CHAPITRE II

CONFLITS

Ce n'est pas tout de poser en principe la séparation des pouvoirs, il faut encore donner un juge aux contestations, une sanction à la règle.

Ici divers systèmes peuvent se présenter. On peut remettre le jugement des conflits soit à l'un des trois pouvoirs, soit à un tribunal mixte. 11 n'y a pas un seul de ces systèmes qui ne soit pratiqué quelque part.

En Angleterre et aux États-Unis d'Amérique, c'est au pouvoir judiciaire qu'il appartient de reconnaître et de déclarer les limites de sa compétence. Souverain dans sa sphère, il ne reconnaît au-dessus de lui que la loi, dont il est l'organe. C'est ainsi encore qu'eu Belgique et en Hollande, le jugement des conflits a été remis à la Cour de cassation1.

En France, en Espagne, en Italie, et dans une partie de l'Allemagne * , le jugement des conflits appartient à l'autorité administrative, représentée par le souverain en Conseil d'État.

Dans la plupart des cantons suisses, c'est au grand Conseil, c'est-à-dire au pouvoir législatif qu'appartient la décision dos conflits \

' Constitution belge de 1831, art. 106 ; arrêté du roi des Pays-Bas, du 20 mai 1844.

* Wurtemberg, grand-duché de Hesse.

* Constitution de Berne (1846), art. 27; de Lucemc (1848), art. 19;

ru>FLHS

Enfin les progrès des idées constitutionnelles ont amené dans plusieurs pays l'institution de tribunaux mixtes. La Constitution de 1848 avait établi en France un tribunal de ce genre, emprunté pour moitié au Conseil d'État et pour moitié à la Cour de cassation. Il siégea pendant deux ans, du mois de mars 1850 au mois de novembre 1851, et rendit des services qui ne doivent point être oubliés. Des tribunaux semblables ont été établis en Saxe (1840), en Prusse (1847) et en Bavière (1850). En Autriche, les conflits ont été décidés jusqu'à ce jour par la Cour suprême de justice qui doit s'entendre à cet effet avec le ministre de l'intérieur. En cas de dissentiment, la décision appartient au souverain. Dans quelques cantons suisses on a même voulu que les trois pouvoirs de l'État fussent représentés dans le jugement des conflits. Ce jugement est remis à une commission mixte tirée du grand Conseil, du Conseil d'État et du Tribunal suprême 1 .

Ce n'est pas ici le lieu de prononcer entre ces divers systèmes. Remarquons toutefois que l'institution des tribunaux mixtes est une incontestable garantie de bonne justice, et qu'elle arrive mieux que toute autre à mettre d'accord les tribunaux et l'administration. C'est ce que l'expérience a prouvé en 'France.

Exposons maintenant le système français.

Sous l'ancienne monarchie, l'exercice du conflit n'était soumis à aucune règle. Quand les parlements ou autres juges ordinaires no se renfermaient pas dans les limites de

de Fribourg (1848), art. 45; de Schwytz (1848), art. 63; d'Uri (1850), art. 27 ; de Zug (1848), art. 21 ; de Schaffouse (1852), art. 35; dcNcufchàtel (1848), art. 37.

1 Constitution de Zurich (1831), art. (57; loi vaudoise du 26 janvier 1839; constitution de Bàle-campagne (1850), art. 33.

210 eus FUTS.

leur compétence, le roi cassait les arrêts entachés d'excès de pouvoir, et, s'il y avait lieu, renvoyait l'affaire à son Conseil. Pour montrer comment les choses se passaient, nous ne pouvons mieux faire que de citer deux exemples.

