COMMl'Mi CKÉANClfcHK Of IlÉBITBKK

Les communes n'ont pas, en ce qui touche leurs obligation* actives ou passives, les mêmes privilèges que l'Etat. En règle générale, elles plaident devant les tribunaux ordinaires, soit en demandant, soit en défendant, en matière réelle romme en matière personnelle, et les tribunaux sont compétents pour les déclarer débitrices'.

Il n'en était pas de même avant 1789. Nous avons déjà montré, en exposant la juridiction des intendants, comment les ordonnances de Louis XIV, en ordonnant aux intendants de régler les budgets des villes, en évoquant au Conseil la vérilication des dettes communales, en confiant à l'administration le soin de fixer le mode de payement de ces dettes, enfin en interdisant aux villes de plaider, même en défendant, sans l'autorisation de l'intendant *, avaient en fait enlevé aux tribunaux ordinaires la connaissance des actions personnelles dirigées contre les communes \

C'est ce qui explique comment, dans l'ancienne jurisprudence du Conseil d'Etat et jusque dans les premières années de la Restauration, on trouve des arrêts qui attribuent compétence à l'autorité administrative; eu matière

* Loi du 18 juillet 1837, art. 49 el 63.

* Arrêt du Conseil du 8 août 1713.

3 ÏSous ne parlons ici que pour mémoire de la loi du 24 août 1793 qui attribue à l'État tout l'actif des communes, et par compensation déclare leurs dettes nationales.

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de dettes communales. On décidait aussi que les créanciers de la commune ne pouvaient l'assigner devant les tribunaux avant d'avoir obtenu l'autorisation du Conseil de préfecture1. Mais ces derniers vestiges d'un ancien ordre de choses ont aujourd'hui disparu, la compétence des tribunaux n'est plus contestée, et les créanciers des communes ne sont plus astreints par la loi de 1837 qu'a présenter au préfet un mémoire préalable.

L'administration se renferme à cet égard dans ses attributions tutélaires. Elle accorde ou refuse l'autorisation de plaider, et en cas de condamnation elle règle le mode do payement. En effet, dit un avis du Conseil d'Etat du 12 août 1807, d'une part les communes ne peuvent faire aucune dépense sans y être autorisées par l'administration, et, d'autre part, les communes ne peuvent disposer que des fonds qui leur sont attribués parleurs budgets, et qui tous ont une destination dont l'ordre ne peut être interverti. A défaut de ressources ordinaires de la commune, l'administration peut ordonner la vente d'un bien communal ou l'établissement d'une imposition extraordinaire, ou même déclarer la commune insolvable *.

Toutefois, il y a des dettes communales pour le payement desquelles les créanciers n'ont pas besoin de recourir aux tribunaux ordinaires : ce sont les dettes que la loi communale, ou toute autre loi, a érigées en dépenses obligatoires \

Les dépenses obligatoires des communes sont de deux * Avis du Conseil d'État du 3 juillet 1808.

« Loi du 18 juillet 1837, art. 39, § 4. D'après la loi du 3 juillet 184(i, art. 2, le maximum des centimes additionnels pour dépenses obligatoires ne peut dépasser 10 dans les cas ordinaires, et 20 lorsqu'il y a condamnation judiciaire.

3 Loi du 18 juillet 1837, art. 30 et autres

OU DÉBITRICE. v 605

sortes. Les unes sont destinées à l'acquittement de dettes que l'Etat impose à la commune, soit envers lui-même, soit envers des tiers. Les autres sont destinées à l'acquittement des dettes liquides et exigibles. Or, on considère comme liquides et exigibles toutes les dettes dont le chiffre a été reconnu par le Conseil municipal, sous l'approbation de l'autorité supérieure.

Si un Conseil municipal n'alloue pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire, ou n'alloue qu uue somme insuffisante, l'allocation nécessaire est inscrite d'office au budget par l'autorité supérieure.

Il suit de là que, pour le payement des dettes qui constituent une dépense obligatoire, le créancier ne doit pas s'adresser aux tribunaux, mais à l'administration supérieure, qui ordonne ou refuse l'inscription d'office, sauf recours au Conseil d'Etat, soit par la commune, soit par le créancier, mais seulement pour violation de la loi ou pour excès de pouvoir.

Le recours aux tribunaux serait au moins inutile, puisqu'on suppose précisément que la dette de la commune est liquide et exigible, et que d'ailleurs le recours à l'administration supérieure est toujours indispensable pour obtenir une inscription d'office au budget1.

