de Pline. Pline fut proconsul en Bithynie, et le dixième livre de ses lettres- contient sa correspondance administrative avec Traj an. Nous le voyons vérifier les pouvoirs des nouveaux sénateurs de chaque ville, au double point de vue de la régularité des nominations et de la capacité des personnes nommées \ régler les budgets municipaux et en assurer l'équilibre, soit par le rejet de certaines dépenses, soit par l'emploi de ressources extraordinaires. Mais la principale occupation de Pline est d'autoriser et de faire exécuter les travaux publics demandés par les villes, ou plutôt ce n'est pas lui qui autorise. Rien ne se fait sans la permission de l'empereur. Il en faut une pour changer à Nicomédie l'emplacement d'un temple et d'un cimetière, pour faire un aqueduc à Sinope, pour cou\Tir à Amastris un

* Au premier siècle de l'Empire^ les magistrats municipaux étaient encore élus par le peuple^ comme nous le voyons par la table de Malaga et par les inscriptions trouvées à Pompéi ; mais peu à peu le choix des magistrats passa à la curie. Dans les municipes, aussi bien qu'à Rome, Comitia ad patres translata sunt. La liste des membres de la curie était dressée tous les cinq ans par un magistrat spécial nommé quinquennalis, d'après certaines conditions d'âge, de domicile et de cens. Les gouverneurs des provinces tenaient la main à ce que le choix soit des magistrats, soit des sénateurs portât sur les candidats recommandés par le gouvernement. Voir Walter, Geschichte des rœmischen Redits, 3^ édition (1800), t. I, p. 458.

CONSTITiniON i)l COIU'S COMMUN AI,. i^i')!

ruisseau bouoiix voisin de la inoiiicnadc j)iil)li(jin', jioiir r*';- [nivcv les bains piil)li('s dv. IVuso, [univ en construire de nouveaux à (^laudiopolis, pour élever à iNie(^uî un thé.Vlrc^et nuf^ymnase.Lcs projets sont examinés avanttout au poiid de. vue politique, et ensuite au point de vue des finances, l/enipereur exi^ci que la commune ait des ressources suflisantes. Il ne vent ni d'empruids, ni d'impôts extraordinaires, ni aucune mesure (]ui grève l'avenir et dinnniu* la nudiere imposabliï et par suite les revenus d(; l'empire.

Aucune corporation, aucune association ne peut se l'ormer sans l'autorisation du prince, et l'autorisation est presque toujours refusée. Nicopolis demande en vain une compaj^nie de jiompiers pour éteindre les incendies i Amisus demande une société de secours mutuels et ne r obtient qu'à grand' peine, grâce à son titre de ville libre et fédérée. Quant aux assemblées de chrétiens, qui commencent à se répandre dans le pays, elles sont absolument interdites. Elles le seront jusqu'au moment où l'empereur se fera chrétien lui-même et prendra le titre d'évêque du dehors ; mais proscrite ou protégée, persécutée ou dominante, l'Eglise ne sera jamais libre, car, à côté du despotisme, où trouver une place pour la liberté ?

Telle était sous l'empire romain la pratique administrative, et on peut ajouter : tel était le droit, car nous trouvons dans le Digeste les règles dont Pline etTrajan font l'application ^ Nous les trouvons encore, et plus dures que

* Macer, 1. 3, D., De operibus publicis [i., 10), « Publico vero (( sumptu opus novum sine priiicipis auctoritate fieri non licere consti- « tutionibus declaratur. » Voir encore le reste du même titre, et de plus 1. 7, § 1, D., De officio proconsulis {i, 16) ; 1. 33, D., De usuris (XXII, 1) ; 1. 9, § 7, De admimslratione rerum ad civitates pertinenUum (L, 8) ; l. 3, § 13, De muncribus {l, 4); 1. {, § 2, 3 et 4, Quando appell. (xLix, 4) ; 1. 1, pr. De vacnlione munerum (l, o) ; 1. 1, pr. De

jamais, dans les Codes de Théodose et de Justinien. C'est le gouvernement central qui compose les curies, arbitrairement et par force, fait nommer des candidats aux fonctions municipales, et agit seul sous leur noni.

Lorsqu'après des siècles d'oppression le pouvoir municipal se releva en France, la royauté, tout en secondant ce mouvement d'émancipation, tendit constamment à imposer la tutelle administrative aux municipalités, aux bourgeoisies et aux communes. Dès l'an 1256, nous trouvons deux ordonnances de saint Louis sur les communes de France et de Normandie. Elles enjoignent aux maires de venir compter à Paris tous lés ans, par-devant les gens des comptes ; elles défendent aux communes de prêter ou d'emprunter sans autorisation du roi ; enfin elles tracent déjà des règles d'administration financière en partie empruntées au droit romain.

Dès cette époque il est passé en règle qu'aucune contribution locale ne peut être imposée sans l'autorisation du roi, soit qu'il s'agisse d'une taille ou d'un octroi. Lorsqu'une ville est obérée, des commissaires du Conseil y sont envoyés pour régler la liquidation des dettes. Tous les conflits entre l'autorité municipale et les officiers royaux sont jugés au Conseil du roi.

La centralisation, toujours de plus en plus envahissante, atteignit enfin ses dernières hmites sous le règne de Louis XIV. Un édit de 1692 supprima d'un trait de plume les élections communales et transforma toutes les magistratures municipales en offices vénaux, à la nomination du roi.

Déjà la tutelle administrative avait été complètement organisée. Divers édits, qui datent des premières années

collegiis (XLVii, 22). Voir enfin Walter, Geschichte des rœmischen Pu'chts, 1. 1, no 290.

roNSTiTirnoN in (<mi's (omminal. .*JHÎ>

(le Louis \IV, cliarf^riM'iil 1rs iiit<;inliints i\v if-^lrr les luiilf^rts «1rs villes el de li(jiii(ler Iciiis «Irilrs, inlndinTif iinx villes (l(^ s'ass(Mnl)l(ïr, de s'imposer, d'jili«';iier, d'emprunter el de, [)laider sans autorisation, 1« ur donnèrent [uème la l'acullé de renli'<U' dans leurs lucîiis aliénés. Les communaux lurent déclarés insaisissables.

Ce réf;im<' dma jus(pi'à la lévolution de i78î).

Ainsi TLlal avail ahsoihé les communes. Par une eonséi[ueiK*e naturelle, les commîmes commencèreiil à participer aux privilèges de l'b^tat. Pendant longtemps elles n'avai(^iit eu d'autres juges que lesjuges ordinaires, c'està-dire les bailliages et les parlements. Mais les affaires furent peu à peu évoquées au Conseil. Les élections, la jouissance des biens communaux, les contributions et octrois, les dettes conmiunales formèrent un véritable contentieux administratif, dont la connaissance appartint aux intendants et au Conseil d'Etat.

Nous venons de voir comment ce contentieux s'est formé. Il nous reste à expliquer ce qu'il est devenu et en quoi il consiste aujourd'hui.

Voyons d'abord les contestations relatives à la constitution même du corps communal.

Avant 1789, le régime municipal n'existait, à proprement parler, que dans les villes et bourgs. C'est là, seulement, qu'il avait pu se développer vers le onzième et le douzième siècle, soit par souvenir de l'ancienne tradition romaine, soit à la faveur de l'esprit de corporation dans les villes du Nord. C'est alors que se fondèrent les communes et les villes de bourgeoisie. Plus tard, les communes perdirent peu à peu tous leurs droits politiques et devinrent de simples villes de bourgeoisie.

Dans les campagnes, il en fut autrement. Il n'y eut pas,

à proprement parler, de communes ni de municipalités ; cependant, depuis le onzième siècle, les habitants avaient des droits vis-à-vis de leur seigneur, et leurs rapports avec le seigneur avaient lieu par l'intermédiaire d'un maire ou syndic, dont on leur laissait le choix.

Ces communautés d'habitants se formèrent, engénéral, par paroisses, et eurent ainsi des rapports collectifs avec les curés. Pour délibérer sur les intérêts communs, et surtout pour régler le mode de jouissance des propriétés communales, dans un temps oii la culture se faisait en quelque sorte en commun, il fallait réunir des assemblées générales de paroisses. Ces assemblées choisissaient directement leurs agents , sans intermédiaire d'un Conseil représentatif. M. de Tocqueville a comparé l'ancienne paroisse française au township des États-Unis d'Amérique, ir aurait pu aller plus loin. Cette organisation primitive est commune à presque toute l'Europe, et nous la trouvons encore aujourd'hui en Angleterre. C'est la paroisse anglaise qui se réunit tout entière dans la sacristie [vestry]^ pour nommer les marguilliers, les curateurs des pauvres et les commissaires des chemins \

Les villes et les communautés rurales exerçaient leurs droits sous la surveillance et la juridiction de leur seigneur^. Pour les villes, ce seigneur était toujours le roi. Nous trouvons dans les Olim un grand nombre d'arrêts du Parlement, concernant les communes \ C'était matière

* Sur ces institutions anglaises, si intéressantes à tous égards, et cependant si peu connues, on peut lire l'ouvrage classique de Stephen : New commentaries on Ihe laws of England., 1858, et surtout Gneist, Die heutige englische communalverfassung und communalverwaltung^ Berlin, 1860.

^ Beaumanoir, Coutume de Beauvoisis, chap. L.

3 Voir notamment un arrêt de 1306 sur l'élection du maire de Sens [Olim m, p. 221).

roN.STni'TioN rn' <;(nii's communal. -ili

♦Ir jni'idiclion oïdinairc. Un (mIïI «le l'nmrois 1", «lu 19 juiiHri.'{r>, ordonne ([n'aiix rNu'tinns f[ni s<t IVronI «\ l'avonir (1<'S maires vi éclic^vins, l(^s faillis, sénédianx <•! jiigos royaux j)rési(l(Mi(, et conrh/mf resportivenicnl, rel'oivcnt le soinieiil, el prorcMlent à rinslilnlioii. r/étail Taj)plicatlon d'un principe ;^n'wiéral, en vertu dinjnel hmlos les corporations civihîs on rcdif^ienses, uuniicipah'S on autres, rol(îvaioiit du Parlenieut. (le [)rincipe est (îiicorc; proclamé au dix-lnntieme sit^cle. L'article 41 de lV;dil du mois de mai 17G() lecoutirme expressément.

Mais si tel était le droit, le fait ne fut pas toujours conforme. Nous avons déjà montré comment, sous le ministère de Colhert, l'intendant de Bourgogne se faisait seul juge des affaires d'élections, malgré les réclamations du Parlement. M. de Tocqucville a remarqué que, depuis le dix-septième siècle, ce n'est plus au Parlement, c'est au Conseil d'Etat, que les villes plaident pour leurs élections, leurs droits et leurs privilèges'. Droits et privilèges bien restreints d'ailleurs, car de fait les élections n'existent plus. On peut voir dans Barbier ^ comment se passaient celles de Paris. De 1692 à 1789, les fonctions municipales furent constituées sept fois en titres d'offices et vendues au profit du Trésor. Les villesles rachetèrent, mais le droit d'élire se rétrécit de plus en plus, et l'intendant faisait ce qu il voulait.

* Tocqucville, UÀncien régime et la Révolution, p. 371. « Eu 1485, les lettres patentes données par Charles VIÏI ont été attaquées devant le Parlement par des habitants d'Angers, absolument comme en Angleterre on eût porté devant une Cour de justice les procès qui se seraient élevés à propos de la charte d'une ville. En 1601, c'est encore un arrêt du Parlement qui lixe les droits politiques naissant de la charte royale. A partir de là on ne voit plus paraître que le Conseil du Roi. »

* Journal de Pavocat Barbier, 16 août 1749.

Le gouvernement ne jugea même pas qu'il fût nécessaire de prononcer aucune évocation générale. On se contenta d'envoyer une à une les affaires au Conseil. Nous trouvons cependant un arrêt du Conseil du 30 mai 1730 qui, pour donner de la valeur aux offices municipaux nouvellement rétablis, défend à toutes personnes non pourvues desdits offices de s'introduire dans les hôtels de ville et d'assister aux assemblées, sous peine de trois mille livres d'amende. Il est interdit aux nouveaux officiers de les y admettre, à peine d'interdiction de leur charge et de privation de leurs gages, « laquelle peine sera par eux encourue à la première contravention, et déclarée telle parles sieurs intendants et commissaires départis dans les provinces, auxquels Sa Majesté a attribué pour cet effet toute cour et juridiction, et icelle interdit à toutes ses Cours et auxdits juges \ »

Il en fut de même des communautés rurales^. Jusqu'en 1789 elles restèrent de droit sous la juridiction de leurs seigneurs, d'abord, puis des juges royaux, c'est-à-dire des baillis et sénéchaux et du Parlement. Enfin les contestations relatives à l'élection des syndics furent remises aux Elections et en appel aux Cours des aides, attribution assez juste après tout, car le syndic n'était guère qu'un intermédiaire entre les autres habitants et le fisc \ Mais en fait, l'intendant était le maître : « Les habitants, dit M. de Tocqueville '\ avaient retenu d'ordinaire, il est vrai, le droit d'élire par vote universel leurs magistrats % mais il

- Voir cet arrêt dans Fréminville, Trailé du gouvernement des biens des communautés dliabitants y p. 194.

