DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF DANS LES COLONIES

ncment et au ministre, sans recours au Conseil d'Etat'.

Quant au contentieux des concessions, il est soumis au droit commun, et notamment les déchéances des concessionnaires sont prononcées par le ministre, sauf recours au Conseil d'État par la voie contentieuse. Les concessions sont considérées comme des actes administratifs, dont l'interprétation appartient exclusivement à l'administration.

Le séquestre mis sur les biens des indigènes en état d'hostilité contre la France est une mesure qui rentre dans le pouvoir discrétionnaire de l'administration ^ Toutefois un recours contentieux est ouvert devant le ministre et le Conseil d'État en cas d'erreur sur la personne ou sur la chose.

^ Loi du 16 juin 1851 et ordonnance du i^^ octobre 1844 ; arrêté du 9 décembre 1841.

2 Ordonnance du 31 octobre 1845; arrêté du gouverneur général du l«f décembre 1840.

ClIAPITUR XXXIl.

fHOCfihUHE AhMINISTHA II VE

Après avoir monlrc qiiolies soni les actions adminis- Initives et par quelles règles elles se décident, il nous restt> à dire dans quelles formes ces actions sont instruites et jugées.

Déjà dans la procédure romaine le fisc jouissait d'avantages considérables'. Par exemple, l'adversaire du fisc était tenu de produire toutes ses pièces, sans distinction, tandis que le fisc pouvait invoquer la règle du droit comnuui : Nemo tcnetiir edere contra se. Le fisc ne devait produire ses pièces qu'à la condition qu'il n'en serait pas fait usage contre lui-même. Il était d'ailleurs interdit aux tiers de produire contre le lise. Les causes du fisc ne devaient être jugées qu'en présence de l'avocat fiscal, et toute sentence rendue contre le fisc pouvait être rétractée pour simple erreur pendant trois ans, et en tout temps pour cause de dol. Nous avons déjà dit qu'il n'était pas tenu de donner caution. Il faut ajouter que le fisc ne pouvait pas être condamné aux dépens d'un procès.

Ces textes du droit romain furent soigneusement recueillis au moyen âge et invoqués au profit du roi par les légistes'-. On déclara, en outre, que la péremption d'in-

^ On peut eu voir rénumération exacte dans les commentateurs du droit romain, notamment dans Voet et Potbier. "^ Merlin, Répertoire^ v° Roi.

stance ne pouvait être invoquée contre le roi^ C'était dans les idées du temps une conséquence de l'imprescriptibilité du domaine.

Du reste, on ne pensait pas à instituer pour l'administration une procédure particulière ; cette institution ne pouvait naître qu'avec des tribunaux spéciaux ; or, les premières juridictions administratives, la Chambre des comptes et la Cour des aides, étaient encore des compagnies judiciaires par leur composition, leurs traditions, les rapports qui les unissaient aux Parlements. La procédure y resta ce qu'elle était devant les tribunaux ordinaires, avec l'audience publique et les débats oraux.

Mais il en fut autrement quand le Conseil d'Etat commença à jouer le rôle de juridiction contentieuse. Le Conseil d'État était un corps politique, étranger aux habitudes judiciaires, suivant la personne du roi et siégeant dans ses palais, souvent en sa présence. En outre, la raison d'État qui avait fait évoquer au Conseil un si grand nombre d'affaires contentieuses exigeait qu'elles y fussent traitées sans éclat, sinon en secret, et sommairement expédiées. Cependant la justice, même administrative, a ses conditions essentielles. On voulut d'abord proscrire les avocats, mais alors il fallut entendre les parties et les admettre à présenter elles-mêmes leurs requêtes. On ne tarda pas à comprendre que l'intermédiaire des avocats était indispensable; àhs lors il fallut rédiger des règlements, tracer une procédure. Nous avons déjà fait connaître ces règlements, nous n'y reviendrons pas. Disons seulement qu'en 1806, quand le gouvernement institua au Conseil d'État la Commission du contentieux, il ne trouva rien de mieux que de reprendre l'ancienne procédure. Le décret du 22 juillet 1806 qui régit encore aujourd'hui la matière a été puisé tout entier dans le règlement du

PHO(;f:i)iiKi!: admimsthaiivk. (ifi.S

(amst^il HMlif^c on I71i8 par l<; r-liuiicolujr crAf^iKîHKfUiii.

