OBLIC.ATIONS QUI RÉSULTENT DE L* AUTORITÉ DE LA LOI

LES I M POTS

Nous venons de parcourir les principales obligations qui résultent des contrats. Nous passons aux engagements qiû se forment sans convention, et d'abord, en suivant Tordre tracé par l'article 1370 du Code Napoléon, nous rencontrons les engagements qui résultent de l'autorité seule de la loi.

Telles sont, en droit administratif, les obligations imposées par l'Etat en vertu de sa souveraineté. Il exige, à titre d'impôt, certaines prestations soit en nature, soit en argent. Il prend les propriétés dont il a besoin, sauf indemnité, ou force les propriétaires à subir, avec ou sans indemnité, des dommages souvent considérables ou des servitudes gênantes. Il impose à l'industrie des obligations rigoureuses, dans l'intérêt public

Les obligations ainsi imposées par l'Etat et les obligations équivalentes que l'Etat s'impose quelquefois à luimême ne naissent pas de contrats; car il est de l'essence des contrats d'être librement consentis par les parties. Elles ne naissent pas de délits, car un délit est une faute, et l'exercice légitime de la souveraineté ne saurait être considéré comme une faute. Elles dérivent directement de la loi.

Cette distinction n'est pas de pure théorie. Sans doute,

LES IMPOTS

on pourrait considérer les indemnités dues par l'Etat à raison de l'exécution des travaux publics comme résultant d'une vente forcée, ou d'une location forcée, ou comme dérivant du principe général écrit dans l'article 1382 du Code Napoléon ; mais il faudrait bien se garder de pousser trop loin l'assimilation. L'indemnité pour expropriation n'est pas un prix de vente ; l'indemnité pour occupation temporaire n'est pas un simple loyer ; les indemnités pour torts et dommages ne sont pas des dommages-intérêts ordinaires. Dans tous ces cas, le droit administratif a dù tenir compte du droit qui appartient à l'Etat, en vertu de sa souveraineté. Il a modifié le droit commun, non-seulement en ce qui touche la compétence, mais encore on ce qui concerne le fond.

En ce qui concerne l'indemnité due pour simples torts et dommages, il faut reconnaître qu'il peut être quelquefois difficile de distinguer entre l'action en indemnité dérivant de la loi administrative et l'action en dommagesintérêts dérivant d'un délit. Cela vient surtout de ce que cette dernière action, lorsqu'elle s'élève à l'occasion des travaux publics, a été assimilée à la première. Mais au fond elles sont distinctes l'une de l'autre, et il était essentiel de bien signaler cette distinction.

Nous traiterons d'abord des impôts, directs et indirects, puis des obligations imposées à la propriété et à l'industrie.

Le système financier de l'empire romain n'est encore qu'imparfaitement connu. Déjà cependant nous en savons assez pour voir combien il ressemblait au nôtre. Les impôts directs chez les Romains étaient, en somme, les mêmes que chez nous , à savoir : l'impôt foncier (capitatio), la contribution personnelle (capitatio àuma/ia) , et

LES IMPOTS

l'impôt des patentes ou taxe sur l'industrie (lustra/is co/latio, chrysarrjyrum). Il est même probable qu'il y avait, alors comme aujourd'hui, un impôt des portes et fenêtres (ostiarifcm) 1 .

Comment se jugeaient les réclamations contcntieuses relatives à ces divers impôts? C'est ce que les textes Tie nous apprennent pas d'une manière bien positive. Il semblerait, au premier abord, que la compétence dut appartenir de plein droit au rationalis, juge naturel des causes du fisc, mais il est certain que le rector pr ovine lœ avait conservé la connaissance do tout ce qui touchait à l'assiette et à la perception de l'impôt foncier et personnel. Les recoure se portaient au préfet du prétoire.

Les Codes mentionnent diverses sortes de réclamations. Indépendamment des suppliques adressées à l'empereur pour obtenir une remise ou modération d'impôts ', et pour ne parler que des recours contentieux, on trouve d'abord la demande a fin de décharge ou réduction5, puis h; rappel à l'égalité proportionnelle (vompetitio) \ La répartition de l'impôt avait lieu tous les quinze ans, d'après une sorte de cadastre. Ce premier travail était ensuite soumis à une révision ou péréquation, et les imposés pouvaient se pourvoir dans l'année contre le résultat de

1 .Nous devons mentionner aussi, pour mémoire, les prestations en nature, réquisitions et corvées [munira, annonce, etc.), et les centimes additionnels (sui>erhulictiones) .

% Voir par exemple une constitution d'Anastase de 49t>, 1. 13, (iod. JusL, De aimants et tributis (x, 16), et le titre du Code Theodosicu De indulgent iis debitorum (XI, 28).

3 Voir un rescrit de hèce de l'an 249, I. 3, Cod. Just., De anmm's et tributis. — Novell. 128, cap. vu.

* Const. 5, Cod. Thêod.. De censitoribus et perœquatoribus {xui, 1 1). Voir les Paratitles de (Jodetïoy et tout le titre du même (iode De rensu (xiii, 10). Voir aussi Walter, Gcschichte des rœmisrhcn Rrrhts, 3e édition, 1800, t. I, