CHAPITRE 1Y

LE CONSEIL 1>'ÉTAT

Los tribunaux dont nous avons parlé jusqu'ici forment, s'il est permis de parler ainsi, la première phase de la justice administrative en France : c'est, la justice administrative d'une monarchie encore tempérée par des Etats généraux. Les charges y sont encore vénales, et par conséquent inamovibles. La monarchie absolue, qui s'établit eu France- au dix-septième siècle, et qui va faire de l'administration !e plus grand pouvoir de l'Etat, veut une justice administratif plus docile et plus énergique à la fois. Elle crée celle du Conseil d'Etat et des intendants \

Occupons-nous d'abord du Conseil d'État \

1 Le même changement put lieu, à l'exemple de la France, eu Kspagne et en Italie. Voir Y Encyclopédie méthodique , dictionnaire de finances, au mot Espagnf, et le recueil intitulé Code de Savoie, ou Lois et constitutions de S. M. le roi de Sardaigne, publiées en 1770. Seulement, en Italie, les appels tonnés contre les sentences des intendants étaient portés aux Chambres des comptes.

* Voir V Histoire du Conseil du roi depuis le. commencement de la monarchie jusinfà la lin du îvimc de Louis lef.irand, par rapport à su juridiction, avec un recueil d'arrêts de ce tribunal pour en connaître la jurisprudence et servir de préjugé sur différentes matières, par Mr Guil-

LE CONSEIL i/fcTAT. .°)9

(l'est vers la fin du treizième siècle que le Conseil d'État commença à se séparer du Parlement, en même temps que la Chambre des comptes. Le Parlement resta Cour de justice, le Conseil d'État eut l'administration et le gouvernement.

« Du commencement, dit Pasquier l, le Conseil n'étoit fondé en jurisdiction contentieuse, car telles matières éloient réservées pour la connoissance de la Cour de Parlement, ains seulement eounoissoil de la police générale de la Tiance, concernant, ou le fait des guerres, ou l'institution des édits, dont la vérification appartenoit au Parlement. > Mais, en instituant les Parlements et en leur déléguant une partie du pouvoir judiciaire, le roi, source de toute justice, ne s'était pas dépouillé du droit de juger, soit seul, soit avec son Conseil *. De là l'usage d'évoquer au Conseil les affaires importantes. La mesure était ou spéciale ou générale. Tantôt le roi évoquait un procès actuellement pendant au Parlement ou devant une autre juridiction ; tantôt il attribuait au Conseil, d'avance et par mesure réglementaire, toute une catégorie de contestations \ Cet usage, qui devint de plus en plus fréquent, souleva des plaintes nombreuses. Des lettres du 2'2 juillet 1370, adressées au Parlement, interdirent l'évocation pour les petites rames, mais ce remède n'était pas de nature à faire disparaître le mal. Ainsi, le roi et son Conseil con-

lard, avocat au Conseil du roi; Paris, ni 8, in-40.— Voir aussi l'article Conseil d'État, par Merlin, dans le 2e volume du Traité des offices de «iuvot; Paris, l786,iu-4°.

' Recherche* sur la France, liv. Il, cliap. vi. De l'établissement du grand Conseil et promotion d'icclui, et de celui qui, depuis, l'ut appelé Conseil prive.

-* Parde>sus *»'r l'organisai ion judiciaire, p. Ii2 et s.

3 Noir, par evnnple, l'ordonnance du H août 1349, sur les foires de Brie et Chanipa^in-.

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LE CONSEIL D'ÉTAT

tinuèrent à juger au fond un assez grand nombre d'affaires * ; ils statuaient, en outre, comme le fait aujourd'hui la Cour de cassation, sur les règlements de juges et la violation des ordonnances *. Il fallait bien, en effet, qu'une autorité supérieure fît cesser les conflits entre les Cours souveraines, ou cassAt les arrêts souverains rendus en violation des lois. Cotte autorité ne pouvait être que celle du roi en son Conseil.

La multiplicité de ces attributions, purement judiciaires, conduisit, vers la fin du quinzième siècle, à une division dans le sein du Conseil. Une section particulière en fut détachée, sous le nom de grand Conseil, et définitivement organisée en Cour de justice par deux ordonnances, l'une do Charles VIII (2 aoùH497), et l'autre de Louis XII (i3 juillet 1498). Son ressort comprenait tout le royaume. Elle connaissait des affaires évoquées par le roi et des conflits de juridiction entre les Cours souveraines. Quelques années plus tard, les Parlements ayant essayé de résister à l'enregisl rement du concordat, François lxt attribua au grand Conseil la connîiissanee de la plupart des affaires bénéficiales. Plusieurs ordres monastiques, et notamment l'ordre de Cluny, avaient ainsi leurs causes commises au grand Conseil \

L'institution du grand Conseil, comme celle des Parlements, avait eu pour but de réduire le Conseil du roi à ses attributions purement politiques et administratives,

1 Après Propulsion des Anglais par Charles Vil. les partisans du roi qui avaient été dépouillés par les Anglais furent réintégrés dans leurs biens. Tous les procès relatifs à ces restitutions furent évoques au Conseil. Voir Pasquicr.

* Ordonnance du mars 1302, article VZ.