Du reste, abstraction faite de la tutelle administrative, les obligations des communes sont soumises au droit

1 II y a des cas où la compétence administrative est formellement établie par des dispositions légales. Ainsi le règlement de l'indemnité due à l'État par les communes qui ont un octroi, à raison des consommations des hommes et chevaux de troupe en garnison dans la ville, est fait, en cas de contestation, par le ministre de la guerre ou par le ministre des finances, sauf recours au Conseil d'État (ordonnance du 5 août 1818, art. 6).

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commun. Elles se forment, s'éteignent et même se prescrivent 1 comme celles des particuliers.

En ce qui concerne spécialement les contrats de vente et d'échange, les communes sont entièrement soumises au droit commun et à la juridiction ordinaire*. Seulement l'acte peut être passé en la forme administrative4, et "alors toutes contestations sur la régularité extrinsèque de l'opération doivent être portées devant le préfet et le ministre. Mais les questions du fond appartiennent toujours aux tribunaux, et il en est ainsi même lorsqu'il s'agit do marchés de fournitures faites aux communes.

Les communes sont autorisées par la loi à concéder dans leurs cimetières des droits de jouissance; temporaires ou perpétuels; mais l'iûterprétation des actes de concession appartient toujours à l'autorité judiciaire \

Eu ce qui concerne le contrat de louage, il faut distinguer. En général, le droit commun est applicable et les tribunaux sont compétents, soit que la commune joue le rôle de bailleur ou de preneur. Les baux des sources minérales appartenant aux communes sont seuls soumis à la juridictiou du Conseil de préfecture, comme ceux des sources appartenant à l'Etat '. Mais la règle cesse lorsqu'il s'agit de marchés relatifs à des travaux publics ou h un service public dûment autorisés par l'administration supérieure.

Un a déjà vu que, sous l'ancien régime, les comptes 1 Code Napoléon, art. 2227.

1 Nous ne parlons ici que pour mémoire de la loi du 20 mars t8l.i, qui ordonna la vente nationale des biens des communes au profit de la Caisse d'amortissement. Cette déplorable mesure tut abrogée par la loi de finances du 28 avril 1810, et les communes réintégrées dansceui de leurs biens qui n'avaient point été vendus.

s I secret, du 2^ prairial an XII; ordonnance du 6 décembre 1843.

* Ordonnance du 18 juin 1823, art. 22.

Ol hKHlTMH.K.

des entrepreneurs de travaux communaux étaient réglés par les intendants, sans intervention de la justice ordi- v naire. Aprfcs 1789, les lois nouvelles qui attribuèrent à l'administration le contentieux des travaux publics ne parlèrent pas des travaux publics communaux ; aussi la jurisprudence du Conseil d'Etat a-t-elle longtemps hésité à reconnaître en pareil r as la compétence des Conseils de préfecture. Toutefois, dès l'année 1823 elle commença à entrer dans cotto voie et finit par se fixer en ce sens, malgré la résistance de l'autorité judiciaire. Aujourd'hui la compétence administrative, proclamée par le tribunal des conflits, a été reconnue par la Cour de cassation, et avec raison, car tous les travaux qui ont pour but l'utilité publique sont bien des travaux publics.

Cette attribution n'est pas moins étendue pour les travaux communaux que pour les travaux de l'Etat. Elle comprend non-seulement les contestations entre la commune et l'entrepreneur, mais même les contestations entre la commune et l'architecte, soit qu'il s'agisse des honoraires dus à ce dernier, ou do sa responsabilité décennale. Elle comprend encore toutes sortes de torts et dommages, notamment ceux qui résultent des fouilles et extractions de matériaux pour les chemins vicinaux1. Enfui, elle s'applique aux souscriptions des particuliers pour l'exécution des travaux publics communaux. La jurisprudence du ^ Conseil d'Etat est allée plusloin. Elle a fini par appliquer l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII a tous les marchés de fournitures qui contiennent, ne fût-ce qu'accessoirement, un marché de travaux publics. C'est ce qui a été décidé, non-seulement pour les marchés qui ont pour

1 lui du 21 niai 1830, art. 17 el 18; ordonnance du ïi octobre 184o.

objet l'enlèvement des boues ou le nettoiement de la voie publique, mais encore pour les marchés d'éclairage au gaz, alors du moins que ces marchés comprennent l'entreprise des travaux à exécuter sur la voie publique pour l'établissement et l'entretien des tuyaux et appareils1.

