CHAPITRE XXX

Lies fil VMLISSFIMFNIS ITHLirS,

La conmiiine et le département ne sont pas les seules personnes morales que reconnaisse notre droit administratif. Il en existe d'autres encore que les nécessités de la centralisation ont fait placer sous la surveillance et en même temps sous la protection du gouvernement, et qui, par une conséquence naturelle, participent, dans une certaine mesure, aux privilèges de l'Etat. Ce sont les établissements publics.

La plupart des établissements publics sont d'origine ecclésiastique. Dès les premières années de son existence, l'Eglise chrétienne a formé une personne morale, ayant ses biens et ses revenus. Cette qualité, toutefois, ne lui fut légalement reconnui* qu'après la conversion de Constantin*. Le patrimoine de l'Eglise se composait d'abord uniquement d'offrandes volontaires. Elle ne tarda pas à acquérir des immeubles, églises, presbytères, cimetières, etc. Enfin, dès le sixième siècle, elle perçoit la dîme dans presque tout l'Occident. La qualité de personne civile était originairement restreinte h l'Eglise épiscopale. L'évoque en administrait tous les biens et revenus, et en faisait quatre parts : l'une pour lui, la seconde pour son clergé, la troisième pour les pauvres, la quatrième pour

* Voir Walter, Kirchenrecht ; Fleury, Insliltttion au droit canonique; Jousse, Traité du gouvemement des paroisses.

les besoins matériels du culte et pour l'entretien des édifices ( fabricœ) .

Cette organisation primitive se modifia avec le temps. Du sixième au huitième siècle se développa l'institution des paroisses rurales, qui obtinrent une partie du patrimoine diocésain et devinrent à leur tour personnes civiles. Le salaire du clergé, qui était primitivement payé sous forme de prestations allouées par l'évêque, fut assis sur des fonds de terre. De là les bénéfices ecclésiastiques, qui devinrent à leur tour de véritables personnes civiles. Les chapitres des églises cathédrales, les monastères et couvents obtinrent aussi le même privilège. Enfin, la part consacrée aux pauvres se localisa et se spécialisa à son tour. De là naquirent les étabhssements de bienfaisance, hospices, hôpitaux, et les établissements d'instruction, écoles, collèges, universités, séminaires.

Dans le principe l'administration de ces établissements appartenait à l'évêque; quand ils se furent multipliés, il fallut que l'évêque déléguât son pouvoir à ses clercs ; plus tard, il fallut demander le concours des laïques. Il fallut aussi que l'administration de ces établissements fût soumise au contrôle de l'autorité temporelle, et cela était naturel, puisque l'autorité temporelle ajoutait la sanction coercitive aux demandes de l'autorité spirituelle, et contraignait, par exemple, les habitants des paroisses à entretenir et à réparer les édifices consacrés au culte.

Depuis le quinzième siècle les étabhssements d'instruction pubhque furent peu à peu sécularisés, à l'exception des séminaires, qui furent précisément créés à cette époque à raison de cette sécularisation. Il en fut de même des étabhssements de bienfaisance. Quant aux paroisses, elles avaient dès le neuvième siècle leurs administrateurs laïques , ainsi que nous le voyons par les règlements d'Hincmar,

an'Iu'Vrqiir do Reims, r( de Uéf^inoii, jiMm- dr iNiim. (1<*H l'alnicioiis ou inarf^iiilliers (U^vairiil, olvr, élus pai- la paiMMssc. Le ('.(HH'ilc dr \Viii/l»ourf;, m 1:^87, nxif^ea Kf»iiK;fiiciil (jiir loin- chîction lùl aj^pronvéc par N's évtMpins. ("m'I élaUlc cliosos s'esl perpétué en France jusipTrii I78Î). [)ans les villes l'élection des niarf,niiilicrs était remise aux notaldcs; dans les (^anipa^ries elle apjjartenait à l'asseml)lée générale de tous les habitants convoqués au son de; la cloche. Toutefois, dans certaines paroisses, les mari^uilliers sortants avaient pris l'habitude de nommer euxmêmes leurs successeurs.

La tutelhî et la police de tous ces établissements appartenaient donc à l'autorité royale, qui les faisait exercer par le Parlement. Jusqu'en 1789 les Parlements conservèrent en cette matière leur droit de juridiction et leur pouvoir réglementaire; mais la juridiction administrative s'empara d'une partie de ces attributions. Par exemple, une déclaration royale du 24 août 1693 ayant prescrit que les biens et revenus des anciennes maladreries, devenues insuffisantes, seraient annexés aux hôpitaux voisins, à la charge de recevoir les pauvres et malades auxquels la maladrerie était primitivement destinée , cette mesure générale fut exécutée par un grand nombre d'arrêts du Conseil. Si,jusqu'enl789, les appels comme d'abus étaient jugés par les Parlements, il convient de rappeler aussi que le grand Conseil devint, par le fait, une sorte de tribunal spécial pour certaines affaires ecclésiastiques.