3 Ferrièn>, Dictionnaire de droit et de pratique: Paris, 1762, au mot Grand Cossf.ii..

LE CONSEIL DtTAT.

mais cette seconde tentative ne réussit pas mieux que la première. Elle ne pouvait même pas réussir. En effet, le grand Conseil n aurait pu rester Cour régulatrice qu'à la condition de ne pas se séparer de la personne du roi. Le jour où il avait été érigé en Cour souveraine avec une juridiction propre et des officiers particuliers, il avait perdu, par le fait même, l'autorité que lui communiquait la présence du roi, source de toute justice. Les recours au roi ne pouvaient être examinés que par le roi en son Conseil, et ils pouvaient toujours être formés même contre les arrêts du grand Conseil. Peu à peu, ïe grand Conseil descendit au rang do tribunal d'exception, tribunal dont l'inutilité n'était pas contestée, mais que le gouvernement conservait par politique, pour amoindrir l'autorité du Parlement de Paris. Ses attributions de Cour suprême passèrent au Conseil d'État.

t< Le cbancelicr Guillaume Poyet, dit Pasquier \ qui avoit été nourri, dès le berceau, à façonner les procès, apporta au Conseil privé tant de chicaneries, que combien qu'auparavant lui on ne traitât en ce lieu que matières d'État, si est-ce qu'il commença de prêter l'oreille aux parties privées, pour matières mêmement qui se doivent décider dans un Châtelet de Paris ou une cohue de Rouen. Laquelle coutume depuis eut grande vogue sous le roi Henri II, tellement que cela a introduit gens à la suite de la Cour, qui font acte de procureurs et. a.vocals en ce Conseil tout ainsi qu'aux simples juridictions subalternes. Voire et y ont été quelquefois taxés les dépens par les maîtres des requêtes : coutume véritablement indigne de ce grand tribunal de la France. A cause de quoi, messire François Olivier ayant été rappelé à l'administration de

1 Reclierches sur la France, liv. 11, chap. vi.

Ofc OOCSKIL OfilAT.

son état de rliauceliec, sur l'avènement du roi François 11 à la ronronne, la première rho.se qu'il eut en recommandation fut d'exterminer du Conseil privé toutes telles manières de procès, renvoyant chacun en sa chacune, ce qui a été depuis son décès très-religieusement ohservé par son successeur, inessire Michel de L'IIospital. Si ne sauroit-on si bien faire que l'on n'en épuise ce lieu tout à sec \ »

Mais les eflbrts d'Olivier et de L'IIospital furent impuissants. La juridiction du Conseil d Etat s'étendit tous les jours, sous Charles IX et Henri 111, en dépit des règlements qui prescrivaient de renvoyer les amures contentieuses aux juges compétents pour en connaître5. Elle prit

1 Voici cependant ce qu'un lit dans un Mémoire anonvme présente au chancelier sous le règne de Louis Mil : « Anciennement, pour le Conseil des rois, hors les grandes affaires qui touchoient l'Ctat, il n'y avi.it que le sceau, ou assistaient MM. les maîtres des requêtes pour juger ce qui se présentait. Depuis, monseigneur le chancelier de l'ilospilal..., counoissant que les Parlements et autres cours souveraines couimcnç.iinit, ou à cause de la vénalité des oflues et trop grand nombre d officiers on autrement, à diminuer de leur ancien lustre et inlegiite, etahiit une l'orme de Conseil autre quelle n'avoit point été auparavant pour recevoir les plaintes qui se iaisoient; et parce que quelquefois il pouvoit échoir de la contestation et qu'il failoit régler pour instruire les causes, il commit quatre ou cinq des plus capables secrétaires «lu roi pour postuler et faire la charge d'avocat. » Bibliothèque impériale, Mss. Fonds Saint-Cermain llarlay, n° s.t. Loyseau exprime les menu s plaintes dans le TraUr des ordres et diynilrs, eh. il, il" 2N.

- Ces règleineuls sont en assez grand nombre et fort curieux à étudier. Le premier remonte à l'an Ci 17 et a cte publié- par M. Chéruel {Dirthtiwttirr historique <l<s inxhlulôms de la fran-r, au mot Cos^cn. n Ivrvrj. Ceux de |.'»"s, t.'i;>2 et tlii.'i sont rapportes par Cirard et .lolv {Trois Un-rvfirs af/or* tic Trouer; Paris, lOiîS, f", l. Il, lit. il). Knlin, les règlements ue IfiJi, lo2i, 1 020, jn28 et Hilju ont été publiés par M. Clieruel (Iii>ioirv Or l'administration monarchique en hrance ; appendice du tome l,r;.

LE CONSEIL n'fiTAT

encore un uouvel accroissement au commencement du dix-septième siècle.

« La misère des troubles, écrivait, en le conseil-

ler d'État Lefebvre d'Ormesson \ la qualité des affaires, les nouvelles érections, les grandes fermes et le ménage des finances ont obligé et obligent tous les jours de retenir au Conseil plusieurs causes qu'il seroit malaisé de juger ailleurs : les évocations des procès et les règlements déjuges, les plaintes contre les arrêts donnés aux Cours souveraines, pour plusieurs causes portées par les ordonnances, et par un long usage qui paroît et est rapporté parle règlement de Tan 1320.... toutes lesquelles affaires et semblables matières concernant l'ordre des juridictions, qui par nécessité doivent être jugées et ne le peuvent être ailleurs, y attirent encore des causes en grand nombre. »

Il y avait, en effet, nécessité, comme le dit d'Ormesson, car les Parlements refusaient de se conformer aux arrêts du grand Conseil, et l'intervention de ce dernier corps ne faisait qu'ajouter un conflit à un autre. 11 fallait toujours en revenir au roi. « Cela, ajoute d'Ormesson, a obligé le Conseil d'Etat de oonnoître directement de ces matières. M. le chancelier de Beilièvre fut le premier qui, de notre temps, en l'année 1600, fit retenir ces sortes d'affaires au Conseil. »

En même temps que la nécessité transférait du grand

• Bibliothèque impériale, Mss. Fonds «le la Sorhonue, a1* t08u, ï° ">1 et s. Ce mémoire, composé pour le chancelier de Marillac , mériterait d'être publié, ainsi que le recueil des règlements du Conseil qui forme le complément de l'ouvrage. 11 en existe un grand nombre de manuscrits soit à la Bibliothèque impériale, soit h « elle de l'Arsenal. M. Chéruel en a donné une analyse dans son Histoire d* l'administration monarchique en France (appendice du tome 1er).

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Conseil au Conseil d'État les attributions de Cour suprême, la raison d'État le transformait en tribunal d'exception.

Le règlement du 31 mai 1582 énumère les affaires qui doivent être portées au Conseil d'Etat. Ce sont, en général, toutes les réclamations contre des mesures administratives, mais particulièrement toutes les réclamations qui se traduisent en une créance contre le Trésor public : par exemple, les demandes en remboursement de finance d'offices supprimés, les liquidations des frais et dépens de toutes commissions ordinaires et extraordinaires, les contestations qui concernent le fait et exécution des baux à ferme du domaine et des impôts, ou des marebés de fournitures , « et généralement , ajoute le règlement, toutes les actions que les particuliers pourront prétendre envers Sa Majesté pour chose concernant directement la police de ce royaume: le tout sous le bon plaisir de Sa Majesté. »

Le préambule du règlement de 16io n'est pas moins explicite. En voici les termes :

« La multitude des causes qui ont été et sont encore au Conseil du roi est provenue de diverses occasions qui se peuvent représenter en peu de mots :

« Premièrement, à cause des troubles, el des articles qui ont été accordés par le feu roi à plusieurs princes, seigneurs, gouverneurs de places, villes et communautés, la connoissance desquels el de tous différends qui pouvoienl survenir à l'occasion d'iceux a été réservée an Conseil de Sa Majesté, comme ilétoitlors nécessaire d'en user ainsi.

« Deuxièmement, les édits et déclarations faits pour ceux de la religion prétendue réformée ont été cause de retenir et juger plusieurs procès et différends au Conseil du roi.

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« Troisièmement, en tous les baux à ferme qui ont été faits du temps du feu roi, pour les gabelles, aides, et généralement en tous les traités qui ont été faits pour les affaires de finances de Sa Majesté , il y a toujours eu réserve de tous les différends qui surviendroient pour l'exécution desdits baux et traités, pour être jugés au Conseil du roi.

« Ce néanmoins, le roi veut et entend que la connoissance de tous les différends qui pourroient survenir en l'exécution des édits et déclarations de Sa Majesté qui souloient être traités en son Conseil, soit renvoyée aux Cours de Parlement, ou autres Cours où les édits auront été vérifiés, pour être jugés et terminés conformément à ce qui est ordonné parlesdits édits ; que toutes les causes qui pourroient être entre les fermiers et leurs sous-fermiers ou autres, pour raison des baux à ferme ou traités faits pour les affaires de finances de Sa Majesté, soient renvoyées ès Cours des aides pour y être jugées et décidées suivant le contenu des baux et traités, sinon qu'il fût question des droits du roi qui pourroient être perdus ou diminués par la collusion ou mauvaise conduite desdits fermiers et sous-fermiers, auquel cas il est besoin d'en retenir connoissance, et a toujours été ainsi usé pour le fait des finances de Sa Majesté. »

Cette promesse de renvoyer les affaires contentieuses aux tribunaux ordinaires est de style dans les règlements du Conseil, et cela seul suffirait à prouver qu'on la tenait assez mal.

Ainsi, à l'avénement do Louis XIV, le Conseil d'Etat remplissait déjà le double rôle, de Cour suprême de justice et de tribunal du contentieux administratif. A ce dernier titre il jugeait, soit directement, soit sur l'appel des ordonnances rendues par les intendants, ainsi que

ti6 LE CONSEIL D ETAT.

nous li» verrons dans le ebapitre suivant, mais toujours en dernier ressort.

Cette double juridiction ne s'était, pas établie sans difficultés. Les réclamations du grand Conseil avaient été promptement écartées', mais les Parlements opposèrent une résistance plus sérieuse. Dès l'an 1615, le Parlement de Paris vient faire au roi ses remontrances ; il demande : « Que la connoissance des affaires qui se traitent en votre Conseil soit réglée suivant vos ordonnances, et la justice contentieuse réduite à la forme d'ieellcs \ »

Au début de la Fronde, le 7 juillet 1618, les Cours souveraines, réunies dans la Cbambre de saint Louis, prennent la résolution suivante * : c< Seront les articles 91, 92, 97, 98 et 99 de l'ordonnance de Blois exécutés; ce faisant, toutes affaires qui gisent en matière contentieuse seront renvovées au Parlement et autres Cours souverainés, auxquelles la connoissance en appartient par les ordonnances, sans que par commissions particulières elles leur puissent être ôtées ; toutes commissions contraires et extraordinaires, même évocations générales et particulières accordées aux fermiers ou traitants par leurs baux ou contrats dès à présent révoquées, et les procès pendants au Conseil du roi, de la connoissance desdites Cours, dès

1 Sous le règne de Louis XIII, le grand Conseil préseuta au roi plusieurs requêtes pour être maintenu dans ses anciennes prérogatives. On lit dans une de ces requêtes : « Que sj depuis quelques années on a introduit au privé Conseil les règlements déjuges, tant entre les parlements qu'autres compagnies souveraines, chambre de TEdit, présidiau\, prévois des maréchaux et juges consuls, et les juges inférieurs des divers ressorts, c'est une nouvelle entreprise sur le vrai et ancien établissement du grand Conseil. » bibliothèque impériale, Mss. Fonds Saint-Germain Harlav, n° 83.

a Recueil tics anciennes luis françaises, t. XVI, p. 01.