Le premier est du temps de Charles V. En 1375, le Conseil du roi, réuni en la Chambre des comptes de Paris, rédige des instructions pour les commissaires chargés de percevoir le droit de frano-fief1. Elles portent que toutes contestations devront être renvoyées à la Chambre des comptes. Elles ajoutent qu'à Béziers, à Carcassonnc et ailleurs, les officiers des lieux font souvent citer devant eux les commissaires pour rendre compte de leurs actes, et qu'ils troublent ainsi l'opération administrative. Les commissaires se sont adressés au Conseil pour savoir ce qu'ils doivent faire en pareil cas; le Conseil leur donne pour instruction de comparaître sur l'assignation donnée,

1 Voici le texte latin. Il est assez curieux pour que nous le rapportions en entier : « Declaraciones facto per Consilium Régis existensin caméra « compotorum Parisius (I i février 1375; Recueil de Go$set, 1. 1). Item « quum Biterriensis, Carcassonensis et alii officiarii locorum consuea verunt citari et adjournaiï facere commissarios per ipsos missos « super facto injurioso, factum eorum comraissariorum perturbando « pmpter favorem inordinatum quem ipsi officiarii erga impetrantem « taies citationos habent, co quia sunt omnes compatriote, et sic ne- « gocium regium precelatur, et cum ad ipsos non pertineat, sed ad « dictant camcraiii compotorum Parisiusproptcr instructiones et decla- « rationcs super financiis exigeudis éditas et factas; si dictis citationi- « luis et adjournameiitis obedietur? Comparcat pro prima dicta, et « audiat petitionem, et si tançât in aliquo factum tinancie, declinct nec <« respondeat. Item si ipsi officiarii vol corum loca tenentes in casu « quod de facto contra dictos commissarios vcl servientes propter dic- « tum Tactum injuriosum agerc vcllent vel procédera, quid liet, et « qualiter contra ipsos procederetur, maxime cum ad ipsos non pertitt neat inte.rpretatio instructionum ac declaracionum earumdem? Ha- « bebit mandatant spéciale super hec, ne de facto financiarum se intron mictant quoquomodo. »

et d'entendre la demande formée contre eux. Si celte demande touche en quoi que ce soit le fait des finances, ils devront opposer un décîinatoiro et s'abstenir de conclure au fond. Que s'il s'agit de poursuites d'office, le Conseil se réserve de donner des ordres particuliers, suivant les circonstances, afin d'empêcher que les juges ordinaires ne se mêlent en aucune façon des affaires de finance.

Le second exemple que nous citerons est du règne de Louis XIV. Le Parlement do Metz avait sursis à l'enregistrement d'un traité conclu le 28 février 1661 entre le roi et le dlicde Lorraine. Un arrêt du Conseil, du 18 décembre 1663, cassa l'arrêt du Parlement de Metz parle motif suivant :

« D'autant qu'il n'appartient nullement aux officiers de ses Cours de parlement ni autres, de délibérer sur les traités que Sa Majesté fait avec des princes étrangers, ni d'entrer en aucune connaissance des motifs desdits traités, mais bien de les faire publier, et tenir la main, en ce qui les concerne, à l'exécution d'iceux, suiv ant ce qui leur est ordonné par Sa Majesté, et que ce que les officiers du Parlement ont entrepris en cette occasion est au-dessus du pouvoir de la Cour et préjudicie au service de Sa Majesté. A quoi étant nécessaire de pourvoir, Sa Majesté, étant en son Conseil, a cassé, révoqué et annulé ledit arrêt, etc. •> On voit que les conflits ne sont pas une inventif m moderne. En parcourant les anciens arrêts du Conseil, on y retrouverait tous les principes de la jurisprudence administrative sur la séparation des pouvoirs. La ligue de démarcation n'est pas tout à fait la même, mais elle n'est pas moins profonde, et le gouvernement n'est pas moins attentif à la faire respecter. La grande différence consiste en ce que l'exercice du conflit n'était autrefois soumis à aucune règle.

Il en fut de même pendant toute la période révolutionnaire. Les conflits d'attributions entre les autorités judiciaire et administrative durent être jugés d'abord par le roi puis par la Convention', puis enfin par le Directoire \

La Constitution de l'an VIII remit la décision des conflits au Conseil d'État. Depuis lors l'arbitraire a peu à peu disparu, et l'institution des conflits a été entourée d'importantes garanties.

