CHAPITRE XXX

La commune et le département ne sont pas les seules personnes morales que reconnaisse notre droit administratif. 11 en existe d'autres encore que les nécessités de la centralisation ont fait placer sous la surveillance et eu même t.mps sous la protection du gouvernement, et qui, par une conséquence naturelle, participent, dans une certaine mesure, aux privilèges de l'Etat. Ce sont les établissements publics.

La plupart des établissements publics sont d'origine ecclésiastique. Dès les premières années de son existence, l'Eglise chrétienne a formé une personne morale, ayant ses biens et ses revenus. Cette qualité, toutefois, ne lui fut légalement reconnue qu'après la conversion do Constantin1. Le patrimoine de l'Eglise se composait d'abord uniquement d'offrandes volontaires. Elle ne tarda pas à acquérir des immeubles , églises , presbytères , ci meti ères , etc . Enfin, dès le sixième siècle, elle perçoit la dune dans presque tout l'Occident. La qualité do personno civile était originairement restreinte à l'Eglise épiscopale. L'évèque en administrait tous les biens et revenus, et en faisait quatre parts : l'une pour lui, la seconde pour son clergé, la troisième pour les pauvres, ld quatrième pour

1 Voir Walter, Kirchenrechl ; Fleurv, Institution au droit canonique; Jousse, Traité du gouvernement des paroisses.

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les besoins matériels du culte et pour l'entretien des édifices ( fabricœ) .

Cette organisation primitive se modifia avec le temps. Du sixième au huitième siècle se développa l'institution des paroisses rurales, qui obtinrent une partie du patrimoine diocésain et devinrent à leur tour personnes civiles. Le salaire du clergé, qui était primitivement payé sous forme de prestations allouées par l'évéquc, fut assis sur des fonds de terre. De là les bénéfices ecclésiastiques, qui devinrent à leur tour de véritables personnes civiles. Les chapitres des églises cathédrales, les monastères et couvents obtinrent aussi le même privilège. Enfin, la part consacrée aux pauvres se localisa et se spécialisa à son tour. De là naquirent les établissements de bienfaisance, hospices, hôpitaux, et les établissements d'instruction, écoles, collèges, universités, séminaires.

Dans le principe l'administration de ces établissements appartenait à l'évèque ; quand ils se furent multipliés, il fallut que l'évèque déléguât son pouvoir à ses clercs ; plus tard, il fallut demander le concours des laïques. Il fallut aussi que l'administration de ces établissements fut soumise au contrôle de l'autorité temporelle, et cela était naturel, puisque l'autorité temporelle ajoutait la sanction coercitive aux demandes de l'autorité spirituelle, et contraignait, par exemple, les habitants des paroisses à entretenir et à réparer les édifices consacrés au culte.

Depuis le quinzième siècle les établissements d'instruction publique furent peu à peu sécularisés, à l'exception des séminaires, qui furentprécisément créés à cette époque à raison de cette sécularisation. Jl en fut de même des établissements de bienfaisance. Quant aux paroisses, elles avaient dès le neuvième siècle leurs administrateurs laïques, ainsi que nous le voyons par les règlements d'Hinemar,

* archevêque de Reims, et de Réginon, abbé de Pmm. Ces fabriciens ou inarguilliers devaient être élus par la paroisse. Le concile de Wiirzbourg, en 1287, exigea seulement que leur élection fût approuvée par les évéques. Cet état de choses s'est perpétué en France jusqu'en 1789. . . Dans les villes l'élection des inarguilliers était remise aux notables: dans les campagnes elle appartenait à rassemblée générale de tous les habitants convoqués au *on de la cloche. Toutefois, dans certaines paroisses, les marguilliers sortants avaient pris l'habitude de nommer euxmêmes leurs successeurs.

La tutelle et la police de tous ces établissements appartenaient donc à l'autorité royale, qui les faisait exercer par le Parlement. Jusqu'en 1789 les Parlements couservèreut en cette matière leur droit de juridiction et leur pouvoir réglementaire; mais la juridiction administrative s'empara (Time partie de ces attributions. Par exemple, une déclaration royale du 24 août 1G93 ayant prescrit que les biens et revenus des anciennes inaladreries, devenues insu l'Usantes, seraient annexés aux hôpitaux voisins, à la charge de recevoir les pauvres et malades auxquels la maladrerie était primitivement destinée , cette mesure générale fut exécutée par un grand nombre d'ar- • •"rets duConseil. Si, jusqu'en 1789, les appels comme d'abus étaient jugés par les Parlements, il convient de rappeler aussi que le grand Conseil devint, parle fait, une sorte de tribunal spécial pour certaines affaires ecclésiastiques.