*Ibid., t XVII.

LE CONSEIL D'ÉTAT. f)7

à présent renvoyés en icelles. Défenses aux parties de se pourvoir au Conseil pour raison de ce, à peine de nullité, et demeureront les parties y assignées déchargées des assignations qui leur seront données ; et que les arrêts qui seront donnés csdites Cours ne pourront être cassés, révoqués ni sursis, sinon par les voies de droit permises par les ordonnances ; et les maîtres des requêtes ne pourront juger en dernier ressort, quelque attribution qui leur en puisse être faite par lettres, arrêts ou autrement. . . »

Mais il faut surtout entendre les remontrances de l'avocat général Talon 1 (août 1G.*>7) :

« Ce qui ne peut recevoir d'excuse, dit-il, ce qui choque l'observation des ordonnances est la rétention des causes au Conseil avec une facilité sans exemple ; car, au lieu de juger les conflits de juridiction à naître dans les compagnies souveraines, et de renvoyer les affaires à ceux à qui la connoissance en appartient, l'on ordonne que les parties ajouteront à leurs productions. Ainsi, Ton forme insensiblement un tribunal ordinaire dans le Conseil, qui se déclare compétent dans toutes sortes de matières. L'on y juge des appellations comme d'abus, des contestations entre les évêques et les chapitres, des différends concernant les droits domaniaux et l'établissement des péages, et l'on prétend que tout ce qui dépend des traités faits avec le roi, ou qui regarde les titres des charges pour eu ordonner rétablissement ou la suppression, est de la juridiction du Conseil, privativement à tous autres juges, maximrs très-})érillewcs, et qui vont à introduire toutes sortes d'impositions nouvelles par de simples arrêts du Conseil, si elles ne sont tempérées par une interprétation raisonnable. »

1 Recueil des anciennes lois françaises, t. XVII. p. 343.

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L'exercice même du droit de cassation soulevait des plaintes réitérées. Ainsi, en 4658, l'avocat général Talon fut chargé de porter au chancelier les doléances du Parlement sur la fréquence des cassations qui se demandent au Comeil, contre des arrks qui subsistent par leur propre poids et par ï équité de leur décision *.

Le gouvernement faisait droit à ces remontrances par des règlements qui renvoyaient aux Cours souveraines les affaires contentieuses portées au Conseil ; mais ces règlements ne furent jamais observés. « Le souverain qui les avait portés, dit Merlin *, conserva le pouvoir d'y déroger, et ce pouvoir il l'exerça toutes les fois que les circonstances lui parurent l'exiger. » Au dix-septième siècle, le gouvernement établit nettement ses intentions à cet égard, pour couper court à toute discussion ultérieure. Le 19 octobre 16o6, un arrêt du Conseil cassa divers arrêts du Parlement do Paris attentatoires à l'autorité du Conseil d'Etat et des maîtres des requêtes. On y voit « que cette entreprise du Parlement tendant à s'établir un pouvoir illimité et à s'élever au-dessus des Conseils du roi, mandant les officiers qui ont l'honneur d'y être admis, pour rendre compte audit Parlement de ce qui se passe dans lesdits Conseils, ruinoit entièrement non-seulement la fonction de leurs charges et l'autorité du roi, mais détruisoit l'ordre de la monarchie observé par tous les rois, qui ont trouvé nécessaire d'avoir auprès de leur personne un Conseil, par l'avis duquel ils pussent, souverainement et de puissance absolue, régler toutes les autres juridictions,

x Voir les registres du Parlement cités par M. de Rover, discours prononcé à l'audience de rentrée de la Cour de cassation, le 3 novembre 1854.

• Dans le Traité des offices de Guyot, t. Il, p. 209.

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les contenir dans leurs bornes, décider les différends qui naissent entre elles, pourvoir aux évocations de droit, donner des juges non suspects à leurs sujets, et retenir à soi la connoissanco des affaires dont ils ont voulu so réserver le jugement pour des considérations quelquefois importantes à l'Etat. »

Malgré cet arrêt, les Parlements voulurent continuer la lutte ; mais lorsque après la mort de Mazarin Louis XIV eut pris lui-même les rênes du gouvernement, un de ses premiers soins fut d'imposer silence à la magistrature. Un arrêt du 8 juillet 1661, rendu par le Conseil d'Etat du roi, Sa Majesté y étant, mit fin à toutes les protestations \ « Sa Majesté, porte l'arrêt, a établi le Conseil pour avoir l'œil sur toutes les autres juridictions, régler les différends qui naissent entre elles, empêcher que ses sujets ne soient contraints de traiter leurs affaires par-devant des juges suspects, et retenir la connoissance de celles qui, pour des raisons d'Etat, no doivent pas être terminées ailleurs. » En conséquence, l'arrêt enjoint « à toutes les compagnies souveraines, sous quelque nom qu'elles soient établies, de déférer aux arrêts de son Conseil, à peine d'encourir son indignation. »

Les Parlements obéirent, et la juridiction du Conseil s'exerça sans difficulté sérieuse jusqu'en 1789.

Avant d'étudier la nature et l'étendue de cette juridiction, dont nous venons d'indiquer le principe et l'origine, quelques détails sont nécessaires sur l'organisation intérieure et la composition du Conseil \

1 Voir cet arrêt dans Guillard, Histoire du Conseil, p. 171, et dans Merlin, Traité des 'offices, t. II, p. 209; voir aussi M. de Rover, discours précité, p. 59.