Un des premiers actes de l'Assemblée constituante fut la confiscation des biens ecclésiastiques. Le décret du 24 novembre 1789 mit tous les biens ecclésiastiques à la disposition de la nation, à la charge de pourvoir d'une manière convenable aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres. Trois mois

après, le 13 février 1790, un autre décret prohiba les vœux monastiques et supprima les congrégations et ordres religieux, tout en déclarant que jusqu'à nouvel ordre il n'était rien changé aux maisons chargées de l'éducation publique et aux établissements de charité. Enfin, le décret du 12 juillet 1790, connu sous le nom de Constitution civile du clergé^ transforma les évêques et curés en simples fonctionnaires élus dans la même forme et par les mêmes électeurs que les administrateurs des districts et des départements, et recevant un traitement de la nation.

Tous les établissements religieux se trouvèrent ainsi supprimés. Toutefois, le décret du 20 avril 1790, art. 8, fit quelques exceptions. L'ordre de Malte, les fabriques, les hôpitaux, les maisons de charité et autres où sont reçus les malades, les collèges et maisons d'institution, étude et retraite administrés par des ecclésiastiques ou par des corps séculiers, ainsi que les maisons de religieuses occupées à l'éducation publique et au soulagement des malades, furent expressément maintenus. La loi du 28 octobre 1790 vint limiter cette exception, en disant que les biens du clergé et ceux des séminaires diocésains étaient considérés comme biens nationaux, et que l'Assemblée déclarait ajourner tout ce qui concernait : 1° les biens des fabriques ; 2° les biens des fondations établies dans les églises paroissiales ^ ; 3° les biens des séminairescollèges, des collèges, des établissements d'étude ou de retraite, et de tous établissements destinés à l'enseignement public.

Du reste, les établissements ainsi provisoirement conservés étaient placés par cette même loi sous la tutelle des

' Les immeubles affectés à ces fondations furent déclarés nationaux par un déeret du 10 février 479d.

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directoires ôv dislricl et «Ir iléparlrineiil. Lp.s iiiriueb u.sseiiiJ)lcos fureiil uussi chargées de lu tutelle des établissements laïciues de charité el de hienfaisauco. Les conteslations sur la validité des électi(uis ecclésiastiques dureut être jugées piu* les directoires de département, saut' recours au C^orps législatif. Les tribunaux civils perdirent ainsi, non-seulement les droits de surveillance et de tutclhî qu'avaient exercés les ancicnsParlements,mais même une pailio <le leur juridiction contentieuse. Ils ne gardèrent que la connaissance des appels conune d'abus.

L'Assemblée législative et la Convention achevèrent l'œuvre commencée par l'Assemblée constituante. Les biens des séminaires, dos collèges et des autres établissements d'études furent déclarés biens nationaux par le décret du 18 août 1792, les biens des fabriques par les décrets des 19 août 1792 et 13 brumaire an IL Ce dernier décret confisqua aussi l'actif mobilier des fondations. Enfui, les biens des ordres religieux militaires furent déclarés nationaux par un décret du 19 septembre 1792.

Peu de temps après la Convention proclama le culte de la Raison et celui do l'Etre suprême, et, même après le 9 thermidor, une loi du 3 ventôse an III déclare que les cultes sont libres, mais que la République n'en salarie aucun ; elle ajoute que les communes ou sections de commune, en nom collectif, ne pourront ni acquérir ni louer de local pour l'exercice des cultes, et qu'il ne peut être formé aucune dotation perpétuelle ou viagère, ni établi aucune taxe pour en acquitter les dépenses.

Les corporations laïques eurent le même sort que les corporations ecclésiastiques. Ainsi les biens des collèges et autres établissements d'instruction publique furent dé-

* Loi du 15 mars 4791.

clarés nationaux par une loi du 8 mars 1793, ceux des corporations d'archers , arquebusiers , arbalétriers , par une loi du 24 avril 1793, ceux des tribunaux consulaires par une loi du 5 nivôse an 11^ ceux des académies et sociétés littéraires par une loi du 6 thermidor an 11. Enfin, un décret du 23 messidor an II déclara biens nationaux tous les biens des hôpitaux, maisons de secours, hospices, bureaux des pauvres et autres établissements de bienfaisance, sous quelque dénomination qu'ils fussent.

