ORIGINES DE L'INSTITUTION
magistrats du peuple romain , et ils n'étaient que les agents do l'empereur. Pour soustraire les procès du fisc aux tribunaux ordinaires , l'empereur n'avait d'autre moyen que d'être juge dans sa propre cause, moyen odieux dont Auguste ne voulut user qu'avec sa prudence habituelle. Tibère lui-même, dans la première partie de son règne, affecta de repousser un rôle qui avait ses dangers. Tacite en convient, et ne peut retenir un éloge dont la simplicité même est éloquente : « Si quando eum pri- « vatis disceptaret, forum et jus1. » Mais Tacite ajoute que cette modération dura peu. La mort de Drusus et l'élévation de Séjan en marquèrent la fin. Ouclques années après, Claude fit décider par le Sénat que les jugements des procurateurs seraient considérés comme s'ils émanaient de l'empereur lui-même*.
Il paraît bien que cette juridiction nouvelle ne s'établit pas sans quelque difficulté, du moins à Rome. Les bons empereurs la restreignirent. Ncrva la remit à un des préteurs5, et Pline félicite Trajan d'avoir permis, même contre le fisc, le recours aux juges ordinaires \ Quoi qu'il en soit, un siècle après, sous Alexandre Sévère, ces diffi-
1 Tacit., Annal., XI, 7.
* Tacit., Annal., XII, 60 : « Eodeni anno sœpius audita vos principis. « parem vim remm habendaiu a proeuratoribus suis judicatarum ac « si ipse statuisset. Ac, ne fortuito prolapsus videretur, Senatus quoque « consulte cautum plcnius quam antea et uberius. »
Suelon., Claml., cap. XX : « Idem ut rata essent qua» procuratnres a sui in judicando décernèrent preeario exegit. »
3 Pompnnius, 1. 2, § 32, D., De origine juris (I, 2) :« Ad.jecit divus « Nerva qui inter fiscum et privatos jus diceret. »
4 Plin., Panegyr., cap.xxxvi : « Dicitur actori nique etiain procurait tori tuo : In jusveni, sequere ad tribunal Eodeni fort» utuntur
« principatus et libertas. Qua^ pra^cipua tuagloria est, sa^pius vincilur « fiscus, cujusnmla causa nunquam est nisi sub bono principe. Ingens « hoc nicritum, majus illud quod eos procura tores habes ut plerumque <t cives tui non alios judices malin t. Liberuni est autem disceptanti « dicere : Nolo eu tu eligere. »
4 ohigines nu l'institution.
cultes ont disparu; l'institution fonctionne régulièrement, et, presque dans chaque province, à côté du gouverneur (recto?-) investi de la juridiction ordinaire, nous trouvons un procurateur, appelé désormais ratiorialis, seul juge des affaires fiscales !. Ulpien pose eu règle de droit la distinction des compétences qui est enfin érigée en loi par Constantin*.
Du juge administratif, comme du juge ordinaire, l'appel se portait d'abord à l'empereur, qui statuait en son conseil. Depuis Dioctétien, les appels des jugements rendus par les rationales durent être portés à deux hauts fonctionnaires appelés cornes sacrarum largitionum et cornes rei privatœ* . Nous dirions aujourd'hui : le ministre des finances et le ministre de la maison de l'empereur.
Enfin, en cas de conflit entre le rector et le rationalisa l'empereur décidait. Nous trouvons encore dans les (Iodes de nombreux rescrits qui règlent les points de compétence litigieux et renvoient notamment au juge ordinaire les questions préjudicielles et les questions d'état4.
L'empire romain a donc connu la justice administrative. On peut même dire qu'il l'a créée, et nous ne pou-
1 Lamprid., In Ala. Sci\, cap. xlvi. Voir un rescrit d'Alexandre Sévère de l'an 228, inséré au Code de Justinien (1. 2, De modo mulctarum ,1, 54).