• Voir, pour cette partie, Guillard, Merlin et M. Chéruel, Diction-

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Le Conseil était un et indivisible, puisqu'il n'avait pas de pouvoir propre, et que ses décisions étaient toujours censées émaner directement du roi, mais pour l'expédition des amures il se divisait en plusieurs sections. Sous Henri 111, on distinguait le Conseil d'Etat ou des affaires étrangères, le Conseil des finances, et le Conseil privé ou des parties. Nous dirions aujourd'hui le Conseil des ministres, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

Au commencement du dix-septièmo siècle, deux nouveaux Conseils furent institués sous les noms de Conseil du commerce et de Conseil des dépèches. Le Conseil d'Etat se trouva ainsi divisé en cinq sections, qui subsistèrent d'une manière à peu près permanente jusqu'en 1789.

La première section, appelée plus particulièrement Conseil d'Etat, et représentant ce que nous appelons aujourd'hui Conseil des ministres, n'avait aucune juridiction. Nous n'avons pas à nous en occuper. Le Conseil privé ou des parties représentait à peu près la Cour de cassation \ Il était présidé par le chancelier ou le garde des sceaux, et se composait, en 1789, de trente conseillers, dont trois d'église, trois d'épée, et vingt-quatre de robe. Les maîtres des requêtes y avaient entrée et voix délibérative, ainsi que les secrétaires d'Etat et le contrôleur général des finances. Au Conseil privé se rattachaient un bureau des requêtes chargé de l'examen préalable et de l'instruction des pourvois en cassation, et un Conseil de chancellerie pour les affaires du sceau.

Les Conseils des dépêches, des finances et du commerce

nuire historique des institutions, mœurs et coutumes de France, au mot Cossf.il d'Etat.

' Ou conserve aux Archives impériales 3,220 minutes d'arrêts du • <<ms» ii des parties (de liiTOa I7!M , section judiciaire, série V. (Bor- •lier, les Archiva de France, p. 249.) ,

LE CONSEIL D'kTAT, . 74

correspondaient aux sections ou comités'du Conseil d'Etat d'aujourd'hui. v

Le Conseil des dépèches était, à proprement parler, le Conseil pour l'administration intérieure. Les rapports étaient faits par les secrétaires d'Etat, ef les décisions expédiées par eux en forme de dépèches.

Lo Conseil des finances décidait toutes les affaires relatives ftux finances, au rapport, soit du contrôleur général, soit d'un intendant des finances. A ce Conseil se rattachaient la grande et la petite direction, réunions moins solennelles, chargées de l'expédition des affaires de peu d'importance !.

Enfin, le Conseil du commerce décidait toutes les questions relatives au commerce et à l'industrie, au rapport d'intendants du commerce et en présence des députés dos douze principales villes commerçantes du royaume. Ces trois derniers Conseils, des dépêches, des finances et du commerce, connaissaient aussi des matières contentieuses qui rentraient dans leurs départements respectifs.

Il faut signaler aussi le Conseil des prises, institué par Louis XTV en 1659. Ce Conseil se composait, comme les autres, de conseillers d'Etat et de maîtres des requêtes, mais ses jugements étaient intitulés au nom de l'amiral de France, et pouvaient être déférés au roi en son Conseil.

Il en était de même des commissions plus ou moins teui-

1 On conserve aux Archives impériales (section administrative, série E), les arrêts du Conseil d'Etat rendus en finances ou sur requête. Il sont rangés par ordre chronologique, de t-»93 à 1791, dans 1863 portefeuilles, dont chacun renferme environ 400 arrêts. La suite des arrêts émanés du Conseil des dépêches (même série), de 1611 à 1791, remplit 977 registres, dont chacun renferme environ 2jO jutcU (Bordier, p. 92). On peut voir dans les Mémoires de Saint-Simon (t. IX, p. Vu) des détails intéressants sur la composition et les altributionô du Conseil des finances en 1710.

72 yCE CONSEIL D'ÉTAT.

poraires que lo/roi créait dans le sein du Conseil pour l'examen déportai ries affaires, soit administratives, soit contentiejrffcs. (>< commissions extraordinaires étaient au nombre de quinze en 1789 \

Trois sortes de personnes assistaient à ces Conseils : c'étaient les conseillers d'Etat, les maîtres des requêtes et les ministres.

Les conseillers d'Etat étaient au nombre de trente1. Ils se distinguaient en ordinaires ou semestres.

Les maîtres des requêtes étaient originairement des officiers chargés d'examiner les requêtes ou pétitions adressées au roi par ses sujets. Lorsque le Parlement fut détaché de l'ancienne Cour royale, une partie des maîtres des requêtes suivit le Parlement et forma la Chambre des requêtes, l'autre partie resta attachée au Conseil.

Leur nombre n'était que de six en 1324 et de huit jusqu'en 1.^22. Mais des créations réitérées de nouveaux offices eurent lieu depuis cette époque. A l'avènement de Henri IV, il y avait quarante-six maîtres des requêtes ; on en comptait quatre-vingts en 1788.

Les maîtres des requêtes étaient, en réalité, des conseillers de deuxième classe. Ils étaient spécialement chargés de rapporter les affaires. Les intendants et commissaires départis étaient pris à peu près exclusivement parmi eux.

Les ministres étaient de plusieurs sortes. Il y avait d'abord les ministres d'Etat, c'est-à-dire les personnes autorisées par le roi à assister au Conseil des affaires

1 Les papiers des commissions extraordinaires du Conseil se trouvent également aux Archives impériales (section judiciaire, série V). Voir Bordier, p. 249.