Ainsi tous les établissements publics se trouvaient supprimés. 11 n'y avait plus dans l'État d'autre personne morale que l'Etat lui-même. Les communes elles-mêmes auraient été supprimées, si elles avaient pu l'être. On affectait du moins de ne les considérer que comme des circonscriptions administratives. La Convention nationalisa leur actif et leur passif et ordonna le partage de leurs communaux.

Mais ce délire de centralisation trouva une barrière infranchissable dans la force même des choses. La loi sur les hôpitaux ne put être exécutée. Il y fut sursis, puis elle fut expressément abrogée par une loi du 16 vendémiaire an Y, qui s'occupa de reconstituer le patrimoine des pauvres, en remplaçant les rentes et autres biens aliénés. Deux autres lois des 7 frimaire et 20 ventôse an Y réorganisèrent les bureaux de bienfaisance. Plus tard ont été créés ou rétablis les sociétés de charité, les inonts-de-piété, les caisses d'épargne, les sociétés de secours mutuels.

Lorsqu'en 1808 le gouvernement impérial créa l'Université, il en fit un corps ayant ses biens, ses revenus et son budget distinct. Mais l'Université impériale n'était autre chose que l'État enseignant et, dès lors, c'est avec juste raison que la loi de finances de 1832 a rattaché le budget de l'Université au budget de l'État. Toutefois, le

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rarîicl«'r<^ (réliiMissmiml puMn* Ji[»|»iiiii('ril i*ncoro n I liislitiil, <le rnmi'(i, jiinsi (ju'iiux (livrrscis acadrmicîs vl .soriélt's litiéniircs.

I/K(ai u aussi crc'r, ou doluus dr lui, (I«;k insliLulions liuaiicitTos (|uij()U('ul uu rolciinj)orlaul clans nofrcsystiînio polili(ju('. IVIIos sont la TJan([U(' de l'^i'anre, la Cuisse d'aniortisseincMil, la (baisse des dépôts et consignations, ccli<' des retraites pour la vieillesse, celle d(î la dotalicni de l'armée, la Société du Crédit foncier de France, (îtc.

Enfin, depuis le Concordat de 1802 on a vu renaître en peu d'années la plupart des anciens établissements religieux. Il ne fut d'abord question que des fabriques .et des séminaires. L'arrêté du 7 tliermidor an XI et le décret du 15 ventôse an XIII restituèrent aux fabriques leurs biens confisqués, à charge par elles de se faire envoyer en possession, et un décret du 30 mai 1806 réunit aux biens des fabriques les églises et presbytères supprimés. Puis le décret du 30 décembre 1809, complété par l'ordonnance du 12 janvier 1825, a réglé tout ce qui concerne l'administration des fabriques. Un décret du 6 novembre 1813 alla plus loin encore. Il régla l'administration des biens des cures, des menses épiscopales, des chapitres cathédraux et collégiaux, et consacra ainsi l'existence de ces établissements.

Les congrégations ou corporations religieuses ont même été rétablies, au moins en partie, soit par des lois générales, soit par des autorisations particulières.

Nous n'avons à nous occuper ici ni de la constitution intérieure de ces établissements, ni de la tutelle administrative à laquelle ils peuvent être soumis, ni de l'action de police que le gouvernement peut exercer sur eux. Nous n'avons à en parler qu'au point de vue tout spécial de la juridiction administrative.

Or les établissements publics tels qu'ils existent aujourd'hui peuvent se diviser en deux classes. Les uns sont étrangers à l'État, qui leur confère, àla vérité, l'existence, mais ne leur donne que des secours purement volontaires. Les autres, au contraire, sont considérés comme accomplissant en quelque sorte une fonction publique, à l'accomplissement de laquelle l'Etat serait obligé à leur défaut, et reçoivent en conséquence, ou du moins sont aptes à recevoir, des subventions de l'État, des départements ou des communes.

Ces derniers établissements ne sont donc pas seulement des établissements d'utilité publique, ce sont encore des établissements publics ; leur administration, quoique distincte de celle de l'État, se rattache cependant à l'administration générale par les liens les plus étroits, et on comprend qu'ils participent en quelque manière aux privilèges de l'État, notamment à son privilège de juridiction.

Nous disons, en quelque manière^ car, en principe, toutes les contestations relatives aux établissements publics doivent être portées devant les tribunaux ordinaires ; mais iJ y a des exceptions, les unes expresses, les autres implicites et commandées par la nature des choses.