^ Voir Fréminville, p. 184 et suivantes. " Voir Tarrèt de 1782 cité par Denisart, \° Communauté d'habitants.

* L'Ancien régime et la Révolution^ p. 78.

* On avait bien voulu ériger les fonctions de syndic en titre d'office, mais il ne s'était présenté personne pour les acquérir.

(:o^s^nlU(>^ m lonrs (((mminai,. .'»7i<

urrivuil. souvoiil, (|ih' riiilnidaiil (h''si;^Mi<iil ii cv jM'lit corps nlei'hu'al un candidal <]Mi m; inainiiiait ^^iii'ir (Trlrr ikuiiiih'î ;ïrunaiiiinil(Mlossuirraf;('s. l)'aiitr(;s l'ois il cassait r«''l((li»iii sponlanciiH^iif laite, iiommail lui-uicnio 1(3 colIectiMir i'\ le syndic, ot suspendait indcfiniuKîiit toulc élection, .l'en ;ii vu mille exemples. »

Tel était l'état des choses avant 1789.

L'Assemblée constituante s'occupa tout d'abord d»; l'organisation municipale. Dès le 14 décembre 1789, unv loi organisa les nouvelles municipalités.

Cette loi ne distingur plus entre les villes cl les communes rurales. Toutes les communes de France, à l'exception de Paris, auront la même constitution, et une constitutiou assez compliquée, à savoir un maire et un corps municipal composé de trois à vingt et un membres, suivant la population, un Conseil général composé du corps municipal et de notables en nombre double, un procureur général et un secrétaire greffier, et même, en certains cas, un substitut du procureur général et un trésorier. Toutes ces fonctions sont électives.

Ainsi, le régime représentatif est substitué partout au gouvernement direct de la commune par elle-même. Toutefois on trouve encore dans la loi quelques traces de l'ancienne assemblée générale. Les citoyens actifs de la commune se réunissent d'abord pour les élections, puis dans les cas graves, sur la convocation du Conseil général. Une loi spéciale du 18 mai 1791 ôte, il est vrai, à l'assemblée générale le droit de se réunir pour exercer collectivement le droit de pétition, mais lui reconnaît le droit de se réunir pour un objet d'intérêt municipal, avec l'autorisation du Conseil général, k Les municipalités, porte l'article 10 de cette dernière loi, prononceront sur

la régularité et la légitimité des demandes en convocation de communes ou de sections. Les réclamations, s'il y en a, seront portées au directoire de département, qui statuera sauf le recours au Corps législatif. »

Enfin, le décret du 15 mars 1791 porte que les contestations relatives soit à la régularité de la convocation et formation des assemblées de communes par communauté entière ou par sections chargées d'élire les officiers municipaux et autres fonctionnaires attachés aux municipalités, soit à la tenue de ces assemblées et à la forme de ces élections, seront décidées par le Conseil ou le directoire de district, et que l'appel en sera porté au Conseil ou directoire de département.

La Constitution de l'an III modifia profondément ce système, et revint en partie à la distinction entre les villes et les communes rurales. Toute commune ayant plus de cinq mille habitants devait avoir une assemblée municipale composée de cinq à neuf officiers municipaux. Les communes au-dessus de cent mille âmes devaient être divisées en plusieurs municipalités. Enfin, les communes au-dessous de cinq mille âmes ne devaient avoir qu'un agent municipal et un adjoint, la municipalité devait siéger au chef-lieu de canton et se composer des agents municipaux de la circonscription. Auprès de ces municipalités électives le gouvernement devait avoir son commissaire nommé et institué par lui.

Du reste, l'assemblée générale ne se réunit plus que pour les élections, et il n'y a plus de Conseils municipaux ni de corps représentatif.

La loi du 28 pluviôse an VIII porta le dernier coup au régime municipale Elle attribua à chaque commune un

^ Loi du 28 pluviôse an VIII, art. 12-20.

coNsniiriioN im cours (omminal.

maini avoc un ou j»lnsiruis ji(lj(Mnl,s ri un (lonsril iiiiinin\n\\ (le dix à lreiit<^ iiKMiihnîs ; iiiîiis la iioiiiiiialioii ihîs nus cl dos aiitios l'iil, rciiiiso aux prt'îl'nls on an jn'omior (lonsnl.

Co ivf^ime surv6ciU à la clinlr dv l'Empire, vÀ poudanl toute la durée de la Restauration, la (llianil)ro des dé]»utés fut élective, tandis (jiio les (Conseils nniniciipaux ne rotaient pas. Tant on comprenait peu les véritables conditions de la liberté politique! Le gouvernement de Juillet eut l'honneur de rétablir les élections municipales. La loi du 21 mai's 18IM remit la formation des Conseils municipaux c\ l'élection. Quant aux maires et adjoints, ils durent être choisis par le gouvernement dans le sein du Conseil nuinicipal. Une loi du 3 juillet 1848 donna au Conseil iiumicipal le droit d'élire le maire dans son sein, pour les communes dont la population était inférieure à six mille âmes, et qui n'étaient ni chefs-Heux d'arrondissement ni chefs-lieux de département. Mais la Constitution de 18o2 et la loi du 5 mai 1855 ont rendu au gouvernement le droit de choisir les maires et adjoints dans toutes les communes et même en dehors du Conseil municipal. Cette tlernière loi a donné aussi au gouvernement la nomination des Conseils municipaux pour toutes les communes de la Seine ; enfm Paris, depuis 1 848, et Lyon, depuis 1 852 , n'ont plus de Conseils municipaux électifs.

En parcourant toute cette législation, on ne peut s'empêcher de remarquer avec étonnement la passion d'uniformité qui l'a inspirée. Dans tous les pays voisins on a presque toujours fait une distinction entre la ville et la simple commune rm'ale. Les villes elles-mêmes ne sont pas toutes soumises au même régime, et il y a des règles spéciales pour les grandes agglomérations d'habitants. Il semble que si l'on eût tenu compte de ces différences na-

turelles, il eût été plus facile d'établir en France la .liberté municipale, qui est le fondement de toute liberté

politique.

Le contentieux des élections municipales est régi aujourd'hui par les lois du 21 mars 1831 et du 5 mai 1855.

Sous l'empire de la loi du 21 mars 1831 \ la liste des électeurs communaux était différente de la liste des électeurs politiques. Les contestations étaient jugées en première instance parle maire; en appel, elles étaient portées, soit devant le préfet en Conseil de préfecture, soit devant le tribunal civil. Les questions ainsi attribuées aux tribunaux civils étaient les questions relatives, soit à l'attribution des contributions, soit à la jouissance des droits civiques ou civils, et au domicile réel ou politique.

Les décisions du préfet en Conseil de préfecture ne pouvaient être déférées au Conseil d'État que pour violation de la loi ou excès de pouvoir.

Depuis l'établissement du suffrage universel en 1848, il n'y a plus qu'une seule liste électorale, et nous avons déjà expliqué à quels recours peut donner lieu la formation de cette liste.

Il n'y a donc plus en cette matière que deux catégories de recours contentieux, les uns relatifs à la validité des élections, les autres relatifs à la perte de la qualité d'élu. Parlons d'abord des contestations sur la validité des élections.

11 n'entre pas dans notre plan d'exposer en détail toutes les formalités prescrites par la loi pour les élections municipales. Nous devons nous borner à quelques observations générales.

» Loi du 21 mars 1831, art, 32-4'^.

roNSTirrriON mi rr)nrs (Omminaf,. rî77

\a\ loi (lu 22 mars IHKl (arl. r)2) <lisiin;^iiail cutn' l(^s réclamalions I'oikUhvs sur la inilliir^ dos oprratioiis <•! jos i'(''('lainali()ns loiidrés sur riucajiacit»'^ i(''fi:alo «l'un ou de plusieurs dos lucunhros olus ; los proiniôros dovaiout <Mro portées dovanl \{) Consoil do |MrF(;cluro, los socoiidos dcîvaiit lo tribunal civil, juf^'cant ou dornicr n^ssort. Le lacuuismo do cotto loi avait soulevo d'assez f^raves difficultés d'interprétation qui avaient été résolues par la jurispiudenco du Conseil d'Etat. La loi du t'y mai 1855 u simplifié le système des recours et donné la sanction législative aux solutions adoptées par la jurisprudence. Toutes los difficultés qui s'élèvent pendant los élections sur les ppérations de l'assemblée électorale sont jugées provisoirement par le bureau *. Toutes les demandes on nullité d'une élection sont jugées par le Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat ^ Si la réclamation implique la solution préjudicielle d'une question d'Etat, les parties sont renvoyées à se pourvoir devant les juges compétents pour faire juger la question préjudicielle dans un délai àéterminé. Mais, dans tous les cas, la validité de l'élection doit être appréciée par la juridiction administrative.

L'action en nullité appartient à tout électeur contre les opérations de l'assemblée dont il fait partie, et au préfet dans l'intérêt public. Dans le premier cas, la réclamation doit être ou consignée au procès-verbal ou déposée, dans les cinq jours qui suivent l'élection, soit à la mairie, soit à la sous-préfecture, soit à la préfecture. Quant à l'action du préfet, elle doit être intentée dans un délai de quinze jours, à partir de la réception du procès-verbal.

Le Conseil de préfecture doit prononcer dans le mois de la réception des pièces. S'il laisse passer ce délai sans

* Loi du o mai 1853, art. 34.

■^ Loi du 5 mai 1855, art. 45-47.

statuer, la réclamation est censée rejetée et les réclamants peuvent se pourvoir au Conseil d'Etat. Le pourvoi au Conseil d'Étut se t'ait sans irais, et le ministère d'un avocat n'est pas obligatoire.

L'élection peut être nulle, soit à raison de la personne de l'élu, en cas d'incapacité, d'incompatibilité ou d'empecliemcnt légal résultant de la parenté ou de l'alliance, soit à rai:ion de l'inobservation des formalités prescrites, comme la convocation des électeurs, la composition du bureau, la durée du scrutin, l'admission des électeurs au vote, le mode du vote, le dépouillement du scrutin, le calcul de la majorité, etc. En général, l'élection est nulle quand il a été porté atteinte à la liberté ou à la sincérité du vole. Toutefois, c'est une règle constamment suivie en cette matière par la jurisprudence parlementaire ou administrative, que les irrégularités des opérations n'entï^aînent pas nécessairement l'annulation des élections. Pour que la nullité soit prononcée, il faut que l'irrégularité constatée ait été de nature à exercer une influence sur le résultat de l'élection. Ainsi, peu importe que certains votes aient été indûment admis ou indûment écartés, si, même en ajoutant ou retrancliant tous les votes contestés, la majorité reste acquise à Télu. On voit par là que la juridiction du Conseil de préfecture et du Conseil d'Etat en cette matière n'est pas une simple juridiction de cassation, qu'elle comporte encore un très-large pouvoir de constatation et d'appréciation des faits.

Le procès-verbal de l'élection fait foi de ses énonciations, mais seulement jusqu'à preuve contraire. Une enquête peut être ordonnée pour vérifier les faits allégués.

Du reste, comme il s'agit ici d'une action en nullité, les moyens de nullité sont autant de cbefs de demande, et dès lors il ne peut être présenté au Conseil d'Etat

( U.NSri'l I I ION lif ( nltl'S (OMMIWM,. "79

d'autres griots qun riMix qui ont t'té ai'ticuk's «UîVuiiI If (lonseil de pn^'lcctinr. La jni'isprudonce osl foiislanto sur ce point.

Au j)()iiil de vue pulili([iH', lu coiiuiuhk' cm uik.', iiiiiis elle peut être divisi'ic eu plusicîiirs seclioiis (jiii fonuenl autant de personnes riviles, eouservani lu jonissiuice distincte de leurs biens. Ou recouuaît dans la.s(U'tiou de eouimuue rancienue communauté primitive , (jue des convenances administratives ont fait ensuite rc^unir à des communautés voisines, mais dont la personnalité subsiste encore à certains égards.

D'après l'ai'ticle 3 de la loi du 16 juillet 1837 sur l'administration municipale, toutes les fois qu'il s'agit de distraire une section d'une commune, soit pour la réunir à une autre commune, soit pour l'ériger en commune séparée, il est créé pour cette section une Commission syndicale élue par les électeurs domiciliés dans la section. Ces élections sont soumise.3 aux mêmes règles et aux mêmes recours contentieux que les élections municipales ordinaires, mais ces règles et ces recours ne s'appliquent pas aux nominations de Commissions syndicales , atin d'administrer des biens indivis entre plusieurs communes. Ces nominations sont faites par les Conseils municipaux, sous le contrôle de l'autorité administrative supérieure.

11 nous reste à parler des contestations relatives à la perte de la qualité d'élu.

Sous r empire de la loi du 2 1 mars i 83 1 \ le préfet devait déclarer démissionnaire tout membre d'un Conseil municipal qui aiu-ait manqué à trois convocations consécutives, sans motifs reconnus légitimes par le Conseil. La décision

* Loi du 21 mais iSai, art. 2G.

o80 LA COMMUNE.

(lu préfet pouvait être déférée au ministre, et la jurisprudence admettait que la décision du ministre pouvait être déférée au Conseil d'État pour violation de la loi.