* Règlement du Conseil de 1673.

LE CONSEIL D'ÉTAT

étrangères. Venaient ensuite les quatre secrétaires d'Etat pour la maison du roi, la guerre, la marine et les affaires étrangères. Le ministre des finances portait le nom de contrôleur général, et avait au-dessous de lui plusieurs intendants des finances, représentant les directeurs généraux. Le chancelier exerçait, avec le garde des sceaux, les fonctions de ministre de la justice. Enfin, les intendants du commerce et les directeurs généraux de certains services travaillaient avec le roi en son Conseil. ,

Ce qu'il est essentiel de bien remarquer à cet égard, c'est que les ministres n'avaient pas de pouvoir propre, ni, par conséquent, de juridiction. Responsables envers le roi seul, ils n'avaient qu'à proposer au roi et à son Conseil les décisions à prendre,, et à les faire exécuter quand elles étaient approuvées. Ils ne décidaient jamais rien par eux-mêmes. Tandis qu'aujourd'hui les ministres sont juges ordinaires du contentieux administratif en première instance, sauf recours au Conseil, ils ne pouvaient, avant 1789, qu'instruire et rapporter.au Conseil ces mêmes affaires. C'était le Conseil, ou plutôt le roi, qui les jugeait en premier et en dernier ressort.

11 faut cependant reconnaître que dans un grand nombre d'affaires l'intervention du Conseil était devenue do pure forme. « Tout ce qui s'appelle affaires de finances, dit Saint-Simon1, taxes, impôts, droits, impositions de toute espèce , nouveaux , augmentation des anciens , régies de toutes les sortes, tout cela est fait par le contrôleur général seul, chez lui, avec un intendant des finances dont la fonction est d'être son commis, quelquefois avec le traitant seul. Si la chose est considérable, à un certain point, elle est rapportée au roi par le contrôleur général

1 Mémoires de Saint-Simon, t. IX, p. 46.

LK CONSEIL D'ÉTAT

seul, dans sou travail avec lui tète à tête, tellement qu'il sort des arrêts du Conseil des finances qui n'ont jamais vu que le cabinet du contrôleur général, et des édits hursaux les plus ruineux, qui de même n'ont pas été portés ailleurs, que le secrétaire d'Etat ne peut refuser de signer, ni lo chancelier de signer et sceller sans voir, sur la simple signature du contrôleur général; et ceux qui entrent au Conseil des finances n'en apprennent rien que par l'impression de ces pièces devenues publiques, comme tous les particuliers les plus éloignés des affaires. Cela se passait ainsi alors (en 1710) et s'est toujours continué de même depuis jusqu'à aujourd'hui. >i

Nous avons déjà dit que, sous l'ancienne monarchie, le Conseil d'Etat exerçait à lui seul la juridiction qui se tronvo aujourd'hui partagée entre la Cour de cassation, le Conseil d'Etat et les ministres. Essayons maintenant de montrer quelles étaient ses fonctions, en le considérant, d'abord comme Cour suprêmo et régulatrice, puis comme tribunal administratif.

Comme Cour suprême et régulatrice, le Conseil d'Etat connaissait d'un certain nombre de demandes qui sont portées aujourd'hui devant la Cour de cassation. Nous les indiquerons rapidement.

1° Demandes en évocation <T une Cour à une autre, pour came de parenté ou alliance \ Ces demandes répondaient à ce que nous appelons aujourd'hui demandes en renvoi pour cause de suspicion légitime. Elles étaient fréquentes alors, à cause de la vénalité des charges de magistrature.

» Ordonnances d'août 1M9 et d'août 1737.

LE CONSEIL DETAT. 75

Il n'était pas rare qu'un plaideur eût un grand nombre de parents ou d'alliés dans une mémo Cour.

2° Demandes en règlement de juges \ tant au civil qu'au criminel. La rivalité des Cours souveraines, l'intérêt pécuniaire qu'elles avaient à étendre leur juridiction, dont les limites n'étaient pas toujours bien marquées, rendaient ces sortes d'affaires plus fréquentes qu'elles ne le sont aujourd'hui.

L'attribution générale des règlements de juges au Conseil d'Etat souffrait, toutefois, une exception remarquable. Les conflits de juridiction entre les Parlements et les présidiaux, soit en matière civ ile, soit en matière criminelle, se portaient au grand Conseil 4 ; c'était un des cas exceptionnels où le grand Conseil n'avait pas été dépouillé de sa juridiction supérieure au profit du Conseil d'Etat. Il se présentait, d'ailleurs, fréquemment. On sait que les présidiaux avaient été institués, sous Henri 11, avec pouvoir de juger en dernier ressort jusqu'à un taux déterminé. Les Parlements subissaient avec peine cette loi, qui réduisait leurs attributions, et prétendaient souvent recevoir les appels des jugements rendus par les présidiaux en dernier ressort.

C'était aussi au grand Conseil que se portaient les conflits entre les lieutenants criminels et les prévôts des maréchaux, c'est-à-dire entre la juridiction criminelle ordinaire et la juridiction prévôtale \

1 Voiries mômes ordonnances d'août 1669 et d'août 1737.

» Ordonnance de Moulins (lo66) ; déclaration du 27 décembre 1574, art. 1 et 2; ordonnance d'août 1669, titre 111, art. 6; ordonnance d'août 1737, titre II, art. 26 ; lettres patentes de janvier 1768, titre Xlll, art. 1er; édit de novembre 1774, art. 10; édit de juillet 1775, art. 1er. Cette attribution fut supprimée par l'art. 20 de l edit d'août 17^7.

s Ordonnance de janvier 1629, art. 69; ordonnance d'août 1669, titre 111, art. 7 ; ordonnance d'août 1737, titre 111, art. 7.