' * Ulpien (L 9, pr. D., Deoflido proconsulis et legali, I, 16) : « Nec « quidquam est in provincia quod non per ipsum expediatur. Sane si « fiscalis peeuniaria causa sit qua» ad procuratorein principis respicit, « inelius fecerit si ahstincat. »
Kescrit de Constantin de Tan 313, au Code de Justinien (1. li„ Ubi causœ fiscales, 111, 2G) : « Ad Oscum pertinentes causas rationalis de- « cidat. »
Toute cette histoire de la juridiction fiscale a été parfaitement résumée par M.Walter, Geschichtc des rœmischen Rechtsy t. II, § 704 (3e édition, Bonn, 1860) .
* Voir au Code Thcodosien les titres De o/ficio comitis largitionum (1, 10), De jure fisci[X, 1), et De appellationibus (XI, 30).
4 Cod. Just., L. 1 , Ubi causœ fiscales ( III, 26), I. 2 et 5 , Ubi causa status agi debeal (111, 22).
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vions passer ce fait sous silence ; néanmoins ce n'est pas encore ici que commence notre histoire. Quelque influence que l'administration romaine ait exercée sur le développement de la nôtre, nous savons trop quel abîme les sépare pour insister davantage sur ce qui n'a plus qu'un intérêt d'érudition.
Nous avons encore moins à dire du moyen âge. L'édifice savant et compliqué de l'administration romaiuc s'écroula avec l'empire. Dans la société nouvelle que les barbares fondèrent sur ses débris, il n'y avait plus de place pour la justice administrative. Les Germains ne connaissaient d'autre tribunal que l'assemblée des hommes libres1. Il semble cependant que même alors, et par une sorte d'instinct de conservation, le pouvoir central ait cherché à retenir la juridiction fiscale*, et la cour du roi carlovingien, garnie des grands officiers de la couronne, sous la présidence du comte palatin, peut être considérée comme une sorte de transition entre le comistorium des empereurs romains et le Conseil d'Etat de la monarchie capétienne ; mais ce serait abuser de l'histoire que d'insister sur de semblables rapprochements. Bien loin d'être assez fort pour instituer une justice administrative, le pouvoir central ne put se soutenir lui-même et fit place à la féodalité.
Le régime féodal, pas plus que celui qui l'avait précédé, ne pouvait connaître la justice administrative; mais le jour où, par une réaction naturelle, le pouvoir public cesse de se dissoudre et de se démembrer pour se relever peu à peu et reprendre enfin sa place, on voit reparaître
1 On trouve des exemples d'affaires fiscales jugées par les tribunaux ordinaires dans Baluze*, Capitulaires , t. Il, p. Ii89, et dans le Gallia chrisliana, t. III, p. 6*7.
* Grégoire de Tours, Degloria confeuorum, cap. lxxi ; Diplomala et charte, p. 388.
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les traditions de l'administration romaine, et avec elles la justice administrative.
C'est ici, vers le milieu du treizième siècle, que commence notre histoire. A partir de ce moment, nous pouvons suivre dans son développement progressif l'institution de la justice administrative. D'abord un même mouvement se fait sentir à la fois dans tous les Etats de l'Europe. La Cour de justice du prince, la Cour féodale primitive, se divise en plusieurs sections distinctes. On voit s'en détacher d'abord une Chambre des comptes ou Echiquier, pour le domaine et les finances, puis un Conseil privé pour les affaires de gouvernement et d'administration. Des juridictions spéciales s'établissent à mesure que le pouvoir central devient plus fort et son intervention plus fréquente. Puis arrive un moment où les institutions des divers pays cessent de suivre une marche parallèle. L'Angleterre revient sur ses pas. Une fois en possession de la liberté constitutionnelle et du self yovernment, elle ramène l'Echiquier au niveau des autres Cours de justice qu'elle protège contre les entreprises du Conseil privé. En France, au contraire, et dans les autres monarchies du continent, tout marche et se précipite vers la centralisation et Je pouvoir absolu. Les anciennes juridictions spéciales ne suffisent plus aux besoins de l'administration nouvelle. Elles ressemblent trop encore à des Cours judiciaires. Leurs pouvoirs passent aux intendants et au Conseil d'Etat, et l'administration assure ainsi son omnipotence, jusqu'au jour ou les principes de 1789, pénétrant peu à peu dans la justice administrative, lui communiquent un esprit nouveau, et transforment une invention du despotisme en une garantie de la liberté.
C'est cette lente et constante évolution que nous allons étudier.