La loi du 5 mai 1855 a modifié et étendu cette disposition. Aux termes de cette loi\ tout conseiller municipal qui, par une cause survenue postérieurement à sa nomination, se trouve dans un des cas d'incapacité ou d'incompatibilité prévus parla loi, est déclaré démissionnaire par le préfet, et tout membre du Conseil municipal qui, sans motifs légitimes , a manqué à trois convocations consécutives, peut être également déclaré démissionnaire. Mais, dans l'un et l'autre cas, un recours est ouvert pardevant le Conseil de préfecture, et, par suite, devant le Conseil d'État.

' Loi du 5 mai 1855, art. 42 et 20.

CnAlMTKE XXVJl.

LA COMMUiNK l'IlOl'UlElAlRE.

La propriété coiniminale a |H)ur ()l)j(3l (rois sortes do biens : les biens patrimoniaux, les biens communaux, et les biens publics.

En ce qui concerne les biens patrimoniaux, la coniinune est soumise au droit commun, comme l'État luimême, et plaide devant les tribunaux ordinaires. Mais il n'en est pas de même des biens communaux ni des biens publics.

Occupons nous d'abord des biens communaux :

On entend par biens communaux, proprement dits, ceux dont la jouissance en nature est laissée aux habitants , comme les marais, les pâturages, les bois. Nous trouvons là un reste de l'ancienne communauté primitive. C'est un fait historique, aujourd'hui certain, que l'appropriation du sol a d'abord été collective. La propriété individuelle ne s'est développée que plus tard et lentement, d'abord pour l'habitation et l'enclos attenant , puis pour les terres arables. Quant aux marais, aux pâturages, aux bois, aux terres vaines et vagues, ils sont restés en commun jusqu'à ce jour, ou, du moins, c'est depuis un siècle à peine que la propriété de ces biens a commencé à se transformer et à devenir individuelle, transformation qui doit être l'œuvre du temps et que les progrès de

o82 LA (OMMLNK PROPRIÉTAIRE.

l'agriculture et de la richesse publique n'ont pas encore pu accomplir.

L'origine des biens communaux est donc aussi ancienne que l'établissement même des premiers habitants de notre sol.

Mais en Gaule, comme partout ailleurs, la propriété communale eut à subir de terribles envahissements. En effet, l'aristocratie se forma et s'empara de la juridiction et de la police locale. Le droit de souveraineté entraîna bientôt le droit de propriété. La conquête romaine et la conquête barbare facilitèrent cette révolution, soit en bouleversant les propriétés, soit en introduisant dans le pays des lois nouvelles, faites pour un état de choses différent, car les lois romaines n'étaient pas plus faites pour les populations gauloises, que le common laio pour les clans écossais, ou le Code Napoléon pour les tribus algériennes. Si la propriété communale n'a pas disparu à cette époque, c'est qu% la force des choses s'y opposait absolument.

Les villes conservèrent leurs biens communaux, protégées par leur organisation municipale et par la force de leurs remparts. Il en fut de même des populations des montagnes. Dans les Alpes et les Pyrénées, même dans les Cévennes, l'Auvergne et le Jura, on trouve encore des traces d'ancienne propriété communale ; mais le plat pays, soumis pendant la domination romaine au régime de la grande propriété, fut ensuite assujetti à la domination féodale. La propriété communale s'y montre toujours, mais sous la forme d'une concession émanée du seigneur, laïque ou ecclésiastique. Cette concession était-elle réellement une libéralité toute nouvelle accordée, soit aux anciens habitants du lieu, soit aux nouveaux habitants que le seigneur invitait à coloniser un pays désert, ou

I,A COMMIINK l'f;M|'MlF.I MKK. 'iHH

l)i<Mi c'a('liail-(^ll<^ iiih> siiiiplr nMitiiiiaissuiice , une iiovali<Mi d'iiii droit autcM'ionr? (l'est <•« iju'il piiralt iiiip(»HKiiilo «le dr^terinincu', vX probabhuiKMit Ifîs drux <^\}di( ationH sont éf^alonicnt vraies. En fait, la [diq)art d(!s pr(»|>ri«'it(^.s comnninalcs n'ont d'autic titre ([iTune concession de l'ancien seifçneui'.

Ap])elei' (]es colons jiar dos cojicessions do terres, par l'octroi de bois et de pàturaf^es comnuins, c'était anx donzième ettreizième siècles, pour les seigneurs, un moyen sur d'augmenter leurs revenus et la valeur de leur seigneurie. Quand les villages furent créés et que la terre eut pris de la valeur, les seigneurs se trouvèrent portés, par leur intérêt, à reprendre ce qu'ils avaient donné. Souvent ils usurpèrent, sous un prétexte ou sous un Hutrc, et enfin ils réussirent à se faire expressément attribuer par les coutumes les droits de triage et de cantonnement, suivant que la concession originaire comportait pour la commune un droit de propriété ou un simple droit d'usage.

Par le triage, le seigneur se considérant comme membre delà commune, se cantonnait lui-même, en prélevant le tiers des communaux poiu' sa part, et laissant à la commune la propriété exclusive du reste. Par le cantonnement il restreignait le droit d'usage concédé, en le limitant à une partie des biens sur lesquels ce droit portait originairement, ou bien il abandonnait à la commune, en toute propriété, une portion des biens grevés de l'usage.

Les usurpations plus ou moins déguisées des seigneurs furent réprimées par les ordonnances, mais le triage et le cantonnement furent maintenus par l'ordonnnace des eaux et forêts de IG()9.

La révolution de 1789 abolit le régime féodal, et les lois de 1793 on firent disparaître les derniers vertiges. Une série de lois rétroactives et révolutionnaires remirent les

communes en possession des biens dont elles avaient été dépouillées par abus de la puissance féodale, et leur attribuèrent les terres vaines et vagues, que la maxime nulle terre sans seigneur avait fait attribuer aux seigneurs . Les procès en revendication devaient d'abord être portés devant arbitres, puis ils furent bientôt renvoyés aux tribunaux. Aujourd'hui, toute cette législation n'est plus que de l'histoire.

Les contestations relatives à la propriété des biens communaux ont toujours appartenu aux juges ordinaires, mais il n'en était pas de même des contestations relatives à l'usage de ces mêmes biens.

L'ordonnance des eaux et forêts de 1669" attribuait à la juridiction des eaux et forêts la connaissance de toutes questions qui seraient mues pour raison des usages, communes, landes, marais, pâtis et pâturages , même des questions de propriété incidentes à une poursuite, ou connexes à un fait de réformation et Visitation.

Le titre XXY de la même ordonnance porte pour rubrique : (c Des boiSj prés, inarais^ landes^ pâtis^ pêcheries et autres biens appartenans aux communautés et habitans des paroisses. » L'article 11 porte qu'en cas de plainte ou contestation sur le partage ou distribution des coupes dans les bois communaux, le grand maître y pourvoira en faisant ses visites. D'après l'article 19, tous partages entre les seigneurs et les communautés seront faits par les grands maîtres, en connaissance de cause, sur les titres représentés, par avis et rapport d'experts, et l'article 20 ajoute que les grands maîtres et officiers de la maîtrise instruiront et jugeront sommairement les différends qui pourraient survenir en exécution du partage des bois,

, 1 Titre I, art. 2 et tO.

LA roMMiiNK n«H'iiij;i AiHi;. V)Hl\

pn'îs, j)jUis oi oaiix c.oimnniirs, <Milr<; I<îs s(*if4:inMir.s , ol'liciors, syndics, dépiitcs ou particuliers liahilaiits , sans que les jiif^es ordinaires des lieux en puissent connaître.

IjCs ap[)('ls se portaient aux parlenients ; mais, eu première instance, tout ce <jui concernait l'usage ou le partage des comnuiuaux appartenait à la juridiction d(;s eaux et forets. Vainenunit cssaya-t-on de soutenir que cotte attribution ne s'appliquait qu'aux terrains situés dans Tenceinte des forets. Cette prétention fut expressément repousséc par des arrêts du Conseil, qui maintinrent la généralité des termes de l'ordonnance \

Au dix-huitième siècle, les partages de biens communaux devinrent plus fréquents. Jusque-là, tout partage de propriété entre habitants avait été considéré comme illégal.' Les progrès de la richesse publique et de l'agriculture firent enfin comprendre l'utilité de substituer la propriété privée à la propriété commune \ Cette révolution se fit d'abord en Ecosse, puis en Angleterre, elle s'étendit bientôt à toute l'Allemagne. Dès 1768, dans le Hanovre, l'opération du partage fut enlevée aux tribunaux et confiée à l'autorité administrative. La France ne resta pas étnmgère à ce mouvement.

Les partages faits à cette époque sont de deux sortes. Les uns sont des partages de propriété opérés au moyen d'une vente, et ayant pour effet de remplacer la propriété communale par la propriété privée. C'est ce qui eut lieu, notamment dans la généralité d'Auch et de Pau, en vertu d'un arrêt du Conseil du 10 juillet 1750.

Les autres sont de simples partages de jouissance héréditaire, il est vrai, mais laissant subsister un droit de

î Voir un arrêt du Conseil du 29 juin 1 731 ;, rapporté par Frérainville, Traité des biens des communautés dliabitants (1760). * Voir Roscher, NalionalœkonomiKdes Ackerbaues (1860), p, 212.

'*î8H LA COMMLM-: l'ISOJ'KIElAlHt:.

retour au profit de la commune. Les partages de ce genre n'étaient pas une innovation, mais bien au contraire une ancienne tradition, un souvenir de la communauté primitive et du partage annuel des terres, que les Germains pratiquaient au temps de César et de Tacite. C'est ainsi que se répartissent encore aujourd'hui en Allemagne les terrains connus sous le nom à' Allmendgûter^ . C'est aussi dans les provinces les plus voisines de l'Allemagne, dans l'Artois et la Flandre, dans les trois évêchés et la Bourgogne que ces partages de jouissance ont eu lieu*.

En Artois, la juridiction en cette matière fut attribuée aux États provinciaux; en Flandre, à l'intendant; dans les trois évêchés et la Bourgogne, elle resta aux juges ordinaires.

Les dispositions de ces règlements sont peu connues. Elles méritent cependant d'être étudiées, et offrent d'ailleurs un intérêt pratique, car elles sont encore en vigueur aujourd'hui.

Dans les trois évêchés et en Bourgogne, le partage a eu lieu par ménages, également. Les parts sont indivisibles, inaliénables, insaisissables. Les fruits seuls peuvent être saisis entre les mains du possesseur. Pour jouir d'une part il faut être domiçihé, et aucun habitant ne peut en posséder deux. Les parts sont héréditaires, en ligne

' Voir Roschev, Nationalœkonowik des Ackerbaues, p. 220; Merlin, Rèperloire,^ Bouillon; et le savant ouvrage de Maurer, Einleitung ziir Dorf- Hof-imd Markverfassung, 1834.

* Edit de juin 17681 pour les trois évêchés; édit de janvier 1774 pour la Bourgogne; lettres patentes du 27 mars 1777 pour la Flandre Wallonne ; airèt du Conseil du 26 février 1779 pour TArtois. Il faut y joindre un arrêt du Conseil du 10 décembre 1772 pour la commune d'OgniévUle (Meurthe). Divers arrêts du Conseil de régence de l'ancienne principauté de Montbéliard ont réglé d'une manière semblable le partage des communaux de la principauté, en 1776 et 1790.

i.A rn\i!MiiM': rnoi*iiii:r/Viiti<:. '\H1

«lirecti) si'iiltMiifiit cl |)a«.stMit ji l'iiiiiA (Irs fiilunls tenant m<''nafi;n, (»ii h ci^ni des onlants tcnanl innnaf^o (pnj le possesseur auia di^sip^né ])ar tostnnirnt. La vonvo a un dioit d'usufiuif. Toulcs paris (pii toinlM'ni cnlif^^ne rollah'^ralo ou dovicMiiuînt varanles ]>ar aulics moyens ])ass(»nl aux plus anciens niari«Vs ontr(^ les Iiahitants non poui'vus. .L(!S fruits (W l'année ajïpartienneni à la succession du derni(vr possessiuir.

En Flandre, mômes dispositions. Seulement les parts ne sont pas hérf^ditaires. Elles sont attribuées au ménage, et au décès de l'époux survivant elles passent au plus ancien ménage non pourvu. De plus,'rai>portionné paye une redevance à la commune et entretient les chemins et fossés. Enfin, pour obtenir une portion ménagère, il faut être natif de la communauté, ou avoir épousé une fille ou veuve qui en soit native, et y demeurer avec elle.

La législation de l'Artois est la même que celle des trois évèchés,avec celte différence qu'elle n'admet ni l'usufruit de la veuve, ni les dispositionstestamentaires,et que l'aînée des filles ne succède qu'à défaut de mâles'.

Dans l'ancienne principauté de Montbéliard, les parts étaient héréditaires en ligne directe. Les mâles étaient préférés aux filles, et les filles non mariées aux filles déjà établies.

La législation moderne a restreint dans d'étroites limites la compétence administrative en cette matière. Elle n'a renvoyé aux Conseils de préfecture que les contesta-

' Sur les questions souvent difficiles auxquelles donnent lieu ces anciens partages, on peut consulter les ouvrages suivants : Législation des portions ménagères ou parts de marais dans (enord de la France, par M. Legrand (Lille, 1850), et Traite de la législation des p 'riions communales ou ménagères^ par M. Legentil (Paris, 18o4).

tions relatives aux partages, soit de propriété, soit de fruits, ou aux usurpations commises pendant la période révolutionnaire. Quelques mots sur cette triple attribution.