Ia\ i[\un consiste colU^ procodnro spéciale? (Jn«;ls en sont les j'aractères ilisliiK lils? En (pioi (lill'ère-t-(illr du druil eoniinnn? (l'est ce- que nous allons essayer de nnuitrer (;n |ieu dv mots.

Son caractèiM; fondanuMital est d'rtre une jn'océdnre ('cril(!. Il est vnii cpu' depuis 18.'H les allai res où il y a constitution d'avocat se traitent puldiquenient et oral(5uicid. k l'audience ; mais ni la lecture du rapport, ni l(;s (d)servations des avocats, ni les conclusions du ministère public n'altèrent le fond de la procédure. Ce sont des garanties importantes, mais accessoires. 11 n'y a d'essentiel que; les mémoires écrits.

De plus, et c'est là le second caractère de la procédure administrative, l'instruction des alFaircs n'est pas abandonnée aux parties ou à leurs représentants. Elle est dirigée dès le début par le rapporteur, ou plutôt par la section du contentieux tout entière. Aucune mise en cause, aucune communication de pièces, aucune demande d'avis, aucune mesure d'instruction ne peuvent être ordonnées, si ce n'est par l'autorité de la section du contentieux. Le travail même du rapporteur n'est pas un travail isolé ni personnel. Le rapport est l'œuvre collective de la section tout entière. Il est préparé et discuté dans les réunions secrètes. Il est môme d'usage, pour amoindrir l'influence personnelle du rapporteur, de confier la rédaction des rapports à des maîtres des requêtes ou à de simples auditeurs. C'est ainsi que dans les premiers temps du Parlement on distinguait deux classes de conseillers, les rapporteurs et les jugeurs.

Ces deux modifications à la procédure ordinaire étaient commandées par la nature des choses. Les aff'air(îs du contentieux administratif sont s:énéraîement

des affaires compliquées, hérissées de chiffres et, par conséquent, se prêtant peu à un déhat oral. De plus, elles intéressent toujours directement ou indirectement la chose publique. Il faut que l'administration soit avertie, il faut qu'elle donne ses explications ou son avis, et qu'elle produise ses pièces. Si le Conseil d'État ne dirigeait pas l'instruction , l'administration opposerait souvent une force d'inertie insurmontable, préjudiciable toujours à l'intérêt des parties, quelquefois aussi à l'intérêt public. On ne pouvait sans de grands inconvénients laisser au juge administratif le caractère trop souvent passif du juge civil. Toute la marche de la procédure administrative a été tracée en vue de ce double but.

Le pourvoi au Conseil d'État ne se fait pas comme l'appel devant les tribunaux ordinaires, par voie d'assignation directe à l'intimé, mais par une requête sommaire déposée au secrétariat du Conseil, avec production de la décision attaquée \ C'est là au surplus un reste de l'ancienne procédure française. Autrefois on n'assignait pas directement devant les Parlements, il fallait toujours présenter requête à la Cour pour demander la permission d'assigner. Cette formalité, supprimée avec raison dans la procédure ordinaire, a été conservée avec non moins de raison dans la procédure au Conseil d'État comme à la Cour de cassation. Elle permet, en effet, sinon le rejet immédiat, qui n'est plus compatible avec le système de publicité introduit paries ordonnances de 1831, du moins un examen préalable de la requête ; de plus, elle abrège la procédure et diminue les frais en ce qu'elle dispense

* En matière cF élections, de contributions directes et de police du roulage, le pourvoi, dispensé du ministère d'avocat, peut, être déposé au secrétariat de la préfecture.

fRorï:i>nu \i».mims'imaiivi:. Gf57

«rassif^iicr rÉi.il diiiis Irs iill'îiin\s où IKtalrst (lircctciiieiil |uirli(^ Lv prrsitleul tlo lu section du contcnlicux ordotiue la ( omiiiunicalioii du dossier au ininistro com]MHeiil, suus (|ii'il soil iK'snin d'aiKuiii aiili*' acte de proc/îdurc.