Il faut év idemment rattacher au même principe l'attribution faite à l'autorité administrative des contestations qui peuvent s'élever entre une commune et le fermier de son octroi sur le sens des clauses du bail. L'article 13ti du décret du 17 mai 1809, qui contient cette attribution de compétence, a cela de remarquable, qu'il constitue pour juge du premier degré, non pas le Conseil de préfecture, mais le préfet en Conseil de préfecture. Il renvoie d'ailleurs aux tribunaux lu. !e. : . ; < ■•ululations qui poiwwout s'élever entre les cv^m-:,pe ;•! Vs rerruicrs des octrois8.

Ce sont là d* » vices de miction évidents. En copiant les règlements de l'ancien r ' - ime. n tn> luisait intendants par préfets, sans se rappeler que la loi du 28 pluviôse an Mil avait confié au Conseil do préfecture la juridiction qu'exerçaient autrefois les intendants. On ne voit pas non plus pourquoi la compétence administrative en cette matière est bornée au.\ ». uitestations sur 1; sens des baux. Peut-être cette disposition s' vpli i ell»; par cette circonstance, qu'en 1809 les préfets réglaient les comptes

1 Cela ne faisait pas difficiMé v, n l'ancien régime. Ainsi deux arrêts des 26 décembre 17'* I < t r, jaovier 17.'i8 évoquaient par devant le lieutenant de pouce do w ris, eu unie co>>>m-\- ->t:i-r In Çnmtil, les contestations ielaliw • au inaieno de la l^M ^i'ut . des chaud- lies pour l'éclairage de Paric Toutes 1rs contestations sur le bail des houes et lanternes étaient atirii •" au \\v\ 't nant de police, raul* appel au Conseil. (EïirychpMir mrlinutiqxtc, Uirikmrnurr (h finances, v° Noces

KT I.ANTEù.Nl S. I

5 Le Conseil d 'a.'' «;ssin;ik an* baux des droits d'octroi, en ce qui concerne ia eoue. i<nce, tes l,.m\ dcsdioib Je vlh:c dans les. halles et de stationnement sur le domain ■• publie.

des communes et pouvaient intervenir à ce titre entre les communes et leurs fermiers. C'est du moins ce qui se passait sous l'ancien régime, où les baux des octrois municipaux étaient adjugés par les intendants, ou, à défaut des intendants, par les trésoriers de France, et les comptes rendus, soit devant les trésoriers de France, sauf appel à la Chambre des comptes, soit même devant les intendants, sauf appel au Conseil \ Aussi la jurisprudence du Conseil d'Etat ne paraît pas s'être renfermée dans la lettre du décret de 1809. Elle a reconnu la compétence administrative mèmé pour les questions d'indemnité ou de résiliation pour cas non prévus au bail.

Les octrois peuvent encore être mis en réf/ie intéressée. En ce cas l'adjudicataire paye à la ville, en outre du prix fixe, une part des bénéfices. Ce contrat tient à la fois du louage et de la société. L'article CiG du même décret du M mai 1809 porte que les contestations qui pourront s'élever sur l'administration ou la perception des octrois en régie intéressée entre les communes et les régisseurs seront jugées par le préfet en Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'État.

Il nous reste à parler du mandat, ou plutôt du contrat spécial, par lequel h» commune confère de véritables fonctions publiques communales, car la commune a ses fonctionnaires comme l'Etat. Los employés communaux sont nommés et rév élés pur le maire ou par l'administration supérieure. Lciar îrait mciîs sont rangés par la loi de ! A'-.u*uu 1rs dépensas obligatoires delà commune, îl n est de même de leurs pensions, lorsque la com-

' V«,,r Jousse, Traité d« ; trésoriers de France, p. fil.

muno a institué pour eux une caisse do retraite *. Les fonds de ces caisses de retraite sont versés à la Caisse des dépôts et consignations. Les règlements pour la concession des pensions sont faits par les Conseils municipaux, avec l'approbation de l'autorité supérieure. A défaut de règlement semblable , on applique le décret du 4 juillet 1806, qui contenait règlement sur les pensions du ministre de l'intérieur*. Dans tous les cas la liquidation des pensions ne peut être faite que par l'autorité administrative, et le recours se porte du préfet au ministre, puis au Conseil d'État.

Parmi les fonctionnaires municipaux, il faut ranger les comptables.

C'est par la comptabilité que l'administration municipale a d'abord été centralisée. Dès le quinzième siècle on trouve dans un grand nombre de villes un receveur nommé par le roi, et nous avons vu que, dès le règne de saint Louis, les maires comptaient par devant les gens des comptes . C'était encore une ancienne tradition romaine, car les curateurs ou logistes des municipes étaient nommés directement par l'empereur.