76 LE CONSEIL D'ÉTAT

3° Demandes en cassation en matière civile ou criminelle, pour contravention expresse aux lois, c'est-à-dire, suivant les cas, au droit romain, aux coutumes ou aux ordonnances, ou même pour injustice évidente. Alors, comme aujourd'hui, la cassation était considérée comme une voie de recours extraordinaire. Les griefs qui pouvaient y donner ouverture se trouvent très - clairement exposés dans deux remarquables mémoires présentés au roi Louis XV, en 1762, par MM. Gilbert de Voisins et Joly de Fleury !.

Du reste, les demandes en cassation étaient moins fréquentes alors qu'elles ne le sont aujourd'hui, ce qui tenait sans doute à ce que les arrêts des Parlements n'étaient pas motivés, et offraient, par conséquent, moins de prise à la critique. À la vérité, le Conseil pouvait demander au Parlement les motifs de l'arrêt attaqué, mais ce n'était là qu'une mesure extraordinaire et exceptionnelle.

Les pourvois en cassation étaient surtout plus rares en matière criminelle, ce qui s'explique facilement. En effet, ces pourvois n'étaient pas, comme aujourd'hui, dispensés de la consignation d'amende et des frais, et, de plus, ils n'étaient pas suspensifs

Les pourvois formés contre les jugements de compétence et les procédures criminelles des prévôts des maréchaux, et des présidiaux, se portèrent pendant longtemps au grand Conseil \ Cette attribution fut donnée au Conseil d'Etat dès le commencement du dix-huitième siècle \

1 II est regrettable que ces Mémoires n'aient pas été publiés. M. Henrion de Pansey en a cité de longs passages dans son Traité de l'autorité judiciaire.

* Règlement du Conseil de 1738, première partie, titre IV, art. 29.

* Déclaration du 23 septembre 1678. VoirBornier sur l'ordonnance de 1670, titre XVI, art. 8.

* Règlement du Conseil de 1738, première partie, titre V.

LE CONSEIL D'ÉTAT

puis rendue au grand Conseil par lettres patentes du i 1 janvier 1768.

Après cassation, le Conseil renvoyait en général à une autre Cour pour juger au fond. Quelquefois cependant il retenait l'affaire et la jugeait par voie d'évocation.

4° Demandes en contrariété darrHs. Lorsqu'il s'agissait d'arrêts rendus par différents Parlements ou Cours souveraines, la compétence était restée au grand Conseil'; mais, lorsqu'un des deux arrêts argués de contrariété émanait du grand Conseil, ou du Conseil d'Etat, ou d'une commission du Conseil, ou des Requêtes de l'hôtel, la demande en contrariété se portait au Conseil d'Etat2.

Aux termes du règlement de 1738, et à la différence de ce qui se pratique aujourd'hui, les demandes en contrariété d'arrêts n'étaient assujetties, ni aux délais, ni à la consignation d'amende, ni aux autres formalités prescrites pour les demandes en cassation3.

5° Demandes en révision d arrêts criminels*. La voie de révision, bornée aujourd'hui à trois cas extrêmement rares, était ouverte autrefois à tous les condamnés. La demande en révision n'était assujettie, ni aux délais du pourvoi en cassation, ni à la consignation d'amende. Le condamné, ou ses représentants, pouvaient s'y prévaloir non-seulement des nullités de procédure, mais encore de toutes les présomptions propres à établir son innocence. Le Conseil statuait d'abord sur l'admissibilité de la de-

1 Edit de septembre 1552; ordonnance de janvier 1629, art. 68; ordonnance d'avril 1667, titre XXXV, art. 34;édit de juillet 1755, art. t«.

* Règlement du Conseil de 1738, première partie, titre VI.

« Règlement de 1738, première partie, titre VI, art. 2. Cf. Code de procédure civile, art. 504.

* Ordonnance de 1670, titre XVI, art. 8; règlement de 1738, première partie, titre Vil. Cf. les commentaires sur ces articles.

mande; en cas d'admission, il la renvoyait devant la juridiction des Requêtes de l'hôtel. Les maîtres des requêtes se faisaient apporter la procédure et donnaient un avis motivé, sur lequel il était définitivement statué par le roi en son Conseil. La connaissance du fond était ensuite renvoyée à une juridiction différente, le plus souvent aux Requêtes de l'hôtel. C'est ce qui eut lieu dans la célèbre a H aire Calas.

Comme tribunal administratif, le Conseil d'Etat avait une triple juridiction.

Tantôt il jouait le rôle de pouvoir suprême, chargé, soit d'arrêter les entreprises de l'autorité judiciaire contre l'autorité administrative, soit de réprimer les excès de pouvoir commis par les fonctionnaires de l'ordre administratif. Ce sont les attributions exercées encore aujourd'hui par le Conseil d'Etat, considéré comme juge des conflits et comme Cour de cassation en matière administrative.

Tantôt il jugeait les recours contentieux formés devant lui contre les actes de l'autorité royale, ou les demandes en interprétation de ces mêmes actes. C'est là encore une des fonctions du Conseil d'Etat actuel.

Tantôt, enfin, il statuait comme juge d'exception et en vertu d'une attribution formelle, sur certaines contestations d'une nature particulière, el il y statuait, soit comme juge d'appel, soit même en premier et dernier ressort, vaste compétence répondant à celle qu'exercent aujourd'hui les ministres et le Conseil d'Etat délibérant au contentieux.

