CHAPITRE X
LA CONCESSION
Le terme de concession, au sens le plus large, désigne un contrat de gré à gré, passé entre l'État et une personne déterminée. C'est l'opposé de l'adjudication, qui se fait avec publicité et concurrence ; en ce sens, on ne peut pas dire que la concession constitue par elle-même un contrat distinct. Tous les contrats peuvent se produire sous cette forme.
Mais on appelle plus particulièrement concessions certains contrats par lesquels l'État abandonne à une personne déterminée la propriété ou la jouissance, perpétuelle ou temporaire, soit d'une portion du domaine national, soit d'une chose qui n'appartient à personne. A ce point de vue, on peut comparer les concessions administratives, soit aux donations, soit aux contrats innommés du droit civil.
Ce ne sont pas des ventes, car il y manque un des éléments essentiels du contrat de vente, à savoir le prix, et alors même que l'État impose au concessionnaire le payement actuel ou périodique d'une certaine somme d'argent, ce payement ne saurait être considéré comme l'équivalent de la chose concédée ; et pourtant , à vrai dire, ce ne sont pas non plus des donations, car il y manque le caractère de libéralité qui fait le fond de la donation.
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Le domaine national est le patrimoine de tous, et ne peut être employé à enrichir les uns aux dépens des autres, mais il peut être concédé, même à titre purement gratuit, toutes les fois que la concession est un moyen de mettre en valeur des biens improductifs, et doit ainsi profiter à tous.
Les choses qui ne sont pas dans le commerce, soit par leur nature, comme les choses communes, soit par leur destination, connue les choses du domaine public, peuvent cependant être concédées, non pas pour le fond, qui est inaliénable, mais pour l'utilité qui peut en être retirée. Seulement, en ce cas, la concession est toujours révocable dès que l'intérêt public s'oppose à ce qu'elle soit maintenue .
Le contrat de concession s'applique en premier lieu aux prises d'eau à pratiquer dans les cours d'eau du domaine public pour l'industrie ou l'agriculture1. Elle a lieu, en général, moyennant une redevance annuelle, et l'État a soin de réserver expressément le droit qui lui appartient de révoquer sans indemnité.
La concession peut encore avoir pour objet les mines*, les landes incultes, les lais et relais de la mer, les marais à dessécher*. Dans ce dernier cas, et par une application remarquable du principe do l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'État peut concéder même les marais qui appartiennent à des particuliers ou à des communes, ou plutôt la plus-value que ces marais recevront du dessèchement.
Les péages sur les voies de communication peuveut
1 Ordonnance de 1669 sur les eaux et forêts, tit. XX Vil, art. 44 ; arrêté du 19 ventôse an VI.
8 Lois des 21 avril 1810 et 17 juin 1840. 1 Loi du 16 septembre 1807.
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encore être concédés1. La concession est alors rémunératoire, et constitue l'équivalent de travaux entrepris par le concessionnaire.
Enfin, l'État est encore autorisé à concéder des terres domaniales, soit à titre de transaction, lorsqu'il s'agit de terrains usuq)és*, soit pour assurer l'accroisse ment de la population, par exemple dans les colonies8. Dans ce dernier cas, la concession a lieu, en général, moyennant une redevance annuelle et à charge do cultiver ou de bAtir.
Les communes, les départements et en général les établissements publics, peuvent devenir concessionnaires comme les simples particuliers. C'est ainsi qu'un décret du 9 avril 181! a concédé aux départements, arrondissements et communes, la propriété des édifices et bâtiments nationaux alors occupés pour le service de l'administration des Cours et tribunaux et de l'instruction publique.
Un décret antérieur, du 11 décembre 1808, avait concédé à l'Université impériale tous les biens ayant appartenu au ci-devant Prytanée français, aux universités, académies et collèges, et qui n'étaient pas définitivement aliénés ni affectés par un décret spécial à un autre service.
