DOMAINE DE I/ÉTAT

toujours être réduit par l'administration suivant l'état et la possibilité des forêts. En cas de contestation sur l'état et la possibilité, le Conseil de préfecture statue, sauf recours au Conseil d'État. S'agit-il de droits de pâturage ou panage *, alors, quel que soit l'âge ou l'essence des bois, les usagers ne peuvent exercer leurs droits que dans les cantons qui ont été déclarés déf ensables par l' administration forestière, sauf le recours au Conseil de préfecture, et ce, nonobstant toutes possessions contraires.

Cette attribution de compétence pour les actions en déclaration de possibilité ou de défensabilité est un véritable privilège de l'Etat, car si le propriétaire est un simple particulier, l'action doit être portée devant les tribunaux ordinaires. Toutefois ce privilège s'étend aux bois des communes et des établissements publics \

L'Etat, comme tout propriétaire de bois, peut s'affranchir des droits d'usage en bois par la voie du cantonnement, et des autres droits d'usage, notamment du pâturage, du panage et de la glandée, par la voie du rachat.

Sous l'ancienne monarchie, les cantonnements dans les forêts de l'Etat s'effectuaient par arrêts du Conseil. Aujourd'hui cette matière appartient exclusivement aux 'tribunaux. Mais, en ce qui concerne le rachat, il peut s'élever une question préjudicielle de la compétence administrative. « Néanmoins, porte l'article 64 du Code forestier, le rachat ne pourra être requis par l'administration dans les lieux où l'exercice du droit de pâturage est devenu d'une absolue nécessité pour les habitants d'une ou de plusieurs communes. Si cette nécessité est contestée par l'administration forestière, les parties se pourvoiront devant le Conseil de préfecture, qui, après

1 Code forestier, art. 67.

• Code forestier, art. 121, H2.

l'état propriétaihp..

une enquête de eomnwdo et incommodo statuera, sauf le recours au Conseil d'Etat. »

Quant à l'indemnité, elle est, en cas de contestation, réglée par les tribunaux.

Les droits réels que nous venons d'énumérer ne sont pas les seuls. Il faut encore y joindre l'emphytéose et le droit de superficie, plus fréquents en droit administratif qu'en droit commun.

L'emphytéose est en effet, le meilleur moyen économique de tirer parti des propriétés qui appartiennent à des personnes morales. C'est sur les terres des villes et du fisc que nous voyons l'emphytéose apparaître pour la première fois eu droit romain. Aujourd'hui l'État ne conserve plus guère de biens productifs, au moins en règle générale, ou bien il les exploite par lui-même, et les garde pour l'intérêt public, plutôt que pour en tirer profit. D'ailleurs, s'il n'y a plus de territoires déserts à mettre en culture, comme au temps des empereurs romains, il y a encore des canaux à creuser, des chemins de fer à construire, de grandes exploitations publiques à organiser. Pour tout cela l'Etat a besoin du concours de l'industrie et des capitaux privés. De là les concessions emphytéotiques de certaines portions du domaine public. Eu général ces emphytéoscs sont temporaires. Il y en a cependant de perpétuelles, nonobstant la prohibition posée par la loi de I7901.

' Par exemple le canal du Midi. Voir les concessions des chemins de fer : de Saint-Etienne a Andrezieiu (ordonnance du 20 janvier iBlS), de Saint-Etienne à l.von (ordonnance du 2 février 1823), d'Andrezieux à Hoanne (ordonnance du 28 mars 1828), d'Epinac au canal de Bourgogne ordonnance du 7 avril 1830), d'Alais à Beaucaire (loi du 29 juin 1833).

r m .M AINE PUBLIC

Les actions qui naissent de l'emphytéose sont réservées à l'autorité administrative, parce qu'il s'agit d'une concession, et que le contentieux des concessions appartient en règle générale aux ministres, sauf recours au Conseil d'État, ainsi que nous le verrons plus loin.

Enfin c'est un véritable droit de superficie que le droit des propriétaires riverains des grandes routes sur les arbres qu'ils sont tenus d'y planter. Les contestations sur la propriété de ces arbres sont portées devant les tribunaux 1 .

Occupons-nous maintenant du domaine public.

On appelle ainsi l'ensemble des choses qui sont affectées au service ou à l'usage de tous. Comme telles, ces choses ne peuvent entrer dans la propriété particulière. Elles sont hors du commerce, inaliénables et imprescriptibles. C'est le domaine de l'Etat porté à sa plus haute puissance.