Essayons de faire connaître exactement ce triple pouvoir :

A une époque où le roi était à la fois jupe suprême et souverain administrateur, et où il exerçait cette double fonction avec l'aide d'un seul et même Conseil, on conçoit facilement qu'il n'eut pas été institué de procédure particulière pour le cas de conflit entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif. Toute décision judiciaire, aussi bien que tout acte administratif, pouvaient être cassés par le roi en son Conseil, et non-seulement à la requête des parties intéressées, mais même d'office et de propre mouvement. C'était le roi qui se saisissait lui-même, se faisait rendre compte do l'affaire, et statuait en son Conseil, sans qu'aucun obstacle pût être opposé à l'exercice de sa souveraineté. Ce principe était tellement absolu que les arrêts même du Conseil rendus en l'absence du roi, bien que réputés émanés du roi, pouvaient cependant être cassés par le roi lui-même ». s ' j *•/:■

La procédure était expéditive. Il y a des exemples d'arrêts de Parlement cassés par le Conseil, le jour même où

ils avaient été rendus r^L' lU ' J

Avant 1789, comme aujourd'bui, le roi en son Conseil statuait sur les recours contentieux formés contre les actes de l'autorité royale ou eu interprétation de ces mêmes actes. Toutefois, ces recours étaient singulièrement simplifiés par la réunion de tous les pouvoirs dans la personne du roi, et par l'unité du Conseil.

Toute décision administrative émanée du roi en son Conseil, soit en matière contontieuse, soit en matière non contentieuse ou même réglementaire, s'appelait indistinctement arrêt du Conseil. Toute partie qui n'avait pas

' Voir le chapitre suivant et le règlement du Conseil de 17.18, première pailie, titre IV, art. 23 et 31.

* Voyez, par exemple, l'arrêt du Conseil du 21 juin 1718.

LE CONSEIL DÉTÀT

été entendue dans l'instruction, et qui se prétendait lésée, était reçue à former opposition1. Si l'opposition était jugée reccvable et fondée, le roi en son Conseil rendait un nouvel arrêt, sans s'arrêter au premier, qui était considéré comme non avenu. Aussi, le dispositif des arrêts du Conseil se terminait par cette formule devenue de style : « Le roi en son Conseil a ordonné et ordonne, etc., nonobstant toutes oppositions et appellations quelconques, dont, si aucunes intervienneut , Sa Majesté s'est réservé la connoissance et à son Conseil. »

Les actes par lesquels le roi exerçait l'autorité législative, dont il était seul dépositaire, ne différaient guère des actes d'administration que parle nom et la formule. Tandis que les actes d'administration s'appelaient arrêts du Conseil, les actes législatifs s'appelaient ordonnances, édits, déclarations ; les uns comme les autres étaient délibérés en Conseil et pouvaient être rapportés dans la même forme. De là une sorte de recours qui s'exerçait quelquefois devant le Conseil d'Etat contre de véritables dispositions législatives. C'était l'équivalent de ce que nous appelons aujourd'hui le droit de pétition.

Enfin, le roi n'administrait pas uniquement en son Conseil. Un grand nombre d'actes de l'autorité royale, ceux de la juridiction gracieuse, étaient rendus sous la forme de lettres patentes, c'est-à-dire d'actes signés par un secrétaire du roi, et scellés en présence du chancelier ou du garde des sceaux, assisté de deux maîtres des requêtes *. Toute Cour souveraine de justice avait sa chan-

1 Règlement du Conseil de 1738, Ir« partie, titre X.

'* Ferrière, Dictionnaire de pratique, au mot Chancellerie. Les archives do la grande chancellerie, de 1674 jusqu'en 1790, sont conservées aux Archives de l'empire (section judiciaire, série V). Voir Rordier, p. 249.

cellerie ; mais la grande chancellerie de France était audessus de toutes les autres, de même que le roi en son Conseil était au-dessus du Parlement.

Parmi les lettres qui se délivraient à la grande chancellerie, il faut citer les lettres d'état, qui mettaient, pour un temps, les débiteurs ;ï l'abri des poursuites de leurs créanciers ; les lettres d'anoblissement, de légitimation, de natur alité, de réhabilitation ; les abolitions, rétablissements, affranchissements, amortissements, privilèges, évocations, dons, etc., et les provisions des offices vénaux .

Tous ces actes de la juridiction gracieuse du roi s'accordaient après examen, mais sans contestation et sur simple requête Toutes parties intéressées pouvaient s'adresser au Conseil pour demander le rapport des lettres ainsi obtenues.

Les contestations les plus fréquentes s'élevaient au sujet des provisions d'offices2. Sous l'ancienne monarchie, une grande partie des fonctions publiques avaient été érigées en offices vénaux. Ces offices étaient une véritable propriété. Toutefois, la transmission ne* pouvait en être faite qu'avec l'agrément du roi, qui accordait au eessionnaire des lettres de provision, au vu de la résignation faite par le cédant. Les précédents vendeurs, et tous autres créanciers du cédant, ne pouvaient conserver leurs droits sur l'office qu'au moyen d'oppositions qui devaient être formées entre les mains des garde-rôles de la chancellerie, et dont la validité se jugeait au Conseil. Les offices pouvaient, en général, être saisis par les créanciers des titulaires, et adjugés en justice comme tous autres

. 1 Règlement du Conseil de 1738, tr* partie, titres 11 et llï.

1 Perrière, au mot Offices. Voir aussi, par exemple, l'édit de février HîS.I et la déclaration du 17 juin 1703.