Cependant on distinguait, pour la compétence, entre les deniers d'octroi et les deniers patrimoniaux. Les premiers étaient considérés comme un revenu du roi, qui l'abandonnait aux villes et communautés, « car, dit Fleury l, ce sont des deniers que les rois leur ont permis de lever sur elles-mêmes pour le profit de leurs corps, comme

1 Les traitements des commissaires de police sont, par une assez singulière anomalie, à la charge des communes. Il suit de là que les commissaires de police n'ont droit à pension que sur les Caisses de retraite des employés communaux.

1 Avis du Conseil d'Etat du 17 novembre t8H . Pour les employés de l'octroi de Paris, il existe un règlement spécial du 7 mai 1831.

3 Institution audroti français, t. I. p. 2H.

pour les réparations, la garde et l'entretien des villes , et c'est pourquoi les comptes en doivent être rendus à la Chambre des comptes, parce que le roi a intérêt que les deniers soient appliqués aux usages pour lesquels ils ont été octroyés. Il n'en est pas de même des deniers patrimoniaux , car ce sont les revenus qui appartiennent à la communauté comme son domaine, et dont, par conséquent, il n'y a que les officiers dos lieux qui doivent prendre connaissance. »

C'était là une règle de notre ancien droit public consacrée par l'ordonnance d'Orléans (art. 95). Mais elle ne fut pas toujours observée, et, en effet, il était difficile de scinder ainsi la recette et la dépense communale. En 1536 l'édit de Crémieu avait renvoyé toute la comptabilité aux juges ordinaires. Sous Louis XIV on l'attribua tout entière aux Chambres des comptes. Un édit d'août 1764 essaya vainement de faire revivre l'ancienne règle; une déclaration du 17 juillet 1766 prescrivit un seul compte en deux chapitres, qui devait être rendu aux Chambres des comptes.

La Révolution supprima les Chambres des comptes. Le règlement de la comptabilité communale appartint alors aux administrations de département et aux ministres'. La loi du 16 septembre 1807, qui institua la Cour des comptes, lui donna le droit d'apurer les -comptes des communes dont les budgets étaient arrêtés par l'empereur (au-dessus de 10,000 francs). Tous les autres comptes étaient réglés parles préfets et le ministre de l'intérieur. Cette exception avait été inspirée par la crainte de surcharger la Cour des comptes ; au fond elle était peu jus-

1 D'après l'arrêté consulaire du 4 messidor an X, les comptes des communes devaient être réglés par les préfets. Les contestations sur les comptes devaient être portées au Gouvernement, qui statuait en Conseil d'Etat.

612 r-A COMMUNE CRÉANCIÈRE

tifiée, car le règlement d'un compte est une opération éminemment contentieuse. Aussi l'ordonnance du 28 janvier 4815 porta que les préfets statueraient en Conseil de préfecture, et sauf recours à la Cour des comptes. Une autre ordonnance du 23 avril 1823 substitua le Conseil de préfecture au préfet en Conseil de préfecture, et décida que les comptes des communes dont les budgets ne s'élèveraient pas à 100 francs seraient réglés par les sous-préfets en première instance, sauf recours au Conseil de préfecture seulement. Enfin la loi du 18 juillet 1837 sur l'organisation communale a posé les principes qui sont encore aujourd'hui en vigueur. D'après cette loi, les comptes des communes dont les budgets s'élèvent à plus de 30,000 francs sont réglés par la Cour des comptes. Ceux des communes dont les budgets sont inférieurs à cette somme sont réglés par les Conseils de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes.

Cette attribution ne comprend pas seulement la comptabilité légale ; elle comprend encore la comptabilité occulte. D'après l'article 04 de la loi du 18 juillet 1837, toute personne autre que le receveur municipal qui, sans autorisation légale se serait ingérée dans le maniement des deniers de la commune sera, par ce seul fait, constituée comptable, et pourra en outre être poursuivie en vertu de l'article 238 du Code pénal, comme s'étant immiscée sans titre dans des fonctions publiques. Cette règle n'est au reste que l'application d'un principe de droit public, et la jurisprudence l'avait reconnue bien avant la loi de 1837. Le Conseil d'État l'a étendue même au cas de souscriptions recueillies et dépensées par un particulier dans un intérêt communal.

Le règlement des comptes, et surtout la poursuite des comptahilitésoccultes, donnent souvent lieuàdes questions

OL DÉBlTKlCt.

de droit intéressantes. Ainsi la Cour des comptes a jugé en principe que toute comptabilité occulte constituant un délit, la preuve testimoniale était toujours admissible pour rétablissement des recettes et dépenses.

