EN GÉNÉRAL

Le patrimoine de l'Etat ne comprend pas seulement des droits de propriété ou d'autres droits réels, il se compose encore d'obligations. L'Etat n'est pas seulement propriétaire : il est encore créancier ou débiteur.

En cette matière, le droit administratif s'éloigne davantage du droit commun. Il a fallu donner au fisc des privilèges pour lui assurer le recouvrement de ses créances et pour rendre à la fois rapide et uniforme la liquidation de ses dettes. Ces mesures étaient nécessaires pour mettre de l'ordre dans la comptabilité, et pour rendre facile et régulière la marebe de tous les services publics.

Ici tout d'abord, se présente une distinction fondamentale.

S'agit-il de déclarer l'Etat créancier? la compétence n'est soumise à aucune règle générale. Elle appartient, suivant les cas, tantôt aux tribunaux ordinaires, tantôt aux tribunaux administratifs. Seulement le recouvrement des créances de l'Etat a cela de particulier qu'il se fait en général par voie de contrainte, quelle que soit d'ailleurs la compétence. L'Etat est considéré comme un créancier porteur d'un titre exécutoire. Il se fait payer provisoirement, sous la réserve des oppositions. Toute fois, ainsi que nous le verrons plus loin, l'emploi de la contrainte

l/ÉTA'1 CKÉANC1KK Ol- DÉBITEUR.

n'est pas une règle absolue, et, en l'absence d'un texte formel autorisant cette mesure, l'Etat créancier doit, comme tout particulier, intenter une action devant l'autorité compétente. Nous verrons aussi plus loin comment le recouvrement des créances de l'Etat peut être garanti soit par l'assujettissement du débiteur à la contrainte par corps, soit par un cautionnement réel ou personnel, soit par des privilèges ou dos hypothèques.

S'agit-il, au contraire, de déclarer l'Etat débiteur, c'est un principe du droit administratif que l'administration est exclusivement compétente pour connaître des actions qui ont cet objet. Le principe n'est pas sans exception, mais on peut dire que les exceptions confirment la règle.

Elle était constante dans notre ancien droit français1.

« Aux textes déjà cités dans la première partie, il faut ajouter les suivants :

Ordonnance du t,r mars 4388 sur les finances : « Et que d'iceux deniers aucune chose ne se distribue, par quelque manière que ce soit, si ce n'est par mandement exprès de nous, partant passé en la présence de notre dit grand Conseil, signé par l'un de nos quatre secrétaires ordonnés et aussi expédié parnosdits trésoriers. Item qu'aucun n'ait puissance ou connoissance sur la distribution des deniers de notre domaine, si ce n'est par ordonnance et mandement exprès de nosdits trésoriers. i>

Règlement du Conseil d'Etat donné à Moulins, le 18 février 1566 : « Que ceux qui auront affaire au Roi pour choses concernant le fait des finances, présenteront eux-mêmes leurs requêtes en plein Conseil, auquel ils seront ouïs, si besoin est, et leurs requêtes vues pour leur être pourvu sommairement. »

Règlement pour les finances, du 3 février \ fit { : « Ne sera ordonne aucun payement de dettes qui n'aient été vérifiées au Conseil, et n'en seront acquittées aucunes pendant le courant de Tannée, sinon celles qui auront été employées en l'état fait par Sa Majesté au commencement de l'année des deniers qui doivent être payés en acquit... Ne sera pareillement aucune réassignatioii expédiée pour acquittement de dettes s'il n'est ordonné de nouveau par arrêt du Conseil, et si, outre ledit arrêt, il n'^ a ordonnance et commandement exprès de la dame Reyne »

Digitiz

278 LÉTAT CKtAISCIKH OU DÉBITEUR.

Tout ce qui concernait les dettes de l'Etat se réglait, nous l'avons déjà montré, par arrêts du Conseil. Le droit de déclarer l'Etat débiteur fut enlevé même aux Cours dos aides et aux Chambres des comptes. On ôta aux premières la liquidation des marchés de fournitures, et on défendit aux secondes de passer en compte aucune avance d'où résulterait une créance au profit du comptable. L'avance ne pouvait être admise que du consentement du roi, manifesté par des lettres patentes, autrement elle devait être rayée

L'administration se réservait donc exclusivement la liquidation de la dette publique. A plus forto raison se réservait-elle le droit de fixer le mode de payement. Cette mesure était particulièrement nécessaire à une époque où la centralisation financière n'existait pas encore, et où chaque fonds était affecté à une dépense spéciale. On comprend que l'administration seule pouvait décider par quelle caisse et sur quel fonds un créancier de l'Etat devait être payé. Les contestations de ce genre appartenaient, nous l'avons vu, aux bureaux des finances, sauf recours au Conseil d'Etat.

Cette tradition de notre ancien droit public ne fut pas méconnue en 1789. Lorsqu'il s'agit de régler le sort de l'ancienne dette, l'Assemblée constituante déclara que sous l'ancien régime la compétence on pareille matière appartenait exclusivement au roi en son Conseil*, et en conséquence ce fut à elle-même qu'elle réserva la liquidation de l'arriéré. Nou contente d'appliquer le principe, elle le proclama de nouveau, et dans les termes los plus formels. L'article I" du décret du 17 juillet 1790 porte : « L'As-

1 Ordonnance <faoût 1660 sur la comptabilité, art. i>. * Voir le discours de M. de Batz, dans la collection de. Baudouin, t. XXIV

MKS ORLIiiAi'lONS KN «iÉNÉHAL.

semblée nationale décrète comme principe cortStiUitionnor que nulle créance sur le trésor public ne peut être ad v mise parmi les dettes de l'Etat qu'en vertu d'un décMSTdir l'Assemblée nationale sanctionné par le roi. » '

Mais tout en posant la règle générale, l'A^enlblée n* s'interdisait pas d'y déroger par des lois spéciales, et de fait elle délégua jdus d'une fois ses pouvoir» soit aux directoires de département, soit aux tributirtux crvits, délégations plus ou moins expresses et phis ou moins étendues , mais toujours empreintes d'utt earaclerfi exceptionnel. k " V

La Convention ne se montra pas moins énergique à maintenir son droit. Un décret du 27 septembre r7$ft porte : « La Convention décrète que toute* te* créance* sur l'Etat seront réglées administrai vement. ftlle~ ehafgil ses comités do liquidation et des finances de lui proposer dans la séance de demain un décrot à cet égardf » Ce rè-> glement d'application ne fut pas fait, mais lé principe resta et nous gouverne encore.

Faut-il, avec un arrêté du directoire rendu sur conflit en l'an V, rattacher ce principe a celui de la séparutioii de» pouvoirs? C'est une question que nous n'entreprendrons pas d'examiner, et à vrai dire il importe peu. Nous avons déjà montré que la ligne de démarcation" entre les* pouvoirs administratif et judiciaire était toute de droit positif, et nous essayerons de montrer {ilûa loin à quelles conditions les tribunaux ordinaires aUralertt pu êtro investis du droit de déclarer l'Etat débiteur: Main tes mêmes considérations qui justifient l' institut i toi de la justice administrative en France justifient également l'attribution que les textes lui confèrent, et nous Venons de voir que ces textes sont formels.

La jurisprudence n'est pas moins formelle que les textes.

l'état créancier ou débiteur.1

Depuis son rétablissement en l'an VIII, le Conseil d'Etat n'a pas hésité à trancher les questions de compétence comme elles étaient tranchées avant 1 789. La formule dont il s'est servi a pu varier, mais en réalité il a toujours jugé de même depuis soixante ans.

Au surplus, la question n'a plus aujourd'hui que peu d'intérêt pratique. Dans son existence courte et cependant si bien remplie, le tribunal des conflits a évité d'invoquer le principe que nous expliquons en ce moment. Il n'en a pas moins maintenu, par d'autres raisons, les règles de compétence admises par la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat. Cette seule circonstance suffirait pour justifier le principe, car n'eût-il pas de valeur absolue, il exprime tout au moins l'esprit et la tendance générale de nos lois.

Enfin il est un point sur lequel tout le monde est d'accord, c'est que dans tous les cas, et là même où, par une exception à la règle, l'Etat peut être déclaré débiteur par un tribunal ordinaire, la liquidation et le payement de la dette judiciairement déclarée appartiennent exclusivement à l'administration, représentée par les ministres et le Conseil d'Etat . En tout cas, et même après une décision judiciaire, le ministre peut encore opposer au demandeur les déchéances spéciales édictées par les lois contre Les créanciers de l'Etat, et lorsqu'il ordonnance le payement, il en fixe seul le mode et les conditions. Les deniers de l'Etat ne sont pas susceptibles d'opposition ni de saisie. L'Etat est toujours sol vable, et s'il cessait de l'être, ses créanciers ne gagneraient rien à se disputer les fonds de ses caisses. Si les créanciers d'un failli ne peuvent exercer de poursuites individuelles, assurément les créanciers de l'Etat peuvent bien être privés du même droit.

Toiles sont les règles générales de compétence pour les