La distinction du domaine public cl du domaine de l'État est ancienne. Nous la trouvons déjà-dans les jurisconsultes romains*. Elle s'effaça au moyen âge; comment l'inaliénabilité du domaine public aurait-elle pu se maint enir quand la souveraineté elle-même se démembrait tous les jours? Plus tard le principe de l'inaliénabilité fut remis en vigueur, mais il s'étendit alors au domaine de l'État comme au domaine public, et fut du reste souvent violé pour l'un comme pour l'autre. Ces violations furent si fréquentes, qu'il fallut les confirmer lorsque le principe

1 Loi du 9 ventôse an XUI; décret du 16 décembre 1811 ; loi du 12 mars 1825, art. 1".

• De la tes expressions: Hes in publico usu, Pomponius, 1. 6, ï). De conlrahenda emplione (xvm, 1), et res in pecunia populi, in fisci patrimonio, Ulpien, 1. 2, § 41, D. Ne quid in publico (ZfcU|, 8).

l'état propriétaire.

d'inaliénabilité triompha définitivement au seizième siècle. Ainsi fut maintenue la propriété des pêcheries établies sur les rivages de la mer avant 4544 *, et des moulins construits sur les rivières navigables avant 1566 \

Il est remarquable, au reste, que l'inaliénabilité ne fut jamais reconnue en Angleterre, en sorte que la notion du domaine public est encore aujourd'hui étrangère au droit anglais, qui ne connaît que le domaine de la couronne3.

En Allemagne elle s'est confondue avec celle des droits réservés à la souveraineté, sous le nom de régales, et l'influence du droitféodal a fait admettre jusqu'à nos jours l'aliénabilité et la prescriptibihté des petits droits régaliens, parmi lesquels se trouve le droit de moulin sur les rivières navigables, en tant du moins qu'il ne fait point obstacle à la navigation, et le droit de digue sur les rivages de la mer. Aujourd'hui encore ces droits peuvent se prescrire par quarante-quatre ans en Prusse fc et par quarante ans en Autriche5.

Les articles 538 et 540 du Code Napoléon énumèrent les choses du domaine public. Ce sont les routes et rues à la charge de l'État, les fleuves et rivières navigables et flottables, les rivages de la mer, les ports, hàvres et rades,

• Ordonnance de mars i:>84 et d'août H>8I.

* Ordonnance de 1669.

3 D'après le Common law, en domaine était aliénable mais imprescriptible. Nullum tempus occurrit Régi, dit lord Coke (Insttiutes, liv. Il); mais d'après le statut de la neuvième année de Georges III, chap. 16, les actions réelles de la couronne se prescrivent aujourd'hui par soixante ans. Voir Stephen, Commentaries on the law of England, liv. V, chap. îx, Of the limitation of actions.

k Voir les divers articles du Code civil prussien cités par Koch, Lehrbuch des Preusxùchen gemeinen Privatrechts. Berlin, 1857, t. I, p. 205.

» Code civil autrichien, art. 1457, 1472.

DOMAINE PUBLIC

les portes, murs, fossés et remparts des forteresses et places de guerre \ Mais cette énumération n'a rien de limitatif. Il faut notamment y joindre les canaux, les chemins de fer, les bâtiments affectés à un service public. La jurisprudence a encore rangé dans le domaine public des objets mobiliers, tels que les livres des bibliothèques publiques. Elle considère ces objets mobiliers comme imprescriptibles bien qu'ils puissent être aliénés dans certaines formes. Ainsi, pour le dire en passant, les détenteurs de ces objets ne peuvent opposer à l'Etat ni la maxime: « En fait de meubles possession vaut titre, » ni la prescription résultant de la possession triennale, ni le bénéfice de l'article 2280 du Code Napoléon.

Le domaine public est tel par sa nature ou par sa destination. Dans le premier cas le caractère public se reconnaît de lui-même; au besoin il est déclaré par l'administration. Dans le second cas il faut un acte spécial d'affectation. Aujourd'hui l'affectation ne peut avoir lieu que par un décret.

Le domaine public cesse d'être tel, soit par un acte de déclassement, dans les cas où la loi l'exige, soit, dans tout autre cas, par le changement de nature ou de destination, sauf le droit qui appartient toujours à l'administration de reconnaître et de délimiter le domaine public.

Enfin le domaine public ne comprend pas seulement des objets mobiliers corporels. Il comprend encore des droits de servitude. Cotte observation n'avait pas échappé aux jurisconsultes romains qui considéraient comme pu-

' C'est par erreur que l'article 538 du Code Napoléon range les lais et relais de la mer dans le domaine public. Les lais et relais de la mer ont toujours fait partie du petit domaine de la couronne, et l'article 41 de la loi du 16 septembre 1807 les a fait rentrer dans le domaine de ÏKtat.

254 l'état propriétaire.

blic l'usage des bords d'un fleuve, tout en attribuant aux

riverains la propriété de ces mémos bords1.

Ces servitudes sont consacrées par le Code Napoléon luiinème qui les appelle servitudes (futilité publique, et renvoie pour ce qui les concerne à des lois ou règlements particuliers (art. tii9 et 650).

Il y en avait un grand nombre en droit romain. A celle que nous venons de rappeler, on peut ajouter celle de ne pas planter à moins de cinq pieds à droite et à gauche des conduits d'aqueduc, celle de ne pas bâtir à moins de quinze pieds des greniers publics, celle d'entretenir les routes et de paver les rues *.

Elles sont bien plus nombreuses dans notre droit français. Parmi celles qui profitent directement au public, l'article tîoO du Code Napoléon donne pour exemple la servitude de marchepied le long des rivières navigables ou flottables. 11 aurait dù citer aussi la servitude correspondante du chemin de halage. L'une et l'autre sont encore aujourd'hui réglées par les ordonnances de 1069 et de 1672 \

L'artice 050 parle encore des servitudes qui ont pour objet la construction et réparation des chemins et autres ouvrages publics ou communaux*. Ce sont les servitudes

1 Gaïus, 1. 5, D. De dwitione rerutn (i,8) : « Riparum usus publicus « est jure gcnlium, sicut ipsius tluminis, ... sed proprietas illorum est « quorum pra-diis tirèrent. »

? Voir Fronliu, Deaquœduclibus, cap. 127; la loi Thoria (Zell, De- Urtwt inscriptionum romanarum, n<>204, cap. 2); la loi Julia municipalis (Zell, n° 202), et les inscriptions n°' 1341 et 1342 du même recueil. Voir aussi le Code Théodosicn, liv. XV, tit. i,n et 111.

1 La servitude du chemin de halage n'existe pas en Angleterre, d'après le Commun law. Elle ne peut s'établir que par prescription ou par coutume. C'est pour cette raison qu'à Londres il n'y a pas de quais sur les bords de la Tamise. Les quais de déchargement (wharfs) sont des propriétés particulières.

* En Angleterre les routes 'ne fout pas partie du domaine public, au

DOMAINE PUBLIC. 25JJ

de voirie, dont la plus importante sans contredit est la servitude d'alignement régie encore aujourd'hui par l'édit de décembre 4607 et l'arrêt du Conseil du 25 février iUtli.

Enfin une autre espèce de servitudes d'utilité publique sont les servitudes militaires. Déterminées dès le dixseptième siècle par des règlements qu'il serait superflu d'énumércrici !, elles sont réglées aujourd'hui par la loi du lOjnOlet 18oi et par le décret du 10 août 1853.

Aux termes de ce décret les places de guerre sont divisées en deux séries *. Aux fortifications qui font partie du domaine public se rattachent à l'intérieur la servitude de la rue militaire, et à l'extérieur trois zones de servitudes dont l'étendue est déterminée par la série inème à laquelle la place appartient.

Lue servitude du même genre a été établie autour des magasins à poudre, par une loi du 22 juin 18">i.

Les servitudes d'utilité publique actuellement existantes résultent, pour la plupart, d'anciens règlements, ou même d'anciens usages. A l'avenir elles ne peuvent être établies que par une loi, ou par un acte administratif pris en vertu d'une loi. Elles peuvent être supprimées de la même manière ; mais jusqu'à leur suppression, elles sont

moins quant à la propriété du sol. Il n'y a de public que la servitude de passage. Le tréfonds appartient soit aux riverains, soit aux paroisses.

» Ces ordonnances sont celles «les 16 juillet l«70, 2 février 167o, 9 décenil.re 1713, 7 février 1744, 31 décembre 1776. Depuis 1789, cette matière a été réglée par la loi du 8 juillet 1791, le règlement du 22 germinal an IV, et le décret du 9 décembre 181 1 ; puis par la loi du 17 juillet 1819, et l'ordonnance du 1er août 1821. Il faut joindre à ces textes la loi du 3 avril 18H sur les fortilications de Paris.

* Autour de Paris il n'y a qu'une seule zone de servitudes de 250 mètres. Loi du 3 avril 1841, art. 7.

l'état propriétaire

inaliénables et imprescriptibles. L'acte qui les crée ou qui les supprime est un acte essentiellement administratif, dont l'interprétation ne peut être donnée par les tribunaux.

En droit commun les servitudes ne consistent jamais qu'à souffrir ou à laisser faire. C'est un principe que le Code Napoléon a emprunté au droit romain, mais il ne s'applique pas aux servitudes d'utilité publique qui entraînent souvent pour le propriétaire du fonds servant une obligation de faire, par exemple l'obligation de planter le long des grandes routes, celle de faire le premier pavé ou d'établir des trottoirs dans les rues de certaines villes.

A côté de ces servitudes actives, il y a aussi des servitudes passives ; en effet, si les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de propriété privée1, ils peuvent cependant être grevés de droits utiles au profit de particuliers, notamment de droits d'usage ou de servitude. Mais ces droits sur le domaine public ne peuvent être acquis et conservés que dans des limites posées par la loi elle-même, de manière à ne pas entraver la destination à laquelle le domaine public est affecté. Il est de règle de ne les concéder aujourd'hui qu'à charge de suppression facultative, sans indemnité.

Arrivons maintenant aux actions qui peuvent être intentées à l'occasion du domaine public. En droit, les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer sur toutes les questions de propriété qui peuvent s'élever entre des particuliers et l'Etat, alors même qu'il s'agit du domaine

1 11 y a cependant un exemple d'un canal dont la propriété incomuiutable appartient à un particulier. C'est le canal du Midi, qui appartient aux héritière et ayants cause de Riquet. Mais la concession perpétuelle n'altère pas le caractère public de l'objet concédé, qui reste soumis par exemple aux règlements de grande voirie.

DOMAINE PUBLIC

public ; mais flans la pratique, et en fait, il est rare qu'il y ait lieu d'intenter Faction possessoire ou l'action en revendication. En elFet, d'une part l'administration est investie du droit de déclarer les limites du domaine public, et même des servitudes d'utilité publique, et d'autre part toute atteinte portée au domaine public constitue une contravention passible d'une amende.

C'est ici le lieu d'expliquer ces deux règles, et de montrer comment elles modifient, par le fait, le principe de la compétence des tribunaux ordinaires.

Sous l'ancien régime le droit de délimitation du domaine public appartenait aux juridictions spéciales des amirautés, des eaux et forêts et des bureaux des finances.

11 fut souvent exercé par les intendants, en vertu de commissions du Conseil d'Etat.

Dans notre droit moderne le principe général du droit de délimitation dérive des lois du 22 décembre 1789 et du

12 août 1790, et de l'arrêté du Gouvernement du 19 ventôse an VI, qui ont expressément charge* les administrations départementales de veiller à la conservation des rivières, chemins et autres choses communes, et de les préserver de toute atteinte.

Diverses lois particulières ont fait de cet le règle des applications spéciales. Ainsi, la loi du 21 mai 183G sur les chemins vicinaux porte que les arrêtés du préfet, portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal, attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent. Le droit des propriétaires riverains se résout eu une indemnité.

Un décret du 21 février 1852 dispose que les limites de la mer seront déterminées par des décrets rendus en forme de règlements d'administration publique, tous les droits des tiers réservés. Les déclarations de domanialité

l'état propriétaire.

sont faites par simples arrêtés ministériels. Elles peuvent même être faites par arrêtés du préfet, mais à titre provisoire.

La déclaration de domanialité a pour circt d'incorporer au domaine public les biens qu'elle frappe et de les livrer immédiatement à l'usage de tous. Elle n'a d'effet que pour le présent et l'avenir, ou, en d'autre termes, elle est simplement attributive. Elle ne peut priver les citoyens des droits qui résultent pour eux soit de la propriété acquise, alors (pie le fouds était susceptible de propriété, soit de concessions à eux faites par l'administration. Seulement la déclaration de domanialité emporte expropriation implicite, et, par suite, les droits antérieurs de propriété se trouvent résolus en créances d'indemnité.