La comptabilité occulte dérive, comme nous l'avons déjà montré ailleurs, du quasi-contrat de gestion d'affaires. Il n'y a, en effet, aucune difficulté pour appliquer aux communes les règles relatives aux engagements qui se forment sans convention.

Il en est de même des règles relatives aux délits et quasi-délits. A la vérité les communes ne peuvent, eu leur qualité de simples personnes morales, commettre- des délits, mais elles peuvent en être responsables. Le principe do la responsabilité communale est fort ancien. Nous le trouvons dans toutes les anciennes lois germaniques, et particulièrement dans celles des Francs et des Anglo-Saxons.'Nous le rencontrons encore aujourd'hui chez les tribus arabes de l'Algérie. Sous l'ancienne monarchie, l'ordonnance criminelle de 1670 1 traçait la manière de faire le procès aux communautés des villes, bourgs et villages qui auraient commis quelque rébellion, violence ou autre crime. Le procès se poursuivait contre un syndic ou curateur. La condamnation ne pouvait consister qu'en réparation civile et dommages-intérêts envers la partie, amende envers le roi, et privation des privilèges communaux, ou toute autre peine marquant publiquement la peine encourue.

Après la Révolution il fallut régler par une loi spéciale la responsabilité des communes pour les délits auxquels leurs habitants ont coopéré, ou qu'elles ont laissé com-

1 Titre XXI. L'article 196 de l'ordonnance de Blois (1579) avuit déjà posé le principe.

614 LA fOXMl NK ( RÉANf.lFRF.

mettre quand elles miraient pu les empêcher. C'est ce qui fut fait d'abord par le décret du 23 février 1790, puis enfin par la loi du 40 vendémiaire an IV. Cette loi est on partie abrogée, soit par des dispositions expresses, soit par l'ensemble des lois nouvelles sur la comptabilité communale ; mais le principe qu'elle a posé subsiste toujours. D'autres lois ont déclaré les communes responsables de certains délits commis par leurs habitants, par exemple, des délits forestiers l. Elles sont encore responsables des dégradations commises par les passants sur les champs voisins d'un chemin communal devenu impraticable*. Elles peuvent com mettre des contraventions de grande voirie, par exemple en matière d'alignement, et par suite encourir l'amende.

Sauf ce dernier cas, la compétence appartient toujours aux tribunaux ordinaires. Toutefois, si la négligence reprochée à la commune a eu lieu dans l'accomplissement d'un acte administratif, il n'appartient qu'à l'administration de constater cette négligence et d'en déterminer les suites légales. De plus, et dans tous les cas, la répartition et le recouvrement des condamnations prononcées a lieu comme en matière de contributions publiques. Dès lors les parties intéressées peuvent se pourvoir en décharge et réduction devant le Conseil de préfecture.

Il y a pour les communes comme pour l'État des obligations qui dérivent de la seule autorité de la loi . Elles peuvent se ramener à deux chefs : Expropriation, Impositions.

Quant à l'expropriation, nous n'avons qu'un mot à dire. La loi du 21 mai 1836 et celle du 3 mai 1841 ont confié à

' Code forestier, art 72, 82.

* Loi du 28 septembre 1701, art. H.

un jury de quatre personnes, présidé par le juge de paix, .Je règlement des indemnités dues à raison des terrains expropriés pour l'ouverture ou l'élargissement des chemins vicinaux. Du reste, les régies que nous avons déjà expliquées, sur l'expropriation et le règlement des indemnités ducs pour tous dommages causés par des travaux publics, s'appliquent aux communes comme à l'État.

Un seul cas mérite une mention spéciale : c'est la disposition relative aux halles et marchés. Avant 1789 le droit de construire des halles et de percevoir un droit de hallage était une dépendance du droit de haute justice. L'Assemblée nationale abolit sans indemnité ce droit de hallage, comme tous les droits féodaux ; niais d'après l'article 19 de la loi du lo mars 1790 les bâtiments et halles continueront d'appartenir à leurs propriétaires, sauf à eux a s'arranger à l'amiable, soit pour le loyer, soit pour l'aliénation, avec les municipalités des lieux, et les difficultés qui pourraient s'élever à ce sujet seront soumises à l'arbitrage des assemblées administratives.

Cette loi a été expliquée par l'instruction de l'Assemblée nationale du 12 août 1790.