Le partage des communaux, décrété d'urgence par une loi du 4 août 1792, fut réglementé par la loi du 10 juin 1793. Le partage devait avoir lieu par tête. Il devait être voté par l'assemblée générale des habitants de la commune, et le tiers des voix était suffisant pour le prononcer.

D'après cette loi^, toutes les contestations qui pourraient s'élever à raison du mode de partage^ soit entre deux communes, soit entre une commune et des particuliers, ou même entre particuliers, devaient être portées devant le directoire du département. Toutes autres actions, notamment pour partages illicitement faits, usurpation, concession, défrichement, dessèchement, devaient être portées devant arbitres.

Un vingtième à peine des communes françaises profita de la faculté qui leur était donnée. Les réclamations furent d'ailleurs si fortes, que la loi du 10 juin 1793 fut provisoirement suspendue par celle du 21 prairial an IV. Ce provisoire est devenu définitif, et depuis lors aucun partage de biens communaux n'a pu légalement avoir lieu-. A diverses époques le partage .a été proposé à l'autorité législative, mais il a toujours été repoussé comme dangereux. C'est par la vente ou l'amodiation que les terrains communaux entreront dans l'exploitation privée.

1 Loi du 10 juin 1793, section v, art. 1, 2, 5. ^ Avis du Conseil d'Etat du 2i février 1838 dans Corraenin, Questions de droit administratif , 5^ édit.j 2® vol., appendice, p. 40.

Oiiaiit. aux parlaf^os oprrrs dr 17î)*i à Tau IV, et jH'cs- <|iir toujours Inil iiTrf;iili«''r('iiM'iil n|K'!r(''s, uim? loi ilii î) vcntùso an Xlï valida ions ceux, dont il avait rtr drossé acto, jx'rniit do coiisolidor 1rs pai taf^^os siiuploinoni vorl>aux et ronvoya aux (loiisoils do profoctuio toutes contestations entre les copartaj^eants cl, Uîs couiuiunes, sur /as actes et les preuves de purtaf/e des hleus communaux. Depuis lors le (Conseil do préfecture a toujours statué eu cette matière, sauf recours au Conseil d'État.

Au surplus, cette attribution peut être considérée connue éteinte aujourd'hui, en ce qui concerne les partages entre habitants, puisqu'il n'a pu être fait légalement aucun partage depuis 1790, mais elle subsiste encore dans sa force pour les partages de biens indivis entre deux communes \ et dans tous les cas les questions d'interprétation des anciens partages restent du ressort du Conseil de préfecture.

Quant aux anciens partages qui remontent à une époque antérieure à la Révolution, la loi du 10 juin 1793 les avait expressément déclarés nuls, à moins qu'ils n'eussent eu lieu par tête ^ mais nous avons déjà dit que cette loi ne fut pas généralement exécutée. Aussi dès le 9 fructidor an X, nous trouvons un arrêté des consuls, pris sur l'avis du Conseil d'État et confirmant un arrêté du préfet du Pas-de-Calais, qui fixait l'attribution d'une portion ménagère^ d'après l'arrêt du Conseil de 1779. Puis un décret du 9 brumaire an XIII décida que les communes qui, n'ayant pas profité du bénéfice de la loi du 10 juin 1793, relative au partage des biens communaux, auraient conservé le mode de jouissance antérieur, conti-

» Loi du 18 juillet 1837, art. 19, 20 et 46 ; décret du 25 mars 1832, art. 1«% tableau A, n» 41.

* Loi du 10 juin 1793, section iv, art. 6.

nueraient à jouir desdits biciis de la môme naauière. Enfin lo décret du quatrième complémentaire an XIII, art. l'^' , déclare que les dispositions de la loi du 9 ventôse an XII s'appliquent à tous partages de biens communaux effectués avant la loi du 10 juin 1793, en vertu d'arrêts du Conseil , d'ordonnances des États et autres émanés des autorités compétentes, conformément aux usages établis. Or, l'article 6 de la loi du 9 ventôse an XII renvoie aux Conseils de préfecture toutes rrintestations enti^e les copartageants et les communes.

C'est par application de ces textes que les Conseils de préfecture et le Conseil d'État se reconnaissent compétents pour interpréter et appliquer les anciens actes de partage, et pour décider notamment toutes les questions qui concernent en principe la transmission des lots ou portions ménagères, sauf à renvoyer devant les tribunaux ordinaires les questions préjudicielles d'état civil et de domicile, et même, d'après la jurisprudence établie pour les partages de fruits, les questions d'aptitude personnelle.

Cette attribution de compétence donne à la juridiction administrative beaucoup d'affaires à juger, caries anciens partages subsistent toujours et ne peuvent être modifiés que par un décret, même depuis le décret de 1832 sur la décentralisation administrative. Ils portent, en effet, un caractère d'irrévocabilité, et ont eu pour but de provoquer par la certitude d'une longue et paisible possession des travaux de défrichement et de dessèchement \

Les répartitions de fruits des biens communaux ne sont qu'une espèce de partage. C'est l'exercice même de la jouissance commune.

^ Décret (lu 9 brumaire an XIII, art. 2.

|,A toMMIM runl'IUll VlMt. .*Î*M

llrxislîiil /Hili*« lois il «(^t t^^Mid d anriciiM n»agc'» qui val'iaicni siiivaiil, les provinces. (iônni'aUMiMiit <mi parfa^'cnit |wir Irux, (|ii('l(jiî('lnis ])ro|>i)rlinim('lh'in(int ^i rélnndno dos ((4T0S ou (h's });Vtinu'iits.

Los lois iTVulutionimires voiilnrcni inlroduin; Ir parla^^o ]n\v trio. Aujourd'liui \o \)i\YUi'^i\ par feux est U* s<miI Ic^^al, à iiiuins (ju'il ii'oxistc uu titre on un usa^o contraire ^ li doit avoir lieu entre tous les halûtants, sans i[\\v la loi s(^ soit clairement expliquée ni sur îa (question de savoir si la qualité de Français est exigée, ni sur la durée du domicile-, qui doit être réel et fixe.

Ce sont les Conseils municijniux qui règlent ou modilient le mode d*^ jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes ". Ce sont eux encore qui règlent les affouages, en se conformant aux lois forestières ^ Les délibérations sont exécutoires sous l'approbation du préfet, quelle que soit la nature de l'aide qui a sanctionné l'ancien mode \

La répartition des fruits communaux peut donner lieu à des contestations. Nous ne parlons ici ni du recours à l'administration supérieure, ni du recours direct au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir, dans le cas où la répartition adoptée viole un droit acquis. Mais il peut arriver qu'une partie intéressée allègue l'existence d'mi ancien titre, ou d'un ancien usage, ou même d'une fausse application du mode de partage adopté. En ce cas les Conseils

' Avis du Conseil d'Etat du 20 juillet 1807 et du 26 avril 1808; Code forestier, art. lOo.

■ Loi du 18 juillet 1837, art. 17, u"» 3 et 4.

3 Code forestier, art. 79, 81,82, 103, 104, 103, 112.

* Décret du 25 mars 1852, tableau A, n" 40. Cette disposition a impliritemeut abrogé un décret du 9 bruniair<^ au Xlll, qui exigeait dans ET plupart des cas un acte de rautorité souveraine

de préfecture sont en général compétents, en vertu de la loi du 10 juin 1793. Cette loi, en elfet, renvoie à l'autorité administrative les contestations qui peuvent s'élever sur le mode de jjartage des bieiis communaux; or, les fruits sont des Liens comme le fonds. En conséquence la juridiction administrative est seule compétente pour prononcer sur l'existence et l'application d'un ancien usage^ en un mot pour déterminer d'après quelle règle le partage doit être fait ; mais cependant les tribunaux restent compétents pour statuer sur les questions de propriété et sur les titres invoqués comme conférant des droits acquis. C'est le droit commun, auquel la loi de 1793 n'a pas dérogé.

Dans ces limites mêmes la compétence de la juridiction administrative se réduit à la déclaration de la règle, à un point de vue purement abstrait et général. Quant à l'application de cette règle aux réclamations individuelles ; en un mot, quant aux questions d'aptitude personnelle, la jurisprudence du Conseil d'Etat les a renvoyées aux tribunaux, non-seulement lorsqu'elles soulèvent des questions de nationalité ou d'état civil, mais encore lorsqu'elles portent uniquement sur l'existence des conditions exigées par le règlement ou par l'usage ^ •

* La jurisprudence a hésité sur cette question de compétence. Le Conseil d'Etat renvoyait d'abord à Tautoritc judiciaire, même lorsqu'il s'agissait de prononcer sur l'existence des usages, puis il a reconnu la compétence des Conseils de préfecture soit pour déclarer le mode de jouissance, soit pour décider si les particuliers qui prétendent avoir droit à cette jouissance remplissent les conditions d'aptitude spéciale exigées par les lois et règlements. Enfin, une décision du tribunal des conflits a renvoyé aux tribunaux les questions d'aptitude personnelle d'où résulte le droit individuel à Taffouage. Nous avons exposé le dernier état de la jurisprudence, et nous n'hésitons pas à penser qu'il est le seul conforme aux textes.

LA «OMMUM'; l'll()l'llir^:i,MllL. l}\y.\

Passons inaiiiicnaiil aux. usiirpalioiis.

Nous avons vu ([uo la loi du 10 juin 17î).'i avail (Hé fort iinj)arrai((Miu'nt exôcuti'îo. Un (^rand nombre (l(^ parta^'os (Hau^nt irrégnlicrs et cacliaicnt d(5 vériiablos usuqiations. La loi du î) vontoso an \ll, dont nous avons déjà ]iarl(^, atii'ibua, aux (Conseils de préfccturo louUîs contestations rolalivcs à l'occupai ion des biens conununaux qui pourraient s'élever enln^ les copartageants , détenteurs on occupants depuis la loi du 10 juin 1793, et les communes, soit sur les actes et les preuves de partage de biens comnuinaux, soit sur l'exécution des conditions prescrites par l'article 3 de la loi même du 9 ventôse an Xll, pour la consolidation des partages irréguliers, disposition fort mal rédigée et qu'il fallut bientôt expliquer. On se demanda, en effet, si cette attribution de compétence devait se restreindre au cas oh. il y aurait eu un partage, ou si, en dehors de tout partage, toute demande formée par une commune en restitution de communaux qu'elle prétendrait avoir été usurpés, devait être portée devant le Conseil de préfecture. Un avis du Conseil d'État, approuvé le 18 juin 1809 et inséré au Bulletin des lois, déclare que tontes les usurpations de biens communaux depuis la loi du 10 juin 1793 jusqu'à la loi du 9 ventôse an XII, soit qu'il y ait eu ou n\j ait pas eu de partage exécuté, doivent être jugées par les Conseils de préfecture lorsqu'il s'agit de l'intérêt de la commune contre les usurpateurs ; et que, à l'égard des usurpations d'un copartageant vis-à-vis d'un autre, elles sont du ressort des tribunaux.

Enfin une ordonnance royale du 23 juin 1819, qui prit diverses mesures pour obliger les détenteurs de terrains communaux soit à les restituer, soit à payer une partie de leur valeur, porte dans son article 6 : « Conformément aux dispositions de la loi du 9 ventôse an XII et de l'avis

594 LA COMMUN K PROPKIÉTAIKE.

interprétatif du 18 juin 1809, les Conseils de préfecture demeureront juges des contestations sur le fait et l'étendue de l'usurpation, sauf le cas où le détenteur niant l'usurpation et se prétendant propriétaire à tout autre titre qu'en vertu» d'un partage, il s'élèverait des questions de propriété pour lesquelles les parties auraient à se pourvoir devant les tribunaux, après s'y être fait autoriser, s'il y a lieu, par les Conseils de préfecture. >>

La jurisprudence a longtemps hésité sur l'application de ces textes. Elle est enfin arrivée à reconnaître que la loi de l'an XII, interprétée par l'avis du Conseil d'Etat de 1809, n'attribue au Conseil de préfecture que la connaissance des usurpations commises depuis le 10 juin 1793 jusqu'au 9 ventôse an XII. L'ordonnance de 1819 n'a pas voulu et n'aurait pas pu modifier cette règle. De plus, l'usurpation n'est de la compétence du Conseil de préfecture que quand le bien usurpé est de ceux qui ont été déclarés partageables par la loi du 10 juin 1793. Dès lors l'attribution de compétence n'a plus qu'un caractère exceptionnel et transitoire, et n'offre presque plus d'intérêt pratique.

11 y a plus. Même dans ces limites la compétence de la juridiction administrative est loin d'être absolue. Ainsi, lorsque le détenteur, poursuivi pour usurpation, excipe d'un moyen du droit commun, ou delà prescription, cette exception constitue une question préjudicielle qui doit être renvoyée aux tribunaux.

La compétence du Conseil de préfecture se réduit donc à décider : 1" si le bien litigieux a une origine communale ; 2" si ce bien communal a été l'objet d'une usurpation. Ce sont les conséquences que la jurisprudence a tirées de l'ensemble de la législation, conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 10 juillet 1819.