Les contestations ainsi attribuées à la juridiction administrative portent, soit sur la constitution même de l'établissement public, soit sur des droits d'obligation, car les questions de propriété appartiennent toutes, sans exception, aux tribunaux. Nous allons indiquer les principaux cas d'attribution.

D'après le décret du 30 décembre 1809 et l'ordonnance du 12 janvier 182o, les conseils de fabrique sont constitués pour la première fois par des nominations émanées du préfet et del'évêque, mais se renouvellent eux-mêmes

I,KK KlAhMHSKMKMS t'IlMI.h.S. G.'tO

pav c(»o|>(ati<m. Lnscoiihishilioiis (jiii pf)iiv<jiil s'<*lover Hur la validilô (iiîs rlcclinus (hi v,v grnrr, duiviîiit <Mro portc^es au minislrc, 4'l. iMisuilo au r.onsnil (r^tut. La luriuo r^glo s'applicjuc aux élections \H\ur \v.s C(Uisist<>iio.s protcvslantM ou isramitos.

L'article 21 do la loi du 22 aviil J8()() siu'la liun(]uo do Franco porto : o Lo Conseil d'Ktatroiuuiîtra, sur le rapport du ministre dos finances, des infractions aux lois et rcglemonts qui régissent la Banque, et des contestations r<'lativos à sa police et administration intérieures. Le Conseil d'État prononcera de mémo définitivement et sans recours entre la Banque et les membres de son Conseil général, ses agents ou employés, toutes condamnations civiles, y compris les dommages-intérêts, et même, soit la destitution, soit la cessation de fonctions. Toutes autres questions seront portées aux tribunaux qui doivent en connaître. »

Les questions d'obligations sont plus fréquemment rangées dans la compétence administrative. Pour certains établissements spéciaux, les lois et règlements attribuent formellement compétence au Conseil de préfecture, par exemple, lorsqu'il s'agit des monts-de-piété ou des bureaux de nourrices. Sous l'ancien régime, la juridiction en pareille matière appartenait au lieutenant de police, sauf appel au Parlementa Des décrets de l'empire ont tout renvoyé à l'autorité administrative, mais seulement, bien entendu, en ce qui concerne les opérations mêmes pour lesquelles ces établissements ont été créés ^

En dehors de ces lois particulières, l'Etat a, en générai,

' Encyclopédie méthodique, Dictionnaire de finances, v° Mont-de-

PlÉTÉ.

^ Décrets du 30 jfiin 1800 pour Bordeaux^ art. 120, du 10 mars 1807 pour Marseille, art. 125; autres décrets pour Aix, Versailles;, Montpellier, Lyon, Metz, Nantes; loi du 25 mars 1806; décret du 30 juin

le droit de contraindre les établissements publics, de même que les communes et les départements, à l'accomplissement des obligations inlierentes à leur existence. Par exemple, il peut contraindre le titulaire d'une cure ou d'une mense épiscopale à effectuer les répar*ations à sa charge, et même mettre ces réparations en adjudication au compte du titulaire. Il peut inscrire d'office certaines dépenses au budget des séminaires, des fabriques, des hôpitaux, notamment pour^ les traitements ou les pensions de leurs employés. Il peut inscrire d'office au budget des communes les sommes nécessaires pour suppléer à l'insuffisance des revenus deb fabriques, soit pour le service du culte, soit pour le logement du curé, ou les réparations des édifices consacrés au culte, ou le traitement du desservant.

Il peut encore inscrire au budget d'une commune dépourvue d'établissements hospitaliers le prix des journées d'hôpital dues par cette commune pourceux de ses habitants qui vont été envoyés^. Il peut inscrire d'office au budget des départements les dépenses d'entretien, de séjour et de traitement des aliénés dans un établissement public d'aliénés, d'après les règles établies pour le domicile de secours par la loi du 24 vendémiaire anJI. Il en est de même des enfants trouvés entretenus dans les hospices^ avec cette restriction que les hospices spécialement désignés pour recevoir les enfants assistés ne peuvent répéter que les dépenses extériewes relatives à ces enfants, telles que frais de transport, mais non les dépenses

' Les pensions des employés des hospices de Paris sont régies par un décret du 7 février 1809. D'après une ordonnance du 6 septembre 1820, ce décret est applicable à toutes les administrations hospitalières qui instituent des pensions pour leurs employés.

« Loi du 7 août 1851, art. 3.

I^:i AMLISSKMKMS PIIIILICS. 1)41

iiilrriiMiiTS, Icllns (juc Tniis (Iniiourrihin' (ît dVîdiication '.