« Ce sont les directoires de département, porte cette instruction, qui doivent terminer par voie d'arbitrage toutes les difficultés qui pourraient s'élever entre les municipalités et les ci-devant possesseurs des droits dont on vient de parler, à raison des bâtiments, halles, étaux, bancs et autres objets qui ont servi jusqu'à présent au dépôt, à l'étalage ou au débit des marchandises et denrées au sujet desquelles les droits étaient perçus. Les bâtiments, halles, étaux et bancs continuent d'appartenir à leurs propriétaires ; mais ceux-ci peuvent obliger les municipalités de les acheter ou de les prendre à loyer, et réciproquement ils peuvent être contraints par les munici-

LA COMMUNE CRÉAKCIÈRK

palités h les vendre, à moins qu'ils n'en préfèrent le louage. Cette faculté réciproque est le principe qui dirigera les directoires de département dans les difficultés qui leur seront soumises.

« Si les municipalités et les propriétaires s'accordent les unes à ne vouloir pas acheter, les autres à ne vouloir ni louer ni vendre, alors le directoire do département, après avoir consulté celui de district, proposerait au Corps législatif son avis sur la rétribution qu'il conviendrait d'établir à titre de loyer, au profit des propriétaires, sur les marchands, pour le dépôt, l'étalage et le débit de leurs denrées et marchandises. »

(les dispositions sont encore en vigueur. Elles ont cela de particulier qu'elles établissent un droit de contrainte réciproque, avec cette différence que le propriétaire peut imposer à son choix la vente ou la location, tandis que la commune ne peut imposer la vente qu'à défaut do consentement à la location.

L'indemnité de vente ou de location forcée devait être réglée administrativement. C'était la règle générale à cette époque, ainsi que nous l'avons déjà montré. Mais la loi de 1810 sur l'expropriation a modifié cette règle en ce qui concerne le règlement du prix de vente forcée. Ce règlement a dû être effectué depuis 1810 par les tribunaux ordinaires, et depuis 1833 par le jury1. Mais toutes autres contestations, soit sur l'exercice du droit réciproque, soit sur le règlement de l'indemnité de location forcée, sont restées aux Conseils de préfecture.

Il nous reste à parler des contributions communales. Avant 1789 les contributions communales compre-

« Avis du Conseil d'État, comité de l'intérieur, du 2 juin 1836. (Vuillefrny et Mounier, p. 212.)

OU DEBITRICE. 617

naient seulement les octrois et taxes de ville. Les communes n'avaient pas de part fixe dans le produit de la taille ou des autres impôts directs. Toute imposition directe au profit de la commune était une imposition extraordinaire et devait être spécialement autorisée par le roi. Pour s'expliquer cela, il faut se rappeler qu'un grand nombre de villes étaient exemptes de la taille, et que, quant aux communautés d'habitants des campagnes, l'administration municipale appartenait aux seigneurs. L'entretien des chemins vicinaux avait lieu au moyen de corvécs. Les octrois étaient établis dans presque toutes les villes, avec l'autorisation du roi, qui en percevait la moitié à son profit \ Toutes contestations, soit sur le payement des droits d'octroi, soit sur le recouvrement des contributions extraordinaires, devaient être portées devant les élections, et en appel devant les Cours des aides *.

L'Assemblée nationale supprima tous les octrois par la loi du 19 février 1791, et par compensation la loi du 2 mars suivant5 attribua aux communes le dixième de l'impôt des patentes. Enfin, une autre loi du 29 mars autorisa provisoirement les municipalités à percevoir à leur profit des centimes additionnels sur les rôles des contributions foncière et mobilière .

Cette mesure provisoire est devenue définitive aujourd'hui ; la loi du 11 frimaire an Vil et la loi de finances du In mai 1818 (art. 31) attribuent aux communes cinq centimes additionnels au principal des contributions foncière et mobilière. Elles ont d'ailleurs conservé huit centimes à

1 Parmi les plus anciens octrois concédés par ordonnances royales, on peut citer celui de Bourges (1210) et celui de Lyon (1295).

* Ordonnance des aides de 1681, titre des Octrois et deniers communs, art. 4.

» Art. 17.

prélever sur le montant de l'impôt des patentes1. Enfin, des contributions extraordinaires peuvent être votées par les communes avec l'approbation de l'autorité supérieure, et consistent toujours en centimes additionnels au principal des quatre contributions directes *.

Ces contributions se rattachent, comme on le voit, aux contributions perçues au profit de l'État. Elles sont perçues de la même manière et les contestations sont portées devant les mêmes juges, c'est-à-dire devant le Conseil de préfecture et le Consei 1 d'État.