En principe , les concessions ne peuvent avoir lieu qu'en vertu d'une loi ; mais ce principe souffre des exceptions nombreuses. Ainsi les mines, les prises d'eau, les lais et relais de la mer, les marais à dessécher peuvent être concédés par le gouvernement, sur l'avis du Conseil d'Etat. Certaines concessions peuvent même êlrc faites par les ministres ou par les préfets K. Telles sont les con-
1 Loi du 14 floréal an X et loi annuelle de finances.
1 Lois des 20 mai 1836 et 10 juin 1847.
3 Voir plus bas le chapitre xxxi.
* Loi du 16 septembre 1807 ; loi du H mai 1842.
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cessions de terres dans les colonies, lorsque le terrain concédé ne dépasse pas une certaine étendue.
De même que la vente et l'échange, la concession faite par l'Etat ne saurait préjudicier aux droits acquis à des tiers. Si donc l'Etat a concédé ce qui ne lui appartenait pas, et si l'exécution du décret de concession ne peut se concilier avec le respect des droits du propriétaire, le décret de concession peut être annulé par le Conseil d'Etat, sur l'opposition formée par la partie intéressée. Dans tous les cas, il ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire fasse maintenir ses droits par les tribunaux ordinaires.
Nous avons vu que la concession est un contrat propre au droit administratif. Ce n'est pas un acte ordinaire de la vie civile; il a presque toujours un caractère politique que l'on ne saurait méconnaître. La jurisprudence du Conseil d'Etat a énergiquement maintenu ce principe, malgré la résistance de la Cour de cassation l. Il faut donc admettre que toutes les actions auxquelles ce contrat donne lieu entre le concédant et le concessioimaire sont de la compétence de l'autorité administrative; elles se portent en première instance devant les ministres, à moins qu'il ne s'agisse d'une concession qui se rattache à une entreprise de travaux publics, auquel cas la compétence appartient au Conseil de préfecture.
Parmi ces actions, nous devons signaler l'action en garantie qui se produit, par exemple, lorsque le concessionnaire d'un pont à péage demande une indemnité à l'administration, à raison de l'établissement d'un nouveau pont dans le voisinage, contrairement aux stipulations du ca-
1 La jurisprudence du Conseil d'État n'a fait d'exception à ce principe que pour d'anciennes concessions faites par actes notariés. Elle a considéré qu'en l'absence d'un texte formel l'interprétation d'un acte notarié ne pouvait être enlevée à l'autorité judiciaire.
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hier des charges; elle doit être, en ce cas, portée devant le Conseil de préfecture, comme contestation relative aux travaux publics.
Nous devons signaler encore l'action résolutoire qui se produit sous la forme de retrait de concession. Ainsi, les concessions de mines peuvent être retirées, soit dans le cas où l'exploitation est suspendue ou restreinte de manière à inquiéter la sûreté publique ou les besoins des consommateurs \ soit dans le cas où le concessionnaire refuse de payer les frais d'assèchement ou de tous autres travaux ordonnés par l'administration, en vertu du droit de police dont elle est toujours armée *. La juridiction appartient en cette matière au ministre des travaux publics, sauf recours au Conseil d'Etat3, mais les oppositions à la taxe sont portées devant le Conseil de préfecture, et il en est de même des réclamations relatives à l'exécution des travaux \
L'interprétation des actes de concession appartient dans tous les cas à l'autorité administrative, puisque l'acte est essentiellement administratif. Cette règle est générale et s'applique même aux concessions des lais et relais de la mer. Toutefois elle souffre une exception lorsque l'objet concédé est un péage et que la contestation sur le sens du tarif s'agite non pas entre le concessionnaire et l'administration, mais entre le concessionnaire et un particulier. En effet, le péage est en réalité un impôt indirect, et nous verrons plus loin que toutes contestations sur la perception des impôts indirects sont attribuées par les lois aux tribunaux ordinaires.
1 Loi du 21 avril 1810, art. 49.
• Loi du 27 avril 1838, art. 6 et 9.
* Loi du 27 avril 1838, art. 10.
« Loi du 27 avri11838,art. ïï.