L<4)oiiiv(M au (loiiscil d'KlatpcHit aussi (''UiaiHU- de l'adiniiiistratioii. Eu cv cas le uiiuistrc CA)m\u'U\iii n'csl pas tcuu do s(^ fain^ représenter ])ar un avocat au (Conseil. Il peut se contcntei' de déposer au Ojnseil d'Klat un rajjport avec les pièces à l'appui, (^e recours est jjorté ù la ronnaissance de la partie intéressée dans hi {'nruie administrative ordinaire.

La défense consiste alors dans une siinj^e production au greffe, sans aucune signification de pièces.

La jurisprudence du Conseil d'Etat reconnaît aussi aux ministres le droit de se pourvoir dans l'intérêt de la loi contre les décisions administratives passées en force de chose jugée.

Contre quelles décisions peut-on se pourvoir? Quelles sont les personnes qui ont qualité pour se pourvoir? A ces deux questions on répond par le droit commun. Ainsi, le pourvoi n'est recevable ni contre un arrêté par défaut, susceptible d'opposition, ni contre un arrêté préparatoire, ni contre une décision acquiescée ou passée en force de chose jugée.

Le délai du pourvoi est de trois mois, comme le délai ordinaire de l'appel. Ce délai s'applique même aux parties domicihées en Corse ou en Algérie. Les colonies seules jouissent de délais de distance qui, sans doute, ne tarderont pas à être abrégés.

Le délai du pourvoi a pour point de départ le jour où la décision attaquée a été notifiée \ En matière ordinaire,

' En matièro de police du roulage, les recours formés au nom de

ÎJMS HHOCÉDUKE ADMINISTRATIVE.

et d'après l'article 443 du Code de procédure, le délai d'appel court du jour de la svjnification à personne ou domicile. En d'autres termes, il faut un exploit d'huissier, mais il n'a pas été possible de se conformer à cette règle en matière administrative. En effet, on ne saurait astreindre l'administration à employer le ministère des huissiers pour faire connaître ses décisions aux parties intéressées. Le nombre de ses décisions est immense; leur caractère, contentieux ou non, est souvent incertain, surtout quand il s'agit de décisions ministérielles. Aussi le décret du 22 juillet 1806 n'exige-t-il pas une signification par huissier, mais une simple notification, c'est-à-dire un acte quelconque ayant porté la décision à la connaissance de la partie.

La jurisprudence du Conseil d'État, exagérant la portée de ce texte, allait autrefois jusqu'à décider que le délai du pourvoi courait du jour oii la partie a,vait eu, par un moyen quelconque, connaissance pleine et entière de l'arrêté attaqué. Cette interprétation, qui allait trop au delà du texte, a été abandonnée. Désormais la jurisprudence exige un acte de la partie qui veut faire courir le délai, mais elle n'exige pas davantage. Ainsi elle décide qu'une simple notification administrative faite par un agent de l'administration, tel qu'un commissaire de police ou un garde champêtre, est suffisante pour faire courir le délai, et non-seulement au profit de l'Etat, mais même au profit d'une commune ou d'un établissement public. Une simple lettre, envoyée par la poste et contenant copie de la décision, est même considérée comme une notification suffisante. Seulement ce mode

radministration doivent l'être dans les trois mois de la date de rarrêté, indépendamment de toute notification. Loi du 30 mai 4851, art. 25.

