CHAPITRE XXXII

PROCÉUUKE ADMINISTRATIVE.

Après avoir montré quelles sont les actions administratives et par quelles règles elles se décident, il nous reste à dire dans quelles formes ces actions sont instruites et jugées.

Déjà dans la procédure romaine le fisc jouissait d'avantages considérables1. Par exemple, l'adversaire du fisc était teuu de produire toutes ses pièces, sans distinction, tandis que le fisc pouvait invoquer la règle du droit commun : Nemo tenetur edere contra se. Le fisc ne devait produire ses pièces qu'à la condition qu'il n'en serait pas fait usage contre lui-même. Il était d'ailleurs interdit aux tiers de produire contre le lise. Les causes du fisc ne devaient être jugées qu'en présence de l'avocat fiscal, et toute sentence rendue contre le fisc pouvait être rétractée pour simple erreur pendant trois ans, et en tout temps pour cause de dol. Nous avons déjà dit qu'il n'était pas tenu de donner caution. Il faut ajouter que le fisc ne pouvait pas être condamné aux dépens d'un procès.

Ces textes du droit romain furent soigneusement recueillis au moyen âge et invoqués au profit du roi par les légistes \ On déclara, en outre, que la péremption d'in-

1 On peut en voir rénumération exacte dans les commentateurs du droit romain, notamment dans Voet et Pothier. * Merlin, Répertoire, v* Roi.

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stance ne pouvait être invoquée contre le roi. C'était dans les idées du temps une conséquence de l'imprescriptibilité du domaine.

Du reste, on ne pensait pas à instituer pour l'administration une procédure particulière ; cette institution ne pouvait naître qu'avec des tribunaux spéciaux ; or, les premières juridictions administratives, la Chambre des comptes et la Cour des aides, étaient encore des compagnies judiciaires par leur composition, leurs traditions, les rapports qui les unissaient aux Parlements. La procédure y resta ce qu'elle était devant les tribunaux ordinaires, avec l'audience publique et les débats oraux.

Mais il en fut autrement quand le Conseil d'État commença à jouer le rôle de juridiction contentieuse. Le Conseil d'État était un corps politique, étranger aux habitudes judiciaires, suivant la personne du roi et siégeant dans ses palais, souvent en sa présence. En outre, la raison d'État qui avait fait évoquer au Conseil un si grand nombre d'aflaires contentieuses exigeait qu'elles y fussent traitées sans éclat, sinon en secret, et sommairement expédiées. Cependant la justice, même administrative, a ses conditions essentielles. On voulut d'abord proscrire les avocats, mais alors il fallut entendre les parties et les admettre à présenter elles-mêmes leurs requêtes. On ne tarda pas à comprendre que l'intermédiaire des avocats était indispensable; dès lors il fallut rédiger des règlements, tracer une procédure. Nous avons déjà fait connaître ces règlements, nous n'y reviendrons pas. Disons soulcment qu'en 1806, quand le gouvernement institua au Conseil d'État la Commission du contentieux, il ne trouva rien de mieux que de reprendre l'ancienne procédure. Le décret du 22 juillet J806 qui régit encore aujourd'hui la matière a été puisé tout entier dans le règlement du

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Conseil rédigé en 1738 par le chancelier d'Aguesseau.

En quoi consiste cette procédure spéciale? Quels en sont les caractères distinctifs ? En quoi diffère-t-elle du droit commun? C'est ce que nous allons essayer de montrer en peu de mots.

Son caractère fondamental est d'être une procédure écrite. 11 est vrai que depuis 1 83 1 les affaires où il y a constitution d'avocat se traitent publiquement et oralement à l'audience ; mais ni la lecture du rapport, ni les observations des avocats, ni les conclusions du ministère public n'altèrent le fond de la procédure. Ce sont des garanties importantes, mais accessoires. Il n'y a d'essentiel que les mémoires écrits.

De plus, et c'est là le second caractère de la procédure administrative, l'instruction des affaires n'est pas abandonnée aux parties ou à leurs représentants. Elle est dirigée dès le début par le rapporteur, ou plutôt par la section du contentieux tout entière. Aucune mise en cause, aucune communication de pièces, aucune demande d'avis, aucune mesure d'instruction no peuvent être ordonnées, si ce n'est par l'autorité de la section du contentieux. Le travail même du rapporteur n'est pas un travail isolé ni personnel. Le rapport est l'œuvre collective de la section tout entière. Il est préparé et discuté dans les réunions secrètes. Il est même d'usage, pour amoindrir l'influence personnelle du rapporteur, do confier la rédaction des rapports à des maîtres des requêtes ou à de simples auditeurs. C'est ainsi que dans les premiers temps du Parlement on distinguait deux classes de conseillers, les rapporteurs et les jugeurs.

Ces deux modilications k la procédure ordinaire étaient commandées par la nature des choses. Les affaires du contentieux administratif sont généralement

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des affaires compliquées, hérissées de chiffres et, par conséquent, se prêtant peu à un débat oral. De plus, elles intéressent toujours directement ou indirectement la chose publique. 11 faut que l'administration soit avertie, il faut qu'elle donne ses explications ou son avis, et qu'elle produise ses pièces. Si le Conseil d'État ne dirigeait pas l'instruction , l'administration opposerait souvent une force d'inertie insurmontable, préjudiciable toujours à l'intérêt des parties, quelquefois aussi a l'intérêt public. On ne pouvait sans de grands inconvénients laisser au juge administratif le caractère trop souvent passif du juge civil. Toute la marche de la procédure administrative a été tracée en vue de ce double but.

Le pourvoi au Conseil d'État ne se fait pas comme l'appel devant les tribunaux ordinaires, par voie d'assignation directe à l'intimé, mais par une requête sommaire déposée au secrétariat du Conseil, avec production de la décision attaquée C'est là au surplus un reste de l'ancienne procédure française. Autrefois on n'assignait pas directement devant les Parlements, il fallait toujours présenter requête à la Cour pour demander la permission d'assigner. Cette formalité, supprimée avec raison dans la procédure ordinaire, a été conservée avec non moins de raison dans la procédure au Conseil d'État comme à la Cour de cassation. Elle permet, en effet, sinon le rejet immédiat, qui u'est plus compatible avec le système de publicité introduit parles ordonnances de 1831, du moins un examen préalable de la requête ; de plus, elle abrège la procédure et diminue les frais en ce qu'elle dispense

1 En matière d'élections, de contributions directes et de police du roulage, le pourvoi, dispensé du ministère d'avocat, peut être déposé au secrétariat de la préfecture.

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