La délimitation va plus loin. Elle fixe les limites nature/les du domaine public. Elle produit par conséquent un eiFet rétroactif et déclaratif. Or, comme aucune parcelle du domaine public n'est susceptible de propriété privée, il est évident que la réserve des droits antérieurs ue peut s'appliquer à des droits de propriété, mais aux droits d'usage ou autres qui peuvent s'exercer au profit des particuliers sur le domaine public.

Seulement* l'effet d'une déclaration de domanialité peut être détruit par une déclaration contraire. Alors les droits de propriété fondés sur des titres antérieurs «à la première déclaration peuvent revivre, et être réclamés devant les tribunaux .

Enfin on trouve? encore une application de la règle qui nous occupe dans les lois sur le domaine militaire1. La délimitation et le bornage des fortifications et des zones de servitudes se fout administrativement. Contre l'opéra-

» Décret du 10 août 1853, art. 17 à 22, et 2.i.

DOMAINE Pl'BLIC.

tion de la délimitation, 1rs parties intéressées ne peuvent se défondre que par des observations qui sont consignées au procès-verbal des ingénieurs et souverainement appréciées par le ministre, mais contre l'opération matérielle du bornage elles ont un recours contentieux au Conseil de préfecture.

C'est donc un principe incontestable que la reconnaissance et la délimitation du domaine public appartiennent exclusivement à l'autorité administrative'.

Il est facile de voir que ce droit apporte une modification profonde U l'exercice des actions ordinaires au possessoire ou au pétitoire.

Il est évident d'abord que par ce moyen l'Etat peut toujours se mettre provisoirement en possession, et que, par conséquent, il plaide toujours muin garnie, quand il s'agit du domaine public. -

En second lieu l'arrêté de délimitation mettra presque toujours l'Etat à l'abri de l'action possessoire, toutes les fois du moins que î'elTet rétroactif de l'arrêté enlèvera à la possession du demandeur le caractère d'annalité exigé par l'article 23 du Code de procédure. Dans tous les cas, l'action possessoire n'aura jamais pour but et pour etlet que de régler les rôles au pétitoire.

Quant à l'action pétitoire, elle se résout toujours en réclamation d'indemnité. Le demandeur devra prouver non pas qu'il est, mais qu'il a été propriétaire antérieurement à la déclaration de domanialité. Cette preuve même de-

1 11 faut bien que ce droit de délimitation soit dans la nature des choses, puisque nous le trouvons même en Angleterre. Stephen eite un statut d'Klizaht'th et deux de Charles II : «<, Which enahled the crown, u b\ commission, toascertain the liinits ofall poils, and toassign pro- « piM- wharfs and quays. » (Cnmmentaries on the law nf England, u 6oofc /F, part. I, chap. 7, nf the lairs reiaUng tn trafic.)

l'état propriétaire.

vient impossible en ce qui touche le droit de propriété proprement dit, lorsqu'il y a un arrêté de délimitation, ainsi que nous venons de l'expliquer.

Cette règle est assurément très-simple, mais elle soulève des difficultés d'application en ce qui concerne les rivages de la mer ou les cours d'eau du domaine public. En effet les limites de la mer ou des fleuves sont variables par nature. Il suit de là que leur délimitation ne peut pas être irrévocable. Or le rivage de la mer est souvent séparé de la propriété privée par les lais et relais de la mer lesquels sont aliénables et prescriptibles. De même, entre les fleuves et les propriétés riveraines se forment les alluvions que l'article 558 du Gode Napoléon attribue aux riverains. Le droit de délimitation qui appartient à l'administration se trouve ici en conflit direct avec un droit de propriété. Pour résoudre cette difficulté la jurisprudence n'a pas hésité à subordonner le droit de propriété à la délimitation administrative. C'est à l'administration seule qu'il appartient de déclarer, s'il y a lieu, à quel moment les lais et relais de la mer se sont détachés du rivage, à quel moment l'alluvion s'est formée, et a fait reculer la rive du fleuve. '

En résumé les arrêtés portant déclaration de domanialité ou délimitation du domaine public ne font pas obstacle en droit à l'exercice des actions ordinaires, mais en fait ils ôtent à ces actions une grande partie de l'intérêt qu'elles peuvent avoir. Remarquons, d'ailleurs, qu'ils peuvent être déférés au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir.

Le bornage est une conséquence de la délimitation. Aussi voyons-nous que la loi sur les servitudes militaires, tout en ouvrant un recours contre le bornage a

DOMAINE l'LHLIC