iMUK:ri;i»rni-; aihvunisihmivi:. (ifi^

(ienotificiilion rsl (laiif^cicux poiir < iliii (|iii remploie, «mi cv sons iju'il poiil Hvi' dilTicili' drii rajtjiorh'i' la juimiyh, (Ml cas (U^ (l(''n(''f;ati(>ri pai- la partir adviîrsi;. A ]»liis forte raison vu i^st-il ainsi de la drliviancr d'nrK; (expédition rait(^ à la partir intiircsscM'. J^ilin l'insertioii d'nnc. d('H'ision administiatÎNc :ni Hnllctlii des Lois \\\\\ noiiliration.

C(vsl lii nn véritable^ privilège? de. l'Etat, des coiniiinnc^s et des (Hablisscnicnts pnblics ; mais ce privil(3f;e peut se retourner contre eux, car s'ils peuvent notifier adininistrativonient, leurs adversaires peuvent leur notifier en la même forme. Remarquons, toutefois, que, pour être valable, la notification faite à l'État doit être remise au fon(*tionnaire qui a qualité pour la recevoir et non à un autre.

Entre particuliers, la jurisprudence du Conseil d'Etat exige ime signification par huissier, mais dans ce cas même elle est plus large que celle des tribunaux ordinaires. Ainsi la signification peut être implicite, en ce sens que la signification d'une pièce quelconque dans laquelle un arrêté administratif se trouve rapporté dans sa date et ses dispositions fait courir le délai du pourvoi contre cet arrêté. De même, lorsqu'il y a plusieurs cointéressés, même non solidaires, la notification faite par un seul d'entre eux fait courir le délai au profit de tous. Enfin la notification fait courir le délai, non-seulement contre celui qui la reçoit, , mais même contre celui qui la donne.

Le délai de trois mois est porté à un an pour ceux qui sont absents du territoire européen de la France pour service de terre ou de mer, ou employés dans des négociations extérieures pour le service de l'État (Code de procédm^e, art. 446). .

On suit également les règles du droit commun en ce qui touche la recevabilité du pourvoi incident, la non-

{){]{) PltOCÉDURK ADMhNI.SrKATÎVE.

suspension du délai de l'appel au profit des mineurs ou autres incapables, enfin la suspension par la mort de la partie condamnée (Code de procédure, art. 443, 444 et 447). Toutefois les dispositions de ces articles ne sont pas toutes applicables en matière administrative. Ainsi on ne saurait exiger en pareille matière la signification au subrogé tuteur prescrite par l'article 444, ni prolonger la suspension du délai du pourvoi pendant les délais pour faire inventaire et délibérer, comme le veut l'article 447.

En droit commun, l'appel est suspensif, sauf les cas où, par exception, la décision frappée d'appel emporte exécution provisoire (Code de procédure, art. 457-460). En droit administratif, la règle est inverse. Toutes décisions administratives emportent exécution provisoire, sauf de très-rares exceptions \ et sauf le droit qui appartient au Conseil d'État d'ordonner un sursis en connaissance de cause. C'est im des principes les plus anciens et les plus constants de la procédure administrative:

S'agit-il d'un pourvoi formé contre une partie privée ; l'ordonnance de soit communiqué est rendue par le président de la section du contentieux. Elle désigne les personnes auxquelles le pourvoi doit être signifié. Elle doit être signifiée par huissier à ces personnes dans un délai égal au délai du pourvoi, à peine de déchéance. L'exploit doit donner copie de la requête sommaire et de la requête ampliative, dont les originaux sont déposés au secrétariat du Conseil.

Le pourvoi est-il dirigé contre l'Etat ; alors aucune ordonnance de soit communiqué n'est rendue, aucune

' Par exemple, en matière électorale (loi du '22 juin 1833^ art. 59), ou en matière de contestations relatives à Vétat, à la possibilité ou à la défensabilité des forêts (Code forestier, art. 50 et 67 ; ordonnance du i'-'^ août -1827, art. 117).