Un arrêté du 13 brumaire an X conféra aux préfets seuls le droit d'élever le conflit, dans l'intérêt de l'administration. Alors se présenta la question de savoir si le conflit ne pouvait pas être élevé aussi par l'autorité judiciaire, et cette question fut d'abord résolue affirmativement, mais le Conseil d'Etat ne tarda pas à revenir sur cette jurisprudence et à déclarer que le droit d'élever le conflit appartenait exclusivement à l'autorité administrative.

Un avis du Conseil d'Etat des 19-22 janvier 1813, décida que les parties intéressées seraient appelées à fournir leurs observations. Mais on reconnut bientôt que la procédure tracée pour les affaires contentieuses ordinaires n'était pas applicable au jugement des conflits. Une ordonnance royale du 12 décembre 1821 détermina des délais dans lesquels les préfets durent transmettre leurs arrêtés de conflit à l'administration centrale, les procureurs du roi envoyer les pièces de l'instance judiciaire, et les parties fournir leurs observations. Les ordonnances rendues sur conflit, après l'expiration des délais prescrits, n'étaient susceptibles ni d'opposition ni de révision. La

1 Loi du 7- 14, octobre 1790.

* Décrets des 21 prairial an 11, 15 pluviôse, 1" et 13 fructidor an III • » Loi du 21 fructidor an III.

jurisprudence du Conseil d'État posa d'ailleurs en principe que le conflit ne pouvait plus être élevé quand la contestation était terminée par des jugements ayant acquis l'autorité delà chose ju^ée. Il n'y avait chose définitivement jugée qu'après l'expiration des délais du pourvoi en cassation.

Ces règles constituaient des garanties réelles, mais encore insuffisantes. Enfin le gouvernement de la Restauration ayant abusé des conflits en matière électorale, un des premiers actes du ministère Martignac fut de soumettre à des règles précises l'institution des conflits. De là l'ordonnance réglementaire du 1er juin 1828, encore en vigueur aujourd'hui. Elle ne cherche pas à déterminer les limites qui séparent le pouvoir judiciaire du pouvoir administratif, mais elle règle d'une manière précise dans quels cas et dans quelle forme le conflit pourra être élevé.

Le conflit est le moyen par lequel l'autorité administrative revendique une affaire dont l'autorité judiciaire a déclaré se saisir, soit que cette affaire rentre dans le contentieux administratif, soit qu'elle appartienne au pouvoir discrétionnaire de l'administration.

Le conflit ne peut être élevé pour défaut d'autorisation, soit de la part du gouvernement lorsqu'il s'agit de poursuites dirigées contre ses agents1, soit de la part du Conseil de préfecture lorsqu'il s'agit de contestations judiciaires dans lesquelles les communes ou établissements publics sont parties. Il ne peut pas davantage être élevé dans le cas où une action intentée contre l'État, un département

1 A. moins que l'agent poursuivi n'excipe d'un ordre ou acte administratif dont il faille déterminer le sens et l'effet, auquel cas il y aurait question préjudicielle de la compétence administrative, et par suite possibilité de conflit.

au une commune n'a pas été préoédée du dépôt du Mémoire qui remplace en pareil cas le préliminaire de conciliation. Ce sontlà des nullités qui peuvent être invoquées devant l'autorité judiciaire, mais qui ne sauraient donner lieu à conflit.

Le conflit ne peut jamais être élevé en matière criminelle, alors même que la culpabilité de l'accusé serait subordonnée aune question préjudicielle de la compétence administrative. Ainsi, lorsqu'un comptable est poursuivi et traduit devant une Cour d'assises pour dilapidation de deniers publics, avant que ses comptes n'aient été apurés par l'autorité administrative, il peut bien demander le sursis à la Cour d'assises, et, si la Cour passait outre, son arrêt serait cassé par la Cour de cassation, mais le conflit ne peut être élevé. On a pensé qu'il y aurait peu d' avantage et l>eauçoup de danger à, laisser l'administration intervenir dans un débat criminel.