\.\ roWMI'NK »'HOJ'HII^)rAIHi;. .S9'î

Ulh^ «liM'nici'o rr^Hcî posi'.i' par lii jurispriKli'nce, ji'iHt qu'twi |)ar<5ill(". jnaliôro \i^ l'urtlcau d*^ la prouve se Iroiivo (lôj>lacé. (i'csl, au d6tcut<uir fï prouver son droit t/uitos los fois (\{w lu ('onuiiune invo([uo rusur[)aliou, et cela so conipreiMl, puis(|ue dans hi plupart des <as l'usiirpali(»ii doA communaux a pour auteurs ceux-là m Aine qui administrent la connnune. \a) détenteur d'un bien counniuial <]ui nie l'usurpation et s»; prétend propriétaire du terrain <loit donc justifier de ses droits, soit devant le Conseil de préfecture, s'il invoque un acte de partage, soit devant les trilumaux civils, s'il se fonde sur des titres de propriété ou sur des moyens du droit commun. Il ne peut s(; prévaloir d'une possession dont rillégitiniité est présumée par le législateur, pour mettre la preuve de la propriété à la charge de la commune et changer la compétence établiepar la loi.

Parmi les propriétés communales, il en est une qui jouit de privilèges remarquables. Ce sont les bois.

L'application du régime forestier aux bois des communes est fort ancienne. Consacrée par l'ordonnance de 1669, elle a été maintenue par l'article 90 du Code forestier. Par conséquent les communes profitent des privilèges de juridiction accordés à l'État pour ses forets.

D'après l'article 90, les bois taillis ou futaies appartenant aux communes qui auront été reconnus susceptibles d'aménagement ou d'une exploitation régulière par l'autorité administrative, sont soumis au régime forestier. A cet égard l'administration est investie d'un pouvoir discrétionnaire .

Mais il peut arriver que l'administration forestière ou même une autre commune, copropriétaire par indivis, juge opportun de convertir en bois des terrains en pâturages. Cette mesure a pour effet de clianger le mode de

jouissance d'une propriété communale. Des contestations peuvent s'élever sur l'utilité ou l'opportunité de cette mesure, et l'article 90 du Gode forestier leur donne pour juge le Conseil de préfecture et le Conseil d'État.

Outre les droits de propriété ordinaire, les communes ont aussi des droits de servitude. Les plus importants de ces droits sont les usages (affouage, maronage, pâturage) ; ils sont soumis aux règles tracées par le Code forestier.

Les droits d'usage en bois peuvent être cantonnés. Tous autres droits d'usage, ainsi que les droits de pâturage, panage et glandée, peuvent être rachetés par le propriétaire du fonds servant. Le cantonnement ou le rachat ont lieu devant les tribunaux ordinaires; toutefois, d'après les articles 64 et 120 du Code forestier^ le rachat ne peut être requis par le propriétaire dans les lieux oii l'exercice du droit de pâturage est devenu d'une absolue nécessité pour les habitants d'une ou de plusieurs communes. Si cette nécessité est contestée par le propriétaire, un recours est ouvert aux parties par-devant le Conseil de préfecture, qui, après une enquête de commodo et incommodo ^ statue , sauf recours au Conseil d'État.

Cette règle de compétence est apphcable non-seulement au cas où la forêt soumise au droit de pâturage appartient à l'État, mais encore au cas oii il s'agit d'une forêt particulière.

L'article 643 du Code Napoléon confère aux habitants d'une commune, village ou hameau, un véritable droit d'usage légal sur l'eau nécessaire à leurs besoins^ sauf la question d'indemnité envers le propriétaire; mais cette indemnité est réglée par les tribunaux ordinaires, à dire d'experts.

Il nous reste à parler du domaine public communal ; ce

(loinaino ost plus rnsln^ml (juc ccliii <!(• rKl.il; il ne (•()ni- \\\'r\u\ '^Ui'vr (|ii() les édilicos ]ml>li('S, les rglisrs , les (•ini(5litu'(îs cl 1rs nios ou clicruius viciîumx. Il csl, du reste, soumis ;ui\ luèiuos W^f-los, par cons^iiuont inalif'îuaMo et inijues('iij»(il)le, e()uFonu('''nicnt à l'article 538 du (Iode Napoléon; mais il ncjouitpas,en f^a'n6ral,des mêmes priviléf^os. Les déclarations de domanial i té (;t l(^s délimitations administratives ne s'appliquent pas au domaine puhlie eommunal, et toutes questions de possession ou dt^ propriété appartiennent aux tribmiaux ordinaires , même lorsqu'il s'agit d'une voie publique communale, sauf le droit d'alignement, qui appartient aux maires, sous la surveillance de l'autorité supérieure. Il n'y a d'exception que pour les chemins vicinaux.

Les chemins vicinaux sont la partie la plus importante du domaine public municipal. Avant 1789 la police et la juridiction des chemins vicinaux appartenait aux seigneurs haut-justiciers, qui étaient chargés de les faire entretenir et réparer par les communes. Du reste, aucun chemin ne pouvait être supprimé, aucun nouveau chemin ne pouvait être ouvert sans lettres patentes du roi. On pense bien que les droits des seigneurs, d'ailleurs plus onéreux qu'utiles, ne restèrent pas à l'abri des empiétements de l'administration royale, et on trouve au dixhuitième siècle plusieurs commissions spéciales données en cette matière aux intendants par des arrêts du Conseil. La création du corps des ponts et chaussées aurait d'ailleurs suffi pour amener ce résultat.

Depuis la révolution de 1789 les chemins vicinaux furent mis à la charge des communes et durent être administrés par les autorités communales. Mais les communes n'avaient ni les ressources ni le personnel nécessaires pour créer un réseau de voies de communication, et

'^^^ KA COMMî'NE PROPRIÉTAIRE.

pour ol)tenir un résultat util(î. Il a fallu centraliser de plus en plus le service de la voirie vicinale. C'est à quoi il a été pourvu par les lois du 9 ventôse an XIII, du 28 juillet 1824, et enfin du 21 mai 1836.

D'après ces lois les chemins vicinaux sont ceux qui ont été reconnus ou déclarés tels par arrêtés du préfet, ce qui exclut non-seulement les rues et places des villes et villages , mais encore les simples chemins ruraux . Ces derniers, quoique servant de fait au passage du public, ne font cependant pas partie du domaine public communal. Ce sont de simples propriétés communales, aliénables et prescriptibles comme toute autre propriété et soumises à la juridiction du droit commun.

L'arrêté de reconnaissance ou de déclaration d'un chemin vicinal a pour objet de constater qu'un chemin sert au passage public, soit depuis longtemps, soit tout au moins actuellement, et de le faire passer dans la catégorie des chemins du domaine public. Ces arrêtés fixent la largeur des chemins qu'ils reconnaissent ou qu'ils déclarent et attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites déteraiinées \ Qu'il s'agisse d'un classement ou d'une simple fixation de limites, le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnité, mais cette indemnité est toujours due. L'arrêté de déclaration ou de reconnaissance n'a pas d'effet rétroactif.

il y a là, comme on le voit, une sorte d'expropriation implicite ; mais cette mesure ne peut s'apphquer qu'à des terrains non bâtis. Lorsque le terrain bordier est couvert de constructions, la jurisprudence du Conseil d'État décide avv^c raison que le propriétaire ne peut être tenu de démohr sans indemnité préalable, et dès lors il faut re-

' Loi (lu 21 mai 1836, art. io.

i.A roMMiM-; i'iuH'Hii^:i \iiu;. .^H9

Courir A la pnM'«Mlur<' oïdiiiairo (l'«'\|>rn|ji iiilmii. il en rnl do nn'^rno tontes les fois (jn'il s'aj^^it tlo nHlrcsscr un rljcniin vicinal ou tVvn ouvrir un nouveau. ïl rst évidrnt (\\w radininistratiou no pout |>roc«Hlor m pnroil ras par vonde classouKMjt.

L'arnHé do classiMiiriit ou do fixation do limitos ost un acte administratif ([ui n'ost pas susr(î])til)lo dr recours contontioux et qui iw j)oui ôfro iulorprrtr (pio jKii' l'aiitor i té adm i îi i strat i vo ,

Do tout oola il résulte que, pour les chemins vicinaux, comme pour le domaine public national, il ne saurait y avoir, à proprement parler, ni action posscssoire, ni même action pétitoire, ou du moins ces actions ne sont recevables qu'en tant qu'elles ont pour objet de faire reconnaître les droits antérieurs qui se résolvent en indemnités.

D'après le droit commun', l'action possessoire doitètio intentée dans l'année du trouble. En matière de chemins vicinaux, le trouble ne saurait résulter ni de l'arrêté préfectoral, ni des travaux exécutés en vertu de cet arrêté. Il ne peut résulter que des faits ou actes inconciliables avec la reconnaissance de la possession du riverain, et c'est alors seulement que le délai d'an et jour peut commencer à courir.

La question de propriété, qui peut toujours être portée devant les tribunaux, nonobstant l'arrêté de classement ou de délimitation, peut soulever des difficultés de plusieurs sortes. Si la commune soutient que le sol revendiqué était un chemin public, ou même se trouvait simplement grevé d'une servitude de passage, les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer sur ce point; mais si la commune soutient que, même avant l'arrêté de classement, le chemin

' ♦'.ode de. procédure civile, art. 23.

dont il s'agit avait le caractère de chemin vicinal, il y a là une question préjudicielle de la compétence administrative.

Les' chemins vicinaux peuvent sortir du domaine public comme ils y sont entrés, par un arrêté de déclassement. Ils retombent alors au rang de simples propriétés communales. Ils peuvent être aliénés et prescrits ; ils peuvent devenir l'objet d'une action possessoire ou d'une revendication, et si les riverains prétendent avoir un droit de préemption sur le sol du chemin déclassé, c'est devant l'autorité judiciaire que la question doit être portée.

Les chemins vicinaux ont comme les routes nationales leurs servitudes de voirie. Telles sont les servitudes d'alignement, d'élagage, d'espacement dans les plantations riveraines.

La police des chemins vicinaux et en général de toute la petite voirie appartient au maire, qui a tout pouvoir pour assurer la sûreté et la facilité du passage et pour faire disparaître tout obstacle à la circulation.

Les contraventions sont constatées par des procèsverbaux qui font foi jusqu'à preuve contraire, et n'ont pas besoin d'être affirmés. Le droit de verbaliser appartient aux maires et adjoints comme officiers de police judiciaire, aux gardes champêtres et aux agents voyers spéciaux nommés par les préfets, d'après l'article 10 de la loi du 21 mai 1836.

Jusqu'ici nous avons vu que les règles de la voirie communale offrent une analogie complète avec le régime de la grande voirie ; mais il n'en est pas de même en ce qui concerne la compétence.

En effet, tandis que les lois du 28 pluviôse an YIII et du 29 floréal an X ont conféré aux Conseils de préfecture le double droit de faire cesser toute entreprise sur la voie

LA rOMMTîNK pnopHii^nAiMi:. 001

pul)li([m' ol SCS (li'|)<Mi(laiM'('s cl ilc coiidamnor les rontr<^vciiaiifs k l'aniciKlc, la loi i\n î) vontôso an XIII sur lo8 clicniiiis vicinaux n'a donne anx (lonscils do piYd'ccliirc i[\w la prcniiiTc d(> ces dcnx allrihntions. Kncoro cst-cllc rostreinto au di'oil <lc laiiu^ cesser i(îs usurpations commises sur le soi des cliemins vicinaux \

Toutes dégradations, détériorations ou usurpations d'un cluMuin vicinal sont des contraventions punies d'une amende de H à J?) francs par l'article 479, n" 11, du Code pénal. Cette amende ne peut être prononcée que par les tribunaux de simple police.

Il suit de là que, lorsqu'une usurpation est commise sui* un chemin vicinal, le maire doit s'adresser simultanément au Conseil de préfecture pour obtenir le rétablissement des lieux dans leur état originaire, et au tribunal de simple police pour faire prononcer F amende. La première action est imprescriptible ; la seconde, au contraire, se prescrit par un an, aux termes de l'article G40 du Code d'instruction criminelle. Du reste, ni l'une ni l'autre action ne saurait être écartée par une exception de propriété ou de possession, puisque le sol des chemins vicinaux est imprescrij)tible et que le classement a pour effet de résoudre en indemnité tous les droits antérieurs.

La seule exception préjudicielle qui puisse être opposée devant le Conseil de préfecture est celle qui tendrait à contester soit la vicinalité, soit la largeur ou les limites du chemin. Ces questions ne peuvent être résolues que par des arrêtés émanés de l'autorité administrative ; mais ces arrêtés peuvent toujours être appréciés par le Conseil de préfecture, juge légal de la question d'usurpation.

' La loi du 9 ventôse an XIII ne parle même que des plantations faites sur le sol des chemins vicinaux ; mais ces dispositions ont été étendues par la jurisprudence à toutes usurpations.

602 LA COMMUNE FROPRIÉTAIHE.

Enfin, les chemins vicinaux de grande communication sont îissujettis aux règles générales sur la police du roulage '. Mais il en est autrement des chemins vicinaux ordinaires.