Les octrois, imprudemment supprimés en 1791, furent rétablis en L'an VII. Aujourd'hui l'articlr I \~ dç la loi du 28 avril 1810 autorise le gouvernement à établir des droits d'octroi dans les communes qui en font la demande. 11 est d'usage de n'en accorder qu'aux communes qui comptent' au moins quatre mille habitants. Longtemps assujettis à un prélèvement du dixième au profit du trésor, ils se perçoivent aujourd'hui entièrement au profil de la commune. Toutes contestations entre la commune ou ses fermiers < I les redevables au sujet do la perception des droits d'octroi sont portées devant les tribunaux ordinaires, comme tout le contentieux des impôts indirects, c'est-à-dire, suivant les cas, devant les tribunaux de simple police, les tribunaux correctionnels ou les juges de paix.

La commune a donc, comme l'État, ses contributions directes et ses contributions indirectes. Le contentieux des premières appartient à la juridiction administrative, celui des secondes aux tribunaux.

Mais les taxes que nous venons d'indiquer ne sont pas les seules. Il en existe un grand nombre d'autres pour

« Loi du 25 avril 4844, art. 32.

2 Loi du 21 avril 1831, art. 29.

Oïl DÉBITRICE.

lesquelles la compétence varie suivant qu'elles sont ou non -assimilées aux contributions publiques.

Ainsi les Conseils de préfecture soûl compétents pour jupcr les contestations relatives aux taxes d'affouage et autres cotisations imposées annuellement sur les ayants droit aux fruits qui se perçoivent en nature, aux taxes de pavage ou de trottoirs, et à la taxe des chiens *.

La compétence des Conseils de préfecture en cette matière s'étend non-seulement aux demandes en décharge et réduction, mais encore, le cas échéant, à la question de savoir s'il existe un usage local, et quel est cet usage.

An contraire, c'est aux tribunaux ordinaires qu'appartiennent les contestations relatives à la perception des droits de place dans les halles, foires, mareln s < t ahuth-irs '. des droits de stationnement cl de location sur la voie publique, les poils, rivières et autres lieux publics*, des droits de péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage v, des droits de voirie *, à moins que la contestation ne soulève quelque question préjudicielle de la compétence administrative. Mais l'interprétation des tarifs appartient toujours aux tribunaux.

1 Loi du 18 juillet 1837, art. 31 et 44; loi du 26 germinal an XI sur la répartition des taxes destinées à l'acquittement de la contribution foncière des biens communaux ; loi du 7 juin 184*> sur rétablissement des trottoirs ; loi du 2 mai 18IJ.*> et décret du 4 août suivant sur la ta\r des chiens. En principe, le pavage est à la charge des communes ( loi du 11 frimaire an VII, art. 4). Toutefois les anciens usages qui mettaient, dans certaines localités, le pavage à la charge des riverains sont maintenus (avis du Conseil d'Etat du 3 mars 1807, approuvé le 23). L'assimilation du recouvrement a été déclarée par la loi du IX juillet 1837, art. 44. Enfin, la loi de finances du 25 juin 1841, art. 28, a autorisé la conversion de ce droit en une véritable taxr payable en argent.

» Loi du 18 juillet 1837, art. 31.

5 Loi du 11 frimaire an Vil.

k Lois des 6 septembre 1790 et fi frimaire an VII.

■ Loi du 21 avril 1832; loi du I* juillet 1*37, art. 43.

Parmi les impositions communales, il en est une qui mérite une attention particulière, c'est celle de la prestation en nature pour l'entretien des chemins vicinaux.

Nous avons vu qu'autrefois les chemins étaient entretenus par corvées. Ce système, le seul praticable dans les pays pauvres, était devenu, au dix-huitième siècle, à peu près intolérable : il ne produisait plus qu'une faible somme de travail utile, tout en grevant le cultivateur d'une charge fort lourde. La corvée pour l'entretien des chemins vicinaux était d'ailleurs une charge seigneuriale, dont les officiers du seigneur étaient juges.

La Révolution abolit les corvées et permit aux communes de s'imposer au marc la livre de la contribution foncière pour l'entretien des chemins1; mais cette ressource ne pouvait suffire, et un décret du 4 thermidor an X rétablit en principe la prestation en nature, qui fut bientôt organisée par une circulaire ministérielle du 7 prairial an XIII. Les lois du 28 juillet 1824 et du 21 mai 1836 ont donné à la prestation en nature une sanction nouvelle et définitive. Cette prestation entre encoro aujourd'hui pour moitié dans la masse des ressources créées pour le service vicinal.