En matière correctionnelle le conflit ne peut être élevé que dans deux cas, à savoir : 1° lorsque la répression du délit est attribué par une disposition législative à l'autorité administrative, 2° lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l'autorité administrative, en vertu d'une disposition législative, pans le premier cas, il corn-» porte revendication de l'action civile aussi bien que de l'action publique. Dans le second cas, il ne peut porter que sur la question préjudicielle.

Le conflit ne peut être élevé que devant les tribunaux civils et les Cours impériales, c'est-à-dire devant la magistrature inamovible *. Quant aux tribunaux inférieurs,

1 Le juge des référés exerce tii juridiction ordinaire du tribunal. Le eontlit peut donc être élevé devant lui (Avis du Conseil d'État du 3 mai 1*44).

amovibles ou exceptionnels, tels que les jugos de paix, les tribunaux de simple police, les tribunaux de commerce, les conseils de prud'hommes, les jurys d'expropriation, leurs empiétements sont infiniment moins à craindre, et, dans le cas où les voies ordinaires seraient insuffisantes, l'État a toujours le droit de faire annuler ces empiétements par la Cour de cassation, pour excès de pouvoir.

La chose jugée doit être respectée avant tout. Elle intéresse l'ordre public encore plus vivement que le règlement des compétences. Le contlit ne peut donc plus être éle^î lorsque le litige est terminé, soit par un jugement ou arrêt définitif, soit par transaction, désistement, acquiescement, ou lorsque l'instance est éteinte par une cause quelconque.

Il suit de là que le conflit pout être élevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut jamais l'être devant la Cour de cassation, mais il peut l'être devant la Cour de renvoi, après cassation prononcée.

Lorsqu'un dit qu'il n'y a plus lieu à conflit après litige terminé, cela s'entend d'un litige terminé au fond. Des jugements ou arrêts rendus sur des incidents, ou sur des exceptions, et même sur la compétence, ne font jamais obstacle au conflit, tant que le fond n'est pas définitive- • ment jugé, sauf le cas où, malgré un déclinatoire proposé, et sans attendre l'expiration des délais laissés au préfet pour prendre un parti, un tribunal passerait outre au jugement du fond.

Le droit d'élever le conflit n'appartient qu'aux préfets. Le préfet de police de Paris, et les préfets maritimes dans les arrondissements maritimes 1 sont des préfets et, par conséquent, ont le droit d'élever le conflit dans les matières de leur compétence.

1 Ordonnance du t8 décembre 1822.

L'arrêté par lequel un préfet élève leconflitd'attributions est un acte des fonctions qu'il exerce comme représentant l'autorité administrative. Dès lors, le préfet ne peut, en principe, proposer le déclinatoire et élever le conflit que devant les tribunaux établis dans la circonscription de son département. Toutefois, par exception, le préfet est autorisé par l'ordonnance du 1er juin 1828, à proposer le déclinatoire et à élever le conflit en appel pour les affaires qui ont été introduites dans un des tribunaux de son département, alors même que le siège de la Cour d'appel n'est pas établi dans ce département. Mais la règle générale reprend son empire toutes les fois que l'affaire se trouve portée devant un tribunal ou une Cour située dans un département autre que celui où l'affaire a pris naissance < par exemple, en vertu d'un arrêt de renvoi émané soit de la Cour d'appel, soit de la Cour de cassation.

Le conflit doit être précédé d'un déclinatoire. Il est convenable que le tribunal saisi par les parties soit mis eu demeure de reconnaître lui-même son incompétence. Ce déclinatoire administratif est une formalité indispensable. Il est exigé, alors même que l'incompétence aurait déjà été soutenue, soit par les parties, soit par le ministère public.

Le déclinatoire est envoyé au ministère public et coin- « muniqué aux parties. Un débat s'ouvre à l'audience sur la question de compétence, et le tribunal rend son jugement.