Quant aux parties du domaine public communal autres que les chemins vicinaux, elles sont soumises, ainsi que nous l'avons déjà dit, à la juridiction ordinaire. Le maire peut bien prendre des arrêtés de police pour ériger en contraventions toutes atteintes portées aux voies de communication non vicinales ; mais toutes questions de propriété doivent être jugées par les tribunaux civils, toutes contraventions par les tribunaux de police^.

L'autorité administrative n'a d'ailleurs pas sur le domaine public communal un droit de délimitation aussi étendu que sur le domaine public national. Elle peut et doit dans toutes les communes importantes arrêter un pian d'alignement général ; mais cette mesure n'a d'effet que pour l'avenir, et l'expropriation implicite qu'elle contient ne doit se réaliser qu au moment où le riverain de la voie publique voudra se clore ou bâtir \

A la voirie urbaine se rattachent, outre la servitude d'alignement, des servitudes spéciales, telles que celles qui ont été créées pour l'établissement du pavé ou des trottoirs. Ces servitudes sont, en réalité, un impôt communal qui se recouvre comme les autres impôts, et dont, par conséquent, tout le contentieux doit être porté devant la juridiction administrative.

» Loi du 30 mai 1851.

'' Code pénal, art. 471, §§ 4etlDjart. 479, §§4, 11, 12.

3 Loi du 15 septembre 1805, art. 52 ; loi du 18 juillet 1837,31-1. 10.

CIIAPITRK XXVIII.

LA (:()Mi\ii;i\K CKÉANcif^Ju: or iiKHiTitich:,

L('s coaiiminos n'ont pas, on c<^ qui touclio leurs ol)li- {^aiions actives on passives, les mêmes privik'ges (jue TEtat. En rbf,^lc ^(''nc^rale, elles plaident devant les tribunaux ordinaires, soit en demandant, soit en défendant, en matière rebelle comme en matière personnelle, et les tribunaux sont compétents pour les déclarer débitrices'.

11 n'en était pas de même avant 1789. Nous avons déjà montré, en exposant lajuridiction des intendants, coniuKiit les ordonnances de Louis XIY, en ordonnant aux inten dants de régler les budgets des villes, en évoquant au Conseil la vérilication des dettes communales, en confiant à l'administration le soin de fixer le mode de payement de ces dettes, enfin en interdisant aux villes de plaider, même en défendant, sans l'autorisation de l'intendant*, avaient en fait enlevé aux tribunaux ordinaires la connaissance des actions personnelles dirigées contre les communes'\

C'est ce qui explique comment, dans l'ancienne jurisprudence du Conseil d'Etat et jusque dans les premières années de la Restauration, on trouve des arrêts qui attribuent compétence à l'autorité administrative en matière

1 Loi du 18 juillet 4837, art. 49 et 63.

2 Arrêt du Conseil du 8 août 1713.

^ Nous ne parlons ici que pour mémoire de la loi du 24 août 1793 (jui attribue h TÉtat tout Tactif des comnunies, et par compensation déclare leurs dettes nationales.

de dettes communales. On décidait aussi que les créanciers de la commune ne pouvaient l'assigner devant les tribunaux avant d'avoir obtenu l'autorisation du Conseil de préfecture ^ Mais ces derniers vestiges d'un ancien ordre de choses ont aujourd'hui disparu, la compétence des tribunaux n'est plus contestée, et les créanciers des communes ne sont plus astreints par la loi de 1837 qu'à présenter au préfet un mémoire préalable.

L'administration se renferme à cet égard dans ses attributions tutélaires. Elle accorde ou refuse l'autorisation de plaider, et en cas de condamnation elle règle le mode de payement. En effet, dit un avis du Conseil d'Etat du 12 août 1807, d'une part les communes ne peuvent faire aucune dépense sans y être autorisées par F administration, et, d'autre part, les communes ne peuvent disposer que des fonds qui leur sont attribués parleurs budgets, et qui tous ont une destination dont l'ordre ne peut être interverti. A défaut de ressources ordinaires de la commune, l'administration peut ordonner la vente d'un bien communal ou l'établissement d'une imposition extraordinaire, ou même déclarer la commune insolvable ^

Toutefois, il y a des dettes communales pour le payement desquelles les créanciers n'ont pas besoin de recourir aux tribunaux ordinaires : ce sont les dettes que la loi communale, ou toute autre loi, a érigées en dépenses obligatoires^.

Les dépenses obligatoires des communes sont de deux

^ Avis du Conseil d'État du 3 juillet 1808.

« Loi du 18 juillet 1837, art. 39, § 4. D'après la loi du 3 juillet 1846, art. 2, le maximum des centimes additionnels pour dépenses obligatoires ne peut dépasser 10 dans les cas ordinaires, et 20 lorsqu'il y a condamnation judiciaire.

3 Loi du 18 juillet 1837, art. 30 et autres

ou iiÉniiiucK. ()0')

seules. L(is unes sont dcstiiiuos à racquitt<!iii(*iil, (1<; (l<;tt(!.s ([110 l'Etat impose k lacoiiummc, soit envers liii-ii]ènie, soit envers des ti(^rs. Les autres sont destinées jï l'ao- (juitteuient des deltes licjuides ot exigil)les. Or, nu « nnsidère eonune li^juides et exif4;il)les toutes les dettes dont le ('liiUre a été reeojuui par le (lonseil uunuci[)al, sous l'approbation de l'autorité supérieure.

Si un (iOnseil nuini('ipal n'alloue pas les fonds exigés pour une dépenser obligatoire, ou n'alloue (pi' une sonnnc insuffisante, l'allocation nécessaire est inscrite d'ofiice au budget par l'autorité supérieure.

Il suit de là que, pour le payement des dettes qui constituent une dépense obligatoire, le créancier ne doit pas s'adresser aux tribunaux, mais à Fadministration supérieure, qui ordonne ou refuse l'inscription d'office, sauf recours au Conseil d'Etat, soit par la commune, soit par le créancier, mais seulement pour violation de la loi ou pour excès de pouvoir.

Le recours aux tribunaux serait au moins inutile, puisqu'on suppose précisément que la dette de la commune est liquide et exigible, et que d'ailleurs le recours à l'administration supérieure est toujours indispensable pour obtenir une inscription d'office au budget \

Du reste, abstraction faite de la tutelle administrative, les obligations des communes sont soumises au droit

Ml y a des cas où là compétence administrative est formellement établie par des dispositions légales. Ainsi le règlement de rindemnilé due à l'État par les communes qui ont un octroi, à raison des consommations des hommes et chevaux de troupe en garnison dans la ville, est fait, en cas de contestation, par le ministre de la guerre ou par le ministre des finances, sauf recours au Conseil d'État ( ordonnance du 5 août 1818, art. 6).

606 LA COMMUISE CHÉAiNClÈKt

commun. Elles se forment, s'éteignent et même se prescrivent ' comme celles des particuliers.

En ce qui concerne spécialement les contrats de vente et d'échange, les communes sont entièrement soumises au droit commun et à la juridiction ordinaire ^ Seulement l'acte peut être passé en la forme administrative, et alors toutes contestations sur la régularité extrinsèque de l'opération doivent être portées devant le préfet et le ministre. Mais les questions du fond appartiennent toujours aux tribunaux, et il en est ainsi même lorsqu'il s'agit de marchés de fournitures faites aux communes.

Les communes sont autorisées par la loi à concéder dans leurs cimetières des droits de jouissance temporaires ou perpétuels ; mais l'interprétation des actes do concession appartient toujours à l'autorité judiciaire \

En ce qui concerne le contrat de louage, il faut distinguer. En général, le droit commun est applicable et les tribunaux sont compétents, soit que la commune joue le rôle de bailleur ou de preneur. Les baux des sources minérales appartenant aux communes sont seuls soumis à la juridiction du Conseil de préfecture , comme ceux des sources appartenant à l'Etat '\ Mais la règle cesse lorsqu'il s'agit de marchés relatifs à des travaux publics ou à un service public dûment autorisés par l'administration supérieure.

On a déjà vu que, sous l'ancien régime, les comptes

» Code Napoléon, art. 2227.

'-* Nous ne parlons ici que pour mémoire de la loi du 20 mars 1813, qui ordonna la vente nationale des biens des communes au profit de la Caisse d'amortissement. Cette déplorable mesure fut abrogée par la loi de finances du 28 avril 1816, et les communes réintégrées dans ceux de leurs biens qui n'avaient point été vendus.

3 récret du 23 prairial an Xll; ordonnance du 6 décembre 1843.

* Ordonnance du 18 juin 1823, art. 22.

Ml i>iiiiiitnK. ♦'107

«les riilro|U'oiuMii's <lu liavaiix ((Hiniuniaux (Huifnl r«j<lés par los inlondaiils, sans iiilorvriitidii dtî la jiislico onlinairc. Aprt's I78î>, les lois nouvj^lrs ([ui att^il»lI^l•(!nt à railiniiiistrafitHi \c contrnticux (1rs travaux jmhlirs no jwn'Jèrent pas dos travaux puUlics r,(nninunaux ; aussi la jurisprudence du Consinl d'Etat a-t-elle longtemps hésité à reconnaître en pareil cas la compétence des (lonseils de [uéfecture. Toutefois, dès Tannée 182.S elle commença à enti'(u* dans cette voie et finit par se fixer en ce sens, malgré la résistance de l'autorité judiciaire. Aujourd'hui la compétence administrative, proclamée par le trihunal des conilits, a été reconnue par la Cour de cassation, et avec raison, car tous les travaux qui ont pour but l'utilité [mhlique sont bien des travaux publics.

Cette attribution n'est pas moins étendue }jour les travaux communaux que pour les travaux de l'Etat. Elle comprend non-seulement les contestations entre la commune et l'entrepreneur, mais même les cont(\stations entre la commune et l'architecte, soit qu'il s'agisse des honoraires dus à ce dernier, ou de sa responsabilité décennale. Elle comprend encore toutes sortes de torts et dommages, notamment ceux qui résultent des fouilles et extractions de matériaux pour les chemins vicinaux*. Enfui, elle s'applique aux souscriptions des particuliers pour l'exécution des travaux publics communaux. La jurisprudence du Conseil d'Etat est allée plus loin. Elle a fini par appliquer l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an YIII à tous les marchés de fournitures qui contiennent, ne fût-ce qu'accessoirement, un marché de travaux publics. C'est ce qui a été décidé, non-seulement pour les marchés qui ont pour

' Lui du '21 mai 1836, ait. 17 et 18; ordonnance du o octobre 1845.

objet renlèveinent des boues ou le nettoiement de la voie publique, mais encore pour les marchés d'éclairage au gaz, alors du moins que ces marchés comprennent l'entreprise des travaux à exécuter sur la voie publique pour l'établissement et l'entretien des tuyaux et appareils \

Il faut évidemment rattacher au même principe l'attribution faite à ]' autorité administrative des contestations qui peuvent s'élever entre une commune et le fermier de son octroi sur le sens des clauses du bail. L'article 136 du décret du 17 mai 1809, qui contient cette attribution de compétence, a cela de remarquable, qu'il constitue pour juge du premier degré, non pas le Conseil de préfecture, mais le préfet en Conseil de préfecture. 11 renvoie d'ailleurs aux tribunaux toutes autres contestations qui pourront s'élever entre les communes et les fermiers des octrois ^

Ce sont là des vices de rédaction évidents. En copiant les règlements de l'ancien régime, on traduisait intendants par préfets^ sans se rappeler que la loi du 28 pluviôse an VIIl avait confié au Conseil de préfecture la juridiction qu'exerçaient autrefois les intendants. On ne voit pas non plus pourquoi la compétence administrative en cette matière est bornée aux contestations sur le sens des baux. Peut-être cette disposition s'explique-t-elle par cette circonstance, qu'en 1809 les préfets réglaient les comptes

* Cela ne faisait pas difficulté sous rancien régime. Ainsi deux arrêts des 26 décembre 1747 et 24 janvier 1758 évoquaient par devant le lieutenant de police de Paris, comme commissaire du Conseil, les contestations relatives au marché de la fourniture des chandelles pour réclairage de Paris. Toutes les contestations sur le bail des boues et lanternes étaient attribuées au lieutenant de police, sauf appel au Conseil. {Encyclopédie mcUiodique, Dictionnaire de finances^ \° Boues ET Lanternes.)

- Le Conseil d'État assimile aux baux des droits d'octroi, en ce qui concerne la compétence, les baux des droits de place dans les halles et de stationnement sur le domaine public.

un DriHiiHicK. iuyj

(les comimmes et ponvainil iiit(!rvciiir Ji ro titni (;iilrc les (-oiHiuuiios et leurs femiiiTs. (W'si du mniiis vj\ (|ui se passait sous l'aiicidJi rrgiiur, où les haux des octrois iiiuuicipaiix (Haioiit adjuges pai* 1rs iutcîndauts, ou, à dc'daut d(^s iulcnidaids, par hîstrt^sorins dr h'raiicr, v\ les couipics rriidus, st)it (levant les trésoriers d(; P^rauce, sauf a])p('l à lallluuulu'c; des coniptes, soit niênic devant les intcîiidants, sauf appel au (.lonseil '. Aussi la jurisprudence du C(>nseil d'Etat ne paraît jkis s'èti'e renfermée dans la lettre du décret de 1801). Kilt* a reconnu la compétence administrative même pour les (pu'stions d'indemnité ou de résiliation pour cas non jtrévus au bail.