'1 outos cos inscriptions d'offico pouvcnl (Hru atta(ju6<38 devant lo Conseil d'État pour oxc(3s de pouvoir. A défaut d'iuscripiion d'oflieo, la loi du 30 juin 1838 sur l(;s aliénés donne conipéteiHe au (louseil de prélecture, soit pour statuer entre deux déparleiufMils sm- la question de savoir quel est le doini(îile de secours d'un aliéné, et par conséquent quel est celui des deux dépaj'teiu(;nts qui doit supporter les frais de placement de cet aliéné dans un hospice, soit pour condannicr les hospices à payer à Tétahlissement d'aliénés une indenniité proportionnée au nonihre des aliénés dont le traitement ou l'entretien était à leur charge, et qui ont été placés dans l'étahlissement spécia^^

En ce qui concerne la comptahilité et le payement des dettes, les établissements publics sont, en f^énéral, assimilés aux communes. En conséquence, le payement des dettes ne peut être poursuivi qu'administrativement, et les comptes sont réglés par les Conseils de préfecture et la Cour des comptes.

Cette règle est vraie pour tous les établissements de bienfaisance, les fabriques et les chapitres. Les comptes des séminaires sont réglés par les ministres ; quant aux biens des cures et des menses épiscopales, ils sont donnés en jouissance au titulaire et ne donnent lieu par conséquent à aucun compte, sauf le cas oii le gouvernement, usant du droit de régale, fait percevoir les fruits des évêchés vacants. Mais il peut y avoir compte de fruits ou répartition de revenus à opérer entre l'ancien et le nouveau titulaire d'une cure. L'article 26 du décret du 6 novem-

* Décret du 19 janvier 18H sur les enfants trouvés ou abandonnés, art. dl.

* Loi du 30 juin 1838, art. 28. On trouve dans l'ancien droit des dispositions semblables. Voirie Répertoire de Merlin, V Acte de garant.

642 ÉTABLISSE3IENTS PUBLICS.

bre 1813 attribue juridiction en ce cas au Conseil de préfecture et au Conseil d'État.

Du reste, toutes actions relatives aux droits des établissements publics, ou aux obligations qu'ils peuvent contracter, appartiennent aux tribunaux ordinaires. Il en est ainsi, notamment, des marchés de fournitures. 11 en est ainsi même des cautionnements qui peuvent être contractés pour la garantie de la gestion des receveurs.

Ainsi encore les ventes faites par les hospices, même en la forme administrative, ne sont point considérées comme ventes nationales, mais comme des actes du droit commun dont l'interprétation appartient aux tribunaux. Il n'y a d'exception que pour les marchés de travaux publics, car les travaux faits pour le compte des établissements publics, tels que les fabriques, les hospices, ou même les syndicats de propriétiiires , peuvent avoir le caractère de travaux publics aussi bien que les travaux faits pour le compte des départements et des communes. La jurisprudence du Conseil d'État a classé les entreprises de pompes funèbres parmi les entreprises de travaux publics, et par suite a reconnu la compétence du Conseil de préfecture pour toutes contestations entre les fabriques et l'entrepreneur. Il s'agit en effet d'un service pubhc, et d'après le décret du 23 prairial an XII les fabriques ont seules et peuvent affermer le droit de faire toutes les fournitures nécessaires pour les enterrements^ pour la décence pubHque et la pompe des funérailles.

Remarquons enfin que si l'exécution des obhgations contractées par un établissement pubhc soulève une question de police, l'autorité judiciaire devient incompétente pour statuer sur cette question. Telles sont, par exemple,

I':'l AMI.ISSKMKMS l'I MIJ( s, VtM\

l(îs (H)iit<v4tntions rclalivtîsà l'cMiiplacciinMil (1rs Imiics dans los ('églises.

Diverses lois ont otahli de vrrilaljlcs iiiniôls ni tavnir do cerlaiiis rlablissoiiinits piil)lics. 'IVI (!sl riiii|»ôl A[i dixième de la rec(dte l)rut<5dessj)ectacles et concerts qiiolidi(Mis de tout f^eiin»'. (let inijiot a' W. porté au (juait dr la recette poui' les spectacles et concerts non quotidiens. H sti perçoit au proiit des liospic(;s et dans la loriue des contrihulions puhli(|ues, c'est-à-dire au moyen de contraintes décernées pai- la réfi;ie ou le fermier, et rendues exécutoires par h; préft^t. Les contestai ions sont jufi:ées pai* le Conseil do préfecture ^

* Lois des 7 frimairoct 8 therniidoi' an V, 2 Crimaire an VI, 10 juillet iSiO, iU't. 0.

* Décret du 8 tVuctidor an XIII.