Un des premiers actes de l'Assemblée constituante fut la confiscation des biens ecclésiastiques. Le décret du 24 novembre 1789 mit tous les biens ecclésiastiques à Ja disposition de la nation, à la charge de pourvoir d'une manière convenable aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres. Trois mois

après, le 13 février 1790, un autre décret prohiba les vœux monastiques et supprima les congrégations et ordres religieux, tout en déclarant que jusqu'à nouvel ordre il n'était rien changé aux 'maisons chargées de l'éducation publique et aux établissements de charité. Enfin, le décret du 12 juillet 1790, connu sous le nom de ( omtitutioy civile du clergé y transforma les évèques et curés * en simples fonctionnaires élus dans la même forme* et^ par les mêmes électeurs que les administrateurs des districts et des départements, et recevant un traitement de la nation.

Tous les établissements religieux se trouvèrent aiu$i supprimés. Toutefois, le décret du 20 avril 1790, art. 8, fit quelques exceptions. L'ordre de Malte, les fabrique^,* les hôpitaux, les maisons, de charité et autres où sQgt;* reçus les malades, les collège* et maisons d'institution, étude et retraite administrés par des ccclési^tiques ou t par des corps séculiers, ainsi que les niaisOrfS"^^^!^^^ ... gicuses occupées à l'éducation publique ot au soslagèmemy des malades, furent expressément maintenus.» La loi du * 28 octobre 1790 vint limiter cette exception,*en «lisant qin* les biens du clergé et ceux dés séminaires diocésains étaient considérés comme biens nationaux, et que l'Assemblée déclarait ajourner tout ce qui concernait : 1° les biens des fabriques ; 2° les biens des fondations établies dans les églises paroissiales1; 3° les biens des séminairescollèges, des collèges, des établissements d'étude ou de

retraite, et de tous établissements destinés à renseignement public.

Du reste, les établissements ainsi provisoirement conservés étaient placés par cette même loi sous la tutelle des

' Les immeubles affectés à ces fondations furent déclarés nationaux par un décret du 10 février 1791.

directoires de district et de département. Les mêmes assemblées furent aussi chargées de la tutelle des établis- ■ sements laïques de charité et de bienfaisance. Les contestations sur la validité des élections ecclésiastiques durent être jugées par les directoires de département, sauf recours au Corps législatif l. Les tribunaux civils perdirent ainsi, non-seulement les droits de surveillance et de tutelle qu'avaient exercés les anciens Parlements, niais même une partie de leur juridiction contentieuse. Ils ne gardèrent qno la connaissance (les appels comme d'abus.

L'Assemblée' législative et la Convention achevèrent l'œuvre commencée par l'Assemblée constituante. Les biens des séminaires, des collèges et des autres établissements d'études furent déclarés biens nationaux par le décret du 48 août 1792, les biens des fabriques par les décrets des 19 août 1792 et 13 brumaire an II. Ce dernier décret confisqua aussi l'actif mobilier des fondations. Enfui, les biens des ordres religieux militaires furent déclarés nationaux par un décret du 19 septembre 1792.

Peu de temps après la Convention proclama le culte de la Raison et celui de l'Être suprême, et, même après le 9 thermidor, une loi du 3 ventôse- an III déclare que les cultes sont libres, mais que la République n'en salarie aucun ; elle ajoute que les communes ou sections de commune, eu nom collectif, ne pourront ni acquérir ni louer de local pour l'exercice des cultes, et qu'il ne peut être formé- aucune dotation perpétuelle ou viagère, ni établi aucune taxe pour en acquitter les dépenses.

Les corporations laïques curent le même sort que les corporations ecclésiastiques. Ainsi les biens des collèges et autres établissements d'instruction publique furent dé-

• Loi du 15 mars 1791.

clarés nationaux par une loi du 8 mars 1793, ceux des corporations d'archers, arquebusiers, arbalétriers , par une loi du 24 avril 1793, ceux des tribunaux consulaires par une loi du 5 nivôse an 11, ceux des académies et sociétés littéraires par une loi du 6 thermidor an 11. Enlin, un décret du 23- messidor an II déclara biens nationaux tous les biens des hôpitaux, maisons de secours, hospices, bureaux des pauvres et autres établissements de bienfaisance, sous quelque dénomination qu'ils fussent.