Aux termes de l'article 3 de la loi de 1836, tout habitant, chef de famille ou d'établissement porté au rôle des contributions directes peut être appelé à fournir chaque année une prestation de trois jours : 1° pour sa personne et pour chaque individu mâle, valide, âgé de dix-huit ans au moins et de soixante au plus, membre ou serviteur de la famille, et résidant dans la commune ; 2° pour chacune des charrettes ou voitures attelées, et, en outre, pour cha-

1 Code rural (loi du 28 srpkmbrc 4791), tit. I, sect. vi, art. "2.

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cune des bêtes de somme, de trait, de selle, au service de la famille ou de l'établissement dans la commune.

La prestation peut être acquittée en nature ou en argent, au gré des contribuables. La prestation non rachetée peut être convertie en tâches.

D'après la loi du 28 juillet 1824 le recouvrement des prestations en nature est poursuivi comme contribution directe, et les dégrèvements sont prononcés sans frais. Remarquons seulement que les remises ou modérations par voie gracieuse n'ont pas lieu en cette matière, attendu qu'il n'a pas été créé de fonds de non-valeur à répartir entre les prestataires. Les mutations de cote ne peuvent être prononcées que par le préfet et non par le Conseil de préfecture. Les rôles sont dressés chaque année pour l'année entière. En conséquence, la prestation rachetée se prescrit par trois ans, comme la contribution directe ; mais pour la prestation non rachetée, elle doit toujours être effectuée dans l'année. En eiïet, d'après la loi, nul ne peut être tenu de fournir plus de trois journées par an Cette distinction tient à lanature des choses, et déjà, sous

l'ancien régime, on, disait que corvées ne s'arréragent pas.

Enfin, pour répartir plus équitablement la charge de l'entretien des chemins vicinaux, on a créé une imposition communale particulière, connue sous le nom de subvention spéciale*. Cette subvention spéciale est imposée à toutes personnes qui exploitent des mines, des carrières, des forêts, ou qui exercent une entreprise industrielle, alors même que les transports sont faits pour le compte des acheteurs, et doit être proportionnée à la dégradation extraordinaire causée au chemin par l'exploitation. C'est

1 Loidu2i niai 1836, art. 24.

« idem, art. H.

t>22 v JLA CQJEMUNE CRKANi 1ÈRE

assez dire que la subvention ne saurait être imposée à ceux qui n'usent de la voie publique que dans les conditions de sa destination. C'est en quelque sorte la réparation d'un dommage, mais réparation exigée sous forme d'impôt, et réglée comme toute contributions directes par les Conseils de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat.

Le règlement doit être provoqué par la commune. Il est l'ait annuellement, après expertise contradictoire. L'un des experts est nommé par le sous-préfet, l'antre par le propriétaire, ou à son défaut par le Conseil de préfecture. En c as de discord, le Conseil de préfecture nomme un tiers expert. Pour que l'expertise soit suffisante, il faut que l'état de viabilité du chemin au commencement de l'année soit reconnu; il faut de pins que les experts constatent directement l'importance et la nature des dégradations, et fournissent au Conseil de préfecture et au Conseil d'Ktaf Ions les éléments de la décision à intervenir. Le Conseil d'Etat a maintenu avec fermeté l'obs'ervation de ces formalités, sans lesquelles les subventions spéciales dégénéreraient promptement en une taxe de répartition. Enfin, de ce que les subventions doivent être réglées annuellement 3%uit qu'il y a prescription lorsque la commune n'a pas réclamé dans l'année qui suit celle pendant laquello les dégradations ont eu lieu .

Pour terminer ce chapitre, nous n'avons plus qu'un mot à dire sur les contrats accessoires et sur l'exécution des obligations. On suit en cette matière le droit commun, sauf les règles sur la tutelle administrative, dont nous n'avons pasànous occuper ici. 11 faut seulement observer que les communes ont, comme l'État, une hypothèque légale sur les biens des receveurs et administrateurs comptables.

oi; débitrk:e.

Nous avons vu que pour ie recouvrement des sommes qui lui sont dues, l'État a souvent le droit d'agir par voie de contrainte, sauf l'opposition du débiteur. Pendant longtemps les communes ont été tenues de s'adresser aux tri- , banaux ordinaires pour obtenir un titre exécutoire contre leurs débiteurs ; mais la loi de 1837 a changé cet état de choses, et donné aux communes un privilège plus étendu que le privilège de l'État luiTmème. D'après l'article 03 de cette loi, toutes les recettes municipales pour lesquelles les lois et règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s'effectuent sur des états dressés par le maire. Ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par lo sous-préfet. Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, sont jugées comme affaires sommaires, et la commune peut y défendre sans autorisation du Conseil de préfecture.