Les octrois peuvent encore être mis en ?'cf/ie intéressée. En ce cas l'adjudicataire paye à la ville, en outre du prix lixe, une part des bénéfices. Ce contrat tient à la fois du louage et de la société. L'article 136 du même décret du 17 mai 1809 porte que les contestations qui pourront s'élever sur l'administration ou la perception des octrois en régie intéressée entre les communes et les régisseurs seront jugées par le préfet en Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat.

Il nous reste à parler du mandat, ou plutôt du contrat spécial, par lequel la commune confère de véritables fonctions publiques communales, car la commune a ses fonctionnaires comme l'Etat. Les employés communaux sont nommés et révoqués par le maire ou par l'administration supérieure. Leurs traitements sont rangés par la loi de 1837 parmi les dépenses obligatoires de la commune. Il en est de même de leurs pensions, lorsque la com-

' Voir Jousse, Traité des trésoriers de France, p. 61.

mune a institué pour eux une caisse de retraite \ Les fonds de ces caisses de retraite sont versés à la Caisse des dépôts et consignations. Les règlements pour la concession des pensions sont faits par les Conseils municipaux, avec l'approbation de l'autorité supérieure. A défaut de règlement semblable , on applique le décret du 4 juillet 1806, qui contenait règlement sur les pensions du ministre de l'intérieur \ Dans tous les cas la liquidation des pensions ne peut être faite que par l'autorité administrative, et le recours se porte du préfet au ministre, puis au Conseil d'Etat.

Parmi les fonctionnaires municipaux, il faut ranger les comptables .

C'est par la comptabilité que l'administration municipale a d'abord été centralisée. Dès le quinzième siècle on trouve dans un grand nombre de villes un receveur nommé par le roi, et nous avons vu que, dès le règne de saint Louis, les maires comptaient par devant les gens des comptes . C'était encore une ancienne tradition romaine, caries curateurs ou logistes des municipes étaient nommés directement par l'empereur.

Cependant on distinguait, pour la compétence, entre les deniers d'octroi et les deniers patrimoniaux. Les premiers étaient considérés comme un revenu du roi, qui l'abandonnait aux villes et communautés, ce car, dit Fleury % ce sont des deniers que les rois leur ont permis de lever sur elles-mêmes pour le profit de leurs corps, comme

1 Les traitements des commissaires de police sont, par une assez singulière anomalie, à la charge des communes. Il suit de là que les commissaires de police n'ont droit à pension que sur les Caisses de retraite des employés communaux.

^ Avis du Conseil d'État du 17 novembre 1811. Pour les employés de Tdctroi de Paris, il existe un règlement spécial du 7 mai 1831.

^ Institution au droit français ^ t. 1, p. 214.

• )i; iMibiiMici:. f>14

pour les n'^puralions, la ^^inlo ri r<M)tn'ticii (1rs villes, e! c-rst pom^nioi los cuinplcs riMloi\riit virv rciidiis à la ('.hainhre (les (MHnpIr^s, parce «jiitî Ir ini a iiih'rri (|ih' les deniers soieni a|»pli(|iH^s aux iisaf^rs pour l(S(|u<'ls ils ont été (K'tr()y(''S. H n Cii csl |»jis de inrjiic ^\^^s dciiiei's patiinioniaiix, ear ce sonl les revenus (pii ap|»arti(;nncnl à la connnuiiaulé c«>uHn(î son domaine, cl dont, par conséqn(^nt, il n'y a ([ne les (d'ficiers (l(^s lieux cpii doiv(^nt ])rendre connaissance. »

(l'était là une règle de notre ancien dioii publie consacrée par l'ordonnan(^e d'Orléans (art. 9.^)). Mais clic ne fut pastoujours observée, et, en effet, ilétaitdifficiledescindeiainsi la recette et la dépense communale. En Whii) l'édit de ( jémieu avait renvoyé toute la comptabilité aux juges ordinaires. Sous Louis XIV on l'attribua tout (entière aux Chambres des comptes. Un édit d'août 1764 essaya vainement de faire revivre l'ancienne règle; une déclaration du 17 juillet 1766 prescrivit un seul compte en deux chapitres, qui devait être rendu aux Chambres des comptes.

La Révolution supprima les Chambres des comptes. Le règlement de la comptabilité communale appartint alors aux administrations de département et aux ministres*. La loi du 16 septembre 1807, qui institua la Cour des comptes, lui donna le droit d'apurer les comptes des communes dont les budgets étaient arrêtés par l'empereur (au-dessus de 10,000 francs). Tous les autres comptes étaient réglés parles préfets et le ministre de l'intérieur. Cette exception avait été inspirée par la crainte de surcharger la Cour des comptes ; au fond elle était peu jus-

^ D'après Tarrêté consulaire du 4 messidor an X, les comptes des communes devaient être réglés par les préfets. Les contestations sur les comptes devaient être portées au gouvernement, qui statuait en tionseil d'État.

G12 LA COMMUNE CKÉANCIÊKE

tifiée, car le règlement d'un compte est une opération éminemment contentieuse. x\ussi l'ordonnance du 28 janvier 1815 porta que les préfets statueraient en Conseil de préfecture, et sauf recours à la Cour des comptes. Une autre ordonnance du 23 avril 1823 substitua le Conseil de préfecture au préfet en Conseil de préfecture, et décida que les comptes des communes dont les budgets ne s'élèveraient pas à 100 francs seraient réglés par les sous-préfets en première instance, sauf recours au Conseil de préfecture seulement. Enfin la loi du 18 juillet 1837 sur l'organisation communale a posé les principes qui sont encore aujourd'hui en vigueur. D'après cette loi, les comptes des communes dont les budgets s'élèvent à plus de 30,000 francs sont réglés par la Cour des comptes. Ceux des communes dont les budgets sont inférieurs à cette somme sont réglés par les Conseils de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes.

Cette attribution ne comprend pas seulement la comptabilité légale ; elle comprend encore la comptabilité occulte. D'après l'article 04 de la loi du 18 juillet 1837, toute personne autre que le receveur municipal qui, sans autorisation légale se serait ingérée dans le maniement des deniers de la commune sera, par ce seul fait, constituée comptable, et pourra en outre être poursuivie en vertu de l'article 258 du Code pénal, comme s' étant immiscée sans titre dans des fonctions publiques. Cette règle n'est au reste que l'application d'un principe de droit public, et la jurisprudence l'avait reconnue bien avant la loi de 1837. Le Conseil d'Etat l'a étendue même au cas de souscriptions recueillies et dépensées par un particulier dans un intérêt communal.

Le règlement des comptes, et surtout la poursuite des comptabilités occultes, donnent souvent lieu à des questions

i]r {\\'i)'\\ iiilrrossîinlcs. Ainsi la (loiir «Irs fniii|»lcs a jii^'«; »Mi nrinciix* (|im' lonic rnmpt.'ilulih' «Mriillr cnnstilii.ifif un H/ilit, la prouva lcsliin(»ni«Tl(^ <''lail fonjonrs adinissiMr pour rrlaMissojnonf dos rcrrllrscl (Irp^-nscs.

La coniplalnlilr uccnllc <l('Mi\ c, («niinr nous l'avons fh^jà nioniri' aillours, du ([uasi-contiat do t^rstion d'afTaircs. H n'v a, on ciïot, aiicuue diflicuilté pour appliquer aux comniunos los n^^lcs relatives aux engagements qui se forment sans convention.

11 en est de même des règles relatives aux délits et quasi-délits. A la vérité les communes ne peuvent, en leur qualité de simples personnes morales, commettre des délits, mais elles peuvent en être responsables. Le prin- .cipe de la responsabilité communale est fort ancien. Nous le trouvons dans toutes les anciennes lois germaniques, et particulièrement dans celles des Francs et des Anglo-Saxons. Nous le rencontrons encore aujourd'hui chez les tribus arabes de l'xVlgérie. Sous l'ancienne monarchie, l'ordonnance criminelle de 1670 ^ traçait la manière de faire le procès aux communautés des villes, bourgs et villages qui auraient commis quelque rébellion, violence ou autre crime. Le procès se poursuivait contre un syndic ou curateur. La condamnation ne pouvait consister qu'en réparation civile et dommages-intérêts envers la partie, amende envers le roi, et privation des privilèges communaux, ou toute autre peine marquant publiquement la peine encourue.

Après la Révolution il fallut régler par une loi spéciale la responsabilité des communes pour les délits auxquels leurs habitants ont coopéré, ou qu'elles ont laissé com-

* Titre XXI. L'article 196 de rordonnance de Blois (1579) avait déjà posé le principe.

mettre quand eHes aiiraîent pu les empêcher. C'est ce qui fut fait d'abord par le décret du 23 février 1790, puis enfin par la loi du 10 vendémiaire an IV. Cette loi est en partie abrogée, soit par des dispositions expresses, soit par l'ensemble des lois nouvelles sur la comptabilité communale ; mais le principe qu'elle a posé subsiste toujours. D'autres lois ont déclaré les communes responsables de certains délits commis par leurs habitants, par exemple, des délits forestiers \ Elles sont encore responsables des dégradations commises par les passants sur les champs voisins d'un chemin communal devenu impraticable ^ Elles peuvent commettre des contraventions de grande voirie, par exemple en matière d'alignement, et par suite encourir l'amende.

Sauf ce dernier cas, la compétence appartient toujours aux tribunaux ordinaires. Toutefois, si la négligence reprochée à la commune a eu lieu dans l'accomplissement d'un acte administratif, il n'appartient qu'à l'administration de constater cette négligence et d'en déterminer les suites légales. De plus, et dans tous les cas, la répartition et le recouvrement des condamnations prononcées a lieu comme en matière de contributions publiques. Dès lors les parties intéressées peuvent se pourvoir en décharge et réduction devant le Conseil de préfecture.

Il y a pour les communes comme pour l'Etat des obligations qui dérivent de la seule autorité de la loi . Elles peuvent se ramener à deux chefs : Expropriation, Impositions.

Quant à l'expropriation, nous n'avons qu'un mot à dire. La loi du 21 mai 1836 et celle du 3 mai 1841 ont confié à

t Gode forestier, art. 72, 82.

* Loi du 28 septembre 1791^ art. 41.

MU jury (lo <]iiatn^ porsomu's, piôsidr par Ir pi^«Mlr paix, le i^;^4onin]j(. des irhldiiuiilés (ln(\s k raison dos Icirains <îxpi()j)rio8 jxmi' roiiviMiiiiMî on rélar^isscmcnl drs rhoiniiis viciiiiiux. Du rosUi, 1rs rèf'Ic.s que inms avons d/'jà ex[»liqiiros, su?' rt^xpropriation ol le ref^lcuienl des indrnirutés dues pour tous doiuiuîif^es causés ])ar des travaux pu]>Iics, s'appliquent aux conuuunes roiuine k l'Ktat.

Un seul eas niériie luic mention spéciale : c'est la disposition relative aux halles et marchés. Avant 1789 lo (h'oit de construire dos halles et de percevoir un droit de hallage était une dépendance du droit de haute justice. L'Assemhlée nationale aholit sans indemnité ce droit de hallage, comme tous les droits féodaux; mais d'après l'article 19 de la loi du 15 mars 1790 les bâtiments et halles continueront d'appartenir à leurs propriétaires^ sauf à eux à s'arranger à l'amiable, soit pour le loyer, soit pour l'ahénation, avec les municipalités des lieux, et les difficultés qui pourraient s'élever à ce sujet seront soumises à l'arbitrage des assemblées administratives.

Cette loi a été expliquée par l'instruction de l'Assemblée nationale du 12 août 1790.

ce Ce sont les directoires de département, porte cette instruction, qui doivent terminer par voie d'arbitrage toutes les difficultés qui pourraient s'élever entre les municipalités et les ci-devant possesseurs des droits dont on vient de parler, à raison des bâtiments, halles, étaux, bancs et autres objets qui ont servi jusqu'à présent au dépôt, à l'étalage ou au débit des marchandises et denrées au sujet desquelles les droits étaient perçus. Les bâtiments, halles, étaux et bancs continuent d'appartenir à leurs propriétaires ; mais ceux-ci peuvent obliger les municipalités de les acheter ou de les prendre à loyer, et réciproquement ils peuvent être contraints par les munici-

pâlîtes à les vendre, à moins qu'ils n'en préfèrent le louage. Cette faculté réciproque est le principe qui dirigera les directoires de département dans les difficultés qui leur seront soumises.

« Si les mimicipalités et les propriétaires s'accordent leg unes à ne vouloir pas acheter, les autres à ne vouloir ni louer ni vendre, alors le directoire de département, après avoir consulté celui de district, proposerait au Corps législatif son avis sur la rétrihution qu'il conviendrait d'établir à titre de loyer, au profit des propriétaires, sur les marchands, pour le dépôt, l'étalage et le débit de leurs denrées et marchandises. »

Ces dispositions sont encore en vigueur. Elles ont cela de particulier qu'elles établissent un droit de contrainte réciproque, avec cette différence que le propriétaire peut imposer à son choix la vente ou la location, tandis que la commune ne peut imposer la vente qu'à défaut de consentement à la location.