Ainsi tous les établissements publics se trouvaient supprimés. Il n'y avait plus dans l'État d'autre personne morale que l'État lui-même. Les communes elles-mêmes auraient été supprimées, si elles avaient pu l'être. On affectait du moins de ne les considérer que comme des circonscriptions administratives. La (lonveution nationalisa leur actif et leur passif et ordonna le partage de leurs communaux.

Mais ce délire de centralisation trouva une barrière infranchissable dans la force même des choses. La loi sur les hôpitaux ne put être exécutée. 11 y fut sursis, puis elle fut expressément abrogée par une loi du 16 vendémiaire an V, qui s'occupa de reconstituer le patrimoine des pauvres, en remplaçant les rentes et autres biens aliénés. Deux autres lois des 7 frimaire et 20 ventôse an V réorganisèrent les bureaux de bienfaisance. Plus tard ont été créés ou rétablis les sociétés de charité, les monts-de-piété, les caisses d'épargne, les sociétés de secours mutuels.

Lorsqu'en 1808 le gouvernement impérial créa l'Université, il en fit un corps ayant ses biens, ses revenus et son budget distinct. Mais l'Université impériale n'était autre chose que l'État enseignant et, dès lors, c'est avec juste raison que la loi de finances de 1832 a rattaché le budget de l'Université au budget de l'État. Toutefois, le

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< aractère d'établissement publie appartient encore à l'Institut de France, ainsi qu'aux diverses académies et sociétés littéraires.

L'État a aussi erré, en dehors de lui, des institutions financières qui jouent un rôle important dans notre système politique. Telles sont la Banque de France, la Caisse d'amortissement, la Caisse des dépôts et consignations, celle des retraites pour la vieillesse, celle de la dotatidh de Tannée, la Société du Crédit foncier de France, etc.

Enfin, depuis le Concordat de 1802 on a vu renaître en peu d'années la plupart des anciens établissements religieux. 11 ne fut d'abord question que des fabriques et des séminaires. L'arrêté du 7 thermidor an XI el le décrei du 15 ventôse an XITÏ restituèrent aux fabriques leurs biens confisqués, à charge par elles de se faire envoyer en possession, vt un décret du 30 mai 1806 réunit aux biens de fabriqués les églises et presbytères supprimés. Puis le décret du 30 décembre 1809, complété par l'ordonnance du 12 janvier 1 825, a réglé tout ce qui concerne l'administration des fabriques. Un décret du G novembre 1813 alla plus loin encore. 11 régla l'administration des biens des cures, des menses épisoopalos, des chapitres cathédraux et collégiaux, et consacra ainsi l'existence de ces établissements. *

Les congrégations ou corporations religieuses ont même été rétablies, au moins en partie, soit par des lois générales, soit par des autorisations particulières.

Nous n'avons à nous occuper ici ni de la constitution intérieure de ces établissements, ni de la tutelle administrative à laquelle ils peuvent être soumis, ni de l'action de police que le gouvernement peut exercer sur eux. iNous n'avons à en parler qu'au point de vue tout spécial de la juridiction administrative.

h38 "IT LES ÉlABLISSEMEMS PUBLH S. %

Or les établissements publies tels qu'ils existent aujourd'hui peuvent se diviser en deux e lasses. Les uns sont tûjjjjnùigcrs a L'État, qui leur confère, .1 la^Vérité, l'existence, mais ne Leur donne que des secours purement volontaires^ ' Les autres, au contraire, sont considérés comme accomplissant en quelque sorte une fonction publique, à l'accompli ssement de laquelle l'État serait obligé à leur défaut, et reçoivent en conséquence^ou du moins sont aptes à recevoir, des subventions de l'État, des départements ou des communes* * '» ' > • • .

Ces derniers établissements ne sont donc pas M ideinent des établissements d'utilité publique, ce sont encore des établissements publies ; leur administration, quoique dis- \ tincte de celle de l'État, se rattache cependant à l'administration générale par les liens les plus étroits, et on comprend qu'ils participent eu quelque manière aux privilèges de l'Etat, notamment à son privilège de juridiction.