Alors de trois choses l'une :

Ou bien le déclinatoire est admis, et les parties acquiescent au jugement. En ce cas il n'y a pas de difficulté.

Ou bien le tribunal rejette le déclinatoire et retient la cause. Dans ce cas le mimstère public doit adresser iiu préfet une copie du jugement, et, dans les quinze jours

CONFLITS

qui suivent cet envoi constaté par le registre de mouvement tenu au parquet, le préfet peut élever le conflit. L'arrêté de conflit doit être motivé et rapporter textuellement la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux. Il est déposé au greffe du tribunal.

Oû bien enfin, et c'est la troisième hypothèse, le tribunal admet le déclinatoire, mais une des parties interjette appel. En ce cas le préfet peut élever le conflit dans la quinzaine qui suit la signification de l'acte d'appel.

En présence de l'arrêté de conflit, le tribunal est tenu de surseoir, à peine de forfaiture. Il n'est même pas juge des nullités qui peuvent se trouver dans cet arrêté. C'est au Conseil d'État seul qu'il appartient d'y statuer.

Le conflit est jugé par le Conseil d'État, comme affaire contentieuse ordinaire, mais avec cette différence que les parties ne sont pas appelées. Elles sont seulement admises à présenter des observations, mais non à conclure , car il s'agit en réalité d'un débat entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, bien plus que d'un débat entre parties. Aussi la décision rendue n est-elle susceptible ni de révision, ni d'opposition, et aucune condamnation de dépens ne peut être prononcée1.

La décision doit être rendue dans le délai de deux mois à compter de l'envoi des pièces au ministère de la justice \ Elle consiste dans l'annulation soit de l'arrêté de conflit, soit de la procédure et des jugements intervenus. Du reste le Conseil d'État ne peut ni évoquer le fond de

1 Ordonnance du 13 décembre 1821, art. 7.

* Ordonnance du 12 mars 1831, art. 7. Les délais sont suspendus pendant les vacances du Conseil d'État.

Dig

CONFLITS

l'affaire, ni même renvoyer les parties devant une juridiction déterminée.

Si, un mois après l'expiration de ce délai, le tribunal n'a pas reçu notification de la décision rendue sur le conflit, il peut procéder au jugement de TalFaire.

Les conflits élevés en Algérie sont jugés de la même manière, sauf quelques modifications en ce qui concerne les délais1. Dans les colonies les conflits sont jugés en première instance par les Conseils privés, sauf recours au Conseil d'État1.

Nous venons de parler du conflit positif, c'est-à-dire du cas où l'autorité administrative et l'autorité judiciaire se prétendent également compétentes. Le cas inverse peut se présenter et constitue le conflit négatif. Le cours de la justice se trouve alors interrompu et ne peut être rétabli que par le Conseil d'État, seul supérieur commun des deux juridictions. Aucune loin'aréglé cette matière. C'est la jurisprudence du Conseil d'État qui a posé les principes3.

Pour qu'il y ait conflit négatif, il faut que les deux juridictions aient été saisies, et se soient toutes deux déclarées incompétentes; il faut de plus que l'un des tribunaux saisis soit véritablement compétent.

Le conflit négatif n'est soumis à aucun délai. \\ faut bien, en effet, que les parties trouvent des juges. Le Conseil d'État statue en cette matière comme en matière con-

4 Arrêté Uu 30 décembre 1848. - * Ordonnance du 21 août 1825, art. 160, ttil ; ordonnance du î) février 1827, art. 176, 177, etc.

5 L'ordonnance du 12 décembre 1821, art. 8, a donné une sanction légale à cette jurisprudence, en décidant 411e les conflits négatifs seraient réglés comme par le passé.

CONFLITS

tentieuse ordinaire, déclare l'autorité compétente et renvoie les parties devant un juge déterminé. En efFet, le conflit négatif n'est en réalité qu'un règlement de juges.

Le règlement déjuges peut moine être donné d'office et par la même décision qui constituerait le conflit négatif.