L'indemnité de vente ou de location forcée devait être réglée administrativement. C'était la règle générale à cette époque, ainsi que nous l'avons déjà montré. Mais la loi de 1810 sur l'expropriation a modifié cette règle en ce qui concerne le règlement du prix de vente forcée. Ce règlement a dû être effectué depuis 1810 par les tribunaux ordinaires, et depuis 1833 par le jury ^ Mais toutes autres contestations, soit sur l'exercice du droit réciproque, soit sur le règlement de l'indemnité de location forcée, sont restées aux Conseils de préfecture.

Il nous reste à pailler des contributions communales. Avant 1789 les contributions communales compre-

1 Avis du Conseil d'État, comité de l'intérieur, du 2 juin 1836. (Vuillefroy et Mounier, p. 212.)

m i»i;nmu<.i,. k){l

niii(Mil s^'iilt'innil 1rs ocirnis cl taxrs <lr ville. Lrs cninimiiuis ii'avJii(Mil pas dr ]»;irl lixc dans le piodiiil Jr la taillo nu drs aiilirs imj»6ls (lii'ccis. Toiilc iiii|Misili(iii ilirocto au prolil {\v la coiinniinc rtail niic iiiiposiliDu cxtraordiiuiiiT vl chwait rive sprciaUMnciil auhniséc |»ar le roi. Pour s'(^xpIi(|U(H'crla, il lant se ra|)polor (pidii f^M.uid nombre de vilU^s «'daienl, exemptes de la taille, et que, ([uant aux communautés d'haljitanls des eampaf;nes, l'administration municipale appartenait aux seigneurs. L'entretien des chemins vicinaux avait lieu au moyen de corvées. Les octrois étaient établis dans presque toutes les villes, avec l'autorisation du roi, qui en percevait la moitié à son profit '. Toutes contestations, soit sur le payement des droits d'octroi, soit sur le recouvrement des contributions extraordinaires, devaient être portées devant les élections, et en appel devant les Cours des aides ^

L'Assemblée nationale supprima tous les octrois par la loi du 19 février 1791, et par compensation la loi du 2 mars suivant'^ attribua aux communes le dixième de l'impôt des patentes. Enfin, une autre loi du 29 mars autorisa provisoirement les municipalités à percevoir à leur profit des centimes additionnels sur les rôles des contributions foncière et mobilière.

Cette mesure provisoire est devenue définitive aujourd'hui ; la loi du 1 1 frimaire an Vil et la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 31) attribuent aux communes cinq centimes additiomiels au principal des contributions foncière et mobilière. Elles ont d'ailleurs conservé huit centimes à

» Parmi les plus anciens octrois concédés par ordonnances royales, on peut citer celui de Bourges (1210) et celui de Lyon (1295).

' Ordonnance des aides de 1681, titre des Octrois et deniers communs, art. i.

^ Art. 17.

618 LA COMMUiVE CRÉANCIÈRE

prélever sur le montant de l'impôt des patentes ^ Enfin, des contributions extraordinaires peuvent être votées par les communes avec l'approbation de l'autorité supérieure, et consistent toujours en centimes additionnels au principal des quatre contributions directes ^.

Ces contributions se rattachent, comme on le voit, aux contributions perçues au profit de l'État. Elles sont perçues de la même manière et les contestations sont portées devant les mêmes ju^es, c'est-à-dire devant le Conseil depréfecture et le Conseil d'État.

Les octrois, imprudemment supprimés en 1791, furent rétablis en Fan VII. Aujourd'hui l'article 147 de la loi du 28 avril 1816 autorise le gouvernement à établir des droits d'octroi dans les communes qui en font la demande. 11 est d'usage de n'en accorder qu'aux communes qui comptent au moins quatre mille habitants. Longtemps assujettis à un prélèvement du dixième au profit du trésor, ils se perçoivent aujourd'hui entièrement au profit de la commune. Toutes contestations entre la commune ou ses fermiers et les redevables au sujet de la perception des droits d'octroi sont portées devant les tribunaux ordinaires, comme tout le contentieux des impôts indirects, c'est-à-dire, suivant les cas, devant les tribunaux de simple police, les tribunaux correctionnels ou les juges de paix.

La commune a donc, comme l'État, ses contributions directes et ses contributions indirectes. Le contentieux des premières appartient à la juridiction administrative, celui des secondes aux tribunaux.

Mais les taxes que nous venons d'indiquer ne sont pas les seules. Il en existe un grand nombre d'autres pour

1 Loi du 25 avril 4844, art. 32.

2 Loi du 21 avril 1831, art. 29.

l(^si|iirlirs In (M»iiip<>i<MU'/(^ mwu) suivant (jirt^llf^K sont mi non ussiniiU'^fvs an\ <'.onlril)nti(»ns piiMi<|H(!s.

Ainsi les (lonscûls <lo jnYîfrclun^ sont. C(unjM'*t,(Mils pour '\[\'^c\' les contcîslalions r(ïlii(iv(^s aux tux(is «l'allonaf^'o i^l aiitros cotisations iinpos<Mîs annn(^llnin<Mit sur 1rs ayants Hroit aux fruits (|ui se prir.oivont en natun^, aux tax(;s (h' pavagt^ ou (le ti'ottoirs, et à la taxe dc^s eliiens '.

La conipéteuc(^ des Conseils de prélecture en cette juatibre s' étend non-seulement aux demandes en décliarf^e rt réduction, nuds encore, le cas échéant, à la question de savoir s'il existe un usage local, et quel est cet usage.

Au contraire, c'est aux tribunaux ordinaires qu'appartiennent les contestations relatives à la perception des droits do place dans les halles, foires, marchés et abattoirs % des droits de stationnement et de location sur la voie publique, les ports, rivières et autres heux publics \ des droits de péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage', des droits de voirie*, à moins que la contestation ne soulève quelque question préjudicielle de la couq>étence administrative. Mais l'interprétation des tarifs appartient toujours aux tribunaux.

' Loi du 18 juillet 1837, art. 31 et 44 ; loi du 26 germinal an XI sur In répartition des taxes destinées à racquittemeut de la contribution foncière des biens communaux; loi du 7 juin 1843 sur rétablissement des trottoirs ; loi du 2 mai 1855 et décret du 4 août suivant sur la taxe des chiens. En principe, le pavage est à la charge des communes ( loi du 11 frimaire an VU, art. 4). Toutefois les anciens usages qui mettaient, dans certaines localités, le pavage à la charge des riverains sont maintenus (avis du Conseil d'Etat du 3 mars 1807, approuvé le 25). L'assimilation du recouvrement a été déclarée parla loi du 18 juillet 1837, art. 44. Enfin, la loi de finances du 25 juin 1841, art. 28, a autorisé la conversion de ce droit en une véritable taxe payable en argent.

« Loi du 18 juillet 1837^ art. 31 .

* Loi du 11 frimaire an VIL

* Lois des 6 septembre 1790 et 6 frimaire an Vil.

* Loi du 21 avril 1832; loi du 18 juillet 1837, art. 43.

Parmi les impositions communales, il en est une qui mérite une attention particulière, c'est celle de la prestation en nature pour l'entretien des chemins vicinaux.

Nous avons vu qu'autrefois les chemins étaient entretenus par corvées. Ce système, le seul praticable dans les pays pauvres, était devenu, au dix-huitième siècle, à peu près intolérable : il ne produisait plus qu'une faible somme de travail utile, tout en grevant le cultivateur d'une charge fort lourde. La corvée pour l'entretien des chemins vicinaux était d'ailleurs une charge seigneuriale, dont les officiers du seigneur étaient juges.

La Révolution abolit les corvées et permit aux communes de s'imposer au marc la livre de la contribution foncière pour l'entretien des chemins ^ ; mais cette ressource ne pouvait suffire, et un décret du 4 thermidor an X rétablit en principe la prestation en nature , (jui fut bientôt organisée par une circulaire ministérielle du 7 prairial an XIIL Les lois du 28 juillet 1824 et du 21 mai 1836 ont donné à la prestation en nature une sanction nouvelle et définitive. Cette prestation entre encore aujourd'hui pour moitié dans la masse des ressources créées pour le service vicinal.

Aux termes de l'article 3 de la loi de 1836, tout habitant, chef de famille ou d'établissement porté au rôle des contributions directes peut être appelé à fournir chaque année une prestation de trois jours : 1° pour sa personne et pour chaque individu mâle, valide, âgé de dix-huit ans au moins et de soixante au plus, membre ou serviteur de la famille, et résidant dans la commune ; 2^ pour chacune des charrettes ou voitures attelées, et, en outre, pour cha-

" Code rural (loi du 28 septembre 1791), tit. I^, sect. vi, art. 2.

ne hr^iMiimn:. til^l

('iino(l(is IxMrs (le snmim', dv, Irait, de sidlir, an si'rvicr dr la rariiillc on «le rrlahlissoiniMil dans la (•oiiuiiiiiic.

La prostafion jx'iif riro acquiti/M' en rialiirc mi en .•ir-^iiiit, an f;i'«'' drs conlrilmahlrs. La prrsiatioii non ra('ln'l<M3 peut rlro convcMiic en lAclies.

D'apri's la \i)'\ dn :>cS jnillcl \H2ï le nîcouvreineul. drs pi'oslations <mi iialuTM' est poursuivi coiiuiie contrilnition directe, et les dégrf3venieutssont prononcés sans frais. Reniaripions seulement que les remises ou modérations par voie gracieuse n'ont pas lieu en celle matière, attendu qn'il n'a pas été créé de fonds de non-valeur à répartir entre les prestataires. Les mutations de cote ne peuvent étrfî prononcées que par le [)réfet et non par le Conseil de préfecture. Les rôles sont dressés chaque année pour l'année entière. En conséquence, la prestation rachetée se prescrit par frois ans, comme la contribution directe ; mais pour la prestation non rachetée, elle doit toujours être effectuée dans l'année. En effet, d'après la loi, nul ne peut être tenu de fournir plus de trois journées par an*. Cette distinction tient à lanature des choses, et déjà, sous l'ancien régime, on disait que corvées ne s' arréragent pas.

Enfin, pour répartir plus équitablement la charge de l'entretien des chemins vicinaux, on a créé une imposition communale particulière, connue sous le nom de subvention spéciale-. Cette subvention spéciale est imposée à toutes personnes qui exploitent des mines, des carrières, des forêts, ou qui exercent une entreprise industrielle, alors même que les transports sont faits pour le compte des acheteurs, et doit être proportionnée à la dégradation extraordinaire causée au chemin par l'exploitation. C'est

* Loi du 21 mai 1836, art. 24.

2 Idem, art. 14.

assez dire que la subvention ne saurait être imposée à ceux qui n'usent de la voie publique que dans les conditions de sa destination. C'est en quelque sorte la réparation d'un dommage, mais réparation exigée sous forme d'impôt, et réglée comme toute contributions directes par les Conseils de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat. Le règlement doit être provoqué par la commune. Il est fait annuellement, après expertise contradictoire. L'un des experts est nommé par le sous-préfet, l'autre par le propriétaire, ou à son défaut par le Conseil de préfecture. En cas de discord, le Conseil de préfecture nomme un tiers expert. Pour que l'expertise soit suffisante, il faut que l'état de viabilité du chemin au commencement de l'année soit reconnu; il faut de plus que les experts constatent directement l'importance et la nature des dégradations, et fournissent au Conseil de préfecture et au Conseil d'Etat tous les éléments de la décision à intervenir. Le Conseil d'Etat a maintenu avec fermeté l'observation de ces formalités, sans lesquelles les subventions spéciales dégénéreraient promptement en une taxe de répartition. Enfin, de ce que les subventions doivent être réglées annuellement il suit qu'il y a prescription lorsque la commune n'a pas réclamé dans l'année qui suit celle pendant laquelle les dégradations ont eu lieu.

Pour terminer ce chapitre, nous n'avons plus qu'un mot à dire sur les contrats accessoires et sur l'exécution des obligations. On suit en cette matière le droit commun, sauf les règles sur la tutelle administrative, dont nous n'avons pas à nous occuper ici. Il faut seulement observer que les communes ont, comme l'État, une hypothèque légale sur les biens des receveurs et administrateurs comptables.

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Nous avons Nil «jiic |)niir \r rrcoiivrcîinciit lU's soiimih'h qui liiisoul ducs, rKhil a soiiNcnl le. droit d'af^ir |»ai- voio deconiiaiiilr, sauirojjposilidn du drldlcMii*. IN'iidanf loiiglonips 1rs cominiinos ont. rhHiMUirs do s'adicssrr ,iii\ Iril)iniaii.\ ordiiiaiics jioim' iddcnir iiii lili'c oxéciiloin' miiliM» \v\ivs d«'duh'urs ; mais la loi de \H'M a cliaiif^é cet «Hat do choses, et donné anx communes un priviki^e plus élondu ([Me l(» privilège de l'b^tat lui-même. D'après l'article (h\ de cette loi, toutes les recettes municipales pour lesqucdles les lois et règlemc^its n'ont pas prescrit un mode; spécial de recouvrement s'effectuent sur des états dressés par le maire. Ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le sous-préfet. Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, sont juf^ées comme affaires sommaires, et la commune peut y défendre sans autorisation du Conseil de préfecture.