Nous gisons, en quelque manière , car, en principe, • toutes les contestations relatives aux" établissements publics doivent être portées devant les tribunau \ ordinaires : mais il y a des exceptions, les unes expresses, les autres implicites et commandées par la nature des choses. f\

Les contestations ainsi attribuées à la juridiction administrative portent, soit sur la constitution même de l'établissement public, soit sur des droits d'obligation, car les questions de propriété appartiennent toutes, sans exception, aux tribunaux. Nous allons indiquer les principaux cas d'attribution.

D'après le décret du 30 décembre 1809 et l'ordonnance du 12 janvier 182o, les conseils de fabrique sont constitués pour la première fois par des nominations émanées du préfet et de l'évêque, mais se renouvellent eux-mêmes

L£S ÉTABLISSEMENTS l'IBLiCS. 639

par cooptation. Les contestations qui peuvent s'élever sur la validité des élections de ce genre doivent être portées au ministre, et ensuite au Conseil d'Etat. La mémo règle s'applique aux élections pour les consistoires protestants ou israélitos.

L'article 21 de la loi du 22 avril 1800 sur la Banque de France porte : « Le Conseil d'État connaîtra, sur le rapport du ministro des finances, des infractions aux lois et règleuients qui régi>sent la Banque, et des contestations relatives à sa police et administration intérieures. Le Conseil d'Etat prononcera de même définitivement et sans recours entre la Banque et les membres de son Conseil général, ses agents ou employés, toutes condamnations civiles, y t compris les dommages-intérêts, et même, soit la destitution, soit Ja cessation de fonctions. Toutes autres questions seront portées aux tribunaux qui doivent en connaître. »

Les questions d'obligations sont plus fréquemment rangées dans la compétence administrative. Four certains "établissements spéciaux, les lois et règlements attribuent formellement compétence au Conseil de préfecture, par exemple, lorsqu'il s'agit des molits-dc-piété ou des bureaux de nourrices. Sous l'ancien régime, la juridiction en pareille matière appartenait au lieutenant de police, sauf appel au Parlement1. Des décrets de l'empire ont tout renvoyé à l'autorité administrative, mais seulement, bien entendu, en ce qui concerne les opérations mêmes pour lesquelles ces établissements ont été créés*.

fin debors de ces lois particulières, l'État a, en général,

1 Encyclopédie méthodique, Dictionnaire de finance*, v» Mont-de- Piété.

* Décrets du 30 juin 1806 pour Bordeaux, art. 120, du 10 mars 1807 pour Marseille, art. l'2;i ; autres décrets pour Aix, Versailles, Montpellier, Lyon, Metz, Nantes; loi du ±X mais 1800 ; décret du juin

le droit de contraindre les établissements publics, de mftmfl que les communes et les départements, à l'accomplissement dos obligations inhérentes à leur existence. Par exemple, il peut contraindre le titulaire d'une cure ou d'une mensc épiscopale à effectuer les réparations h sa charge, et même mettre ces réparations en adjudication au compte du titulaire. Il peut inscrire d'office certaines dépenses au budget des séminaires, des fabriques, des hôpitaux, notamment pour* les traitements ou les pensions de leurs employés. 11 peut inscrire d'office au budget des communes les sommes nécessaires pour suppléer * à l'insuffisance des revenus «les fabriques, soit pour le service du culte, soi p»ai le loy^ment ua ciii o, ^a les fré^ * parations des édilicto consacrés au cuite, ou Le traitement' du desservant. 4 s

11 peut encore inscrire au budget d une commune de^, pourvue d'étabii&snuwte hospitaliers le prix des journées d'hôpital dues par cette commune pour ceu:. le ses habitants qui y oui été kxivoye$'. Ll pou t inscrire d* office budget^ des départements les u>peuses ci entretien, de séjour et de traitement aliénés dans un êtablissonicn public d'aliénés, d'après les règles établies pour io domicile dc^ secours par la loi du 24 vendémiaire .m il. . st de même des enfants trouvé -i i. mr. û.uio . h spiecs, «tvcc cette restric,'"îi »jii<- ic* hospices. < • ent désignes pour recev n ies enfants assistés ue peuvent répéter que les dépenses r.ifëriewcs reucJ B8 à ces enfants, telles que trais de transport , mais non les dépenses

1 Les pensions des ciupio>«.> des hospices le H»ns sont i cgi es par un décret du 7 fév . 14 . D *■«. s une ordonnance «tu f> septembre 1820, ce décret est applical e * i« ut«> lcsa<lroinistration8bosj>itaiières qui instituent des pensions pour leurs employés.

■ Loi du " août 1831, art. 3.

îoglej

intérieures, telles que frais de nourriture et d'éducation1.

Toutes ces inscriptions d'office peuvent être attaquées devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir. A défaut d'inscription d'office, la loi du 30 juin 1838 sur les aliénés donne compétence au Conseil de préfecture, soit pour statuer entre deux départements sur la question de savoir quel est le domicile de secours d'un aliéné, et par conséquent quel est celui des deux départements qui doit supporter les frais de placement de cet aliéné dans un hospice, soit pour condamner les hospices à payer à l'établissement d'aliénés une indemnité proportionnée au nombre des aliénés dont le traitement ou l'entretien était à leur charge, et qui ont été placés dans rétablissement spécial".

En ce qui concerne la comptabilité et le pavement des dettes, 1er établissements publics sont, en général, assimilés aux communes. hu omsoqucucc, le payement des dettes ne peut èlre poursuivi qu administrativement, et les comptes sont réglés par les Conseils de préfecture et la Cour des cou"/

Cett° règle est vraie pour tous les établissements de bieni'aisuiiLv ., ^.i ^ . i • chapitres. Les comptes des séminaire*- sv-,; r i l s ministres; quant aux biens des cures et des mei > . ^ ' u co^n'es, ils sont donnés en jouissance au thv.iairc et ne donnent lieu par conséquent a aucun compte, sauf le cas ou le gouvernement, usant du aroit i!*1 n'-ga,", iait percevoir les fruits des évêchés vacants. Mais il peut y avoir compte de fruits ou répartition do Kr,u;u.s à up/ n r entre l'ancien et le nouveau titulaire d'une cure. L'article 26 du décret du 6 uovem-

1 Décret du i»j janvier 1SH sur les enfants trouvés ou abandonnés, art. ii.

* Loi du 30 juin 1838, art. 28. On trouve dans l'ancien droit des dispositions sen<M:iUe->. V*,ir le H^?,7mYede Merlin, v°Acte de garant.

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bre 1813 attribue juridiction en ce cas au Conseil de préfecture et au Conseil d'État.

Du reste, toutes actions relatives aux droits des établissements publics, ou aux obligations qu'ils peuvent contracter, appartiennent aux tribunaux ordinaires. Il en est ainsi, notamment, des marchés de fournitures. JI en est ainsi même des cautionnements qui peuvent être contractés pour la garantie de la gestion des receveurs.

Ainsi encore les ventes faites par les hospices, menu; en la forme administrative, ne sont point considérées comme ventes nationales, mais'comme des actes du droit commun dont l'interprétation appartient aux tribunaux. 11 n'y a d'exception qui? pour les marchés de travaux publics, car les travaux faits pour le compte des établissements publics, tels que les fabriques, les hospices, ou même les syndicats de propriétaires, peuvent avoir le caractère de travaux publics aussi bien que les travaux faits pour le compte des départements et des communes. La jurisprudence du Conseil d'État a classé les entreprises de pompes funèbres parmi les entreprises de travaux publics, et par suite a reconnu la compétence du Conseil b préfecture pour toutes contestations entre les fabriques et l'entrepreneur. Il s'agit en effet d'un service public, et d'apre* le décret du 23 prairial au XII les fabriques ..ni » v c! p -rvent affermer le droit de fane l< '- s les oairiiiL;;-.:., \ssaires pour les enterremeuî A,Mur lu uV..eAuc jUibiique et la pompe des funérailles.

f>. laquons eniin que si l'exécution des obligations contractées par un établissement public soulève une question :!e ].:'!i> .-, 1'; . .a,! j, judiciaire devient incompétente pour statuer sur cette question. Telles sont, par exemple,

les contestations relatives à remplacement des bancs dans les églises.

Diverses lois ont établi de véritables impots en faveur de certains établissements publics. Tel est l'impôt du dixième de la recette brute des spectacles et concerts quotidiens de tout genre1. Cet impôt a été porté au quart de la recette pour les spectacles et concerts non quotidiens. Il se perçoit au profit des bospices et dans la forme des contributions publiques, c'est-à-dire au moyen de contraintes décernées par la régie ou le fermier, et rendues exécutoires par le préfet. Les contestations sont jugées par le Conseil de préfecture \

1 Luis des 7 frimaire et 8 thermidor au V, 2 frimaire an VI, iti juillet 1810, art. 9.

1 Décret du 8 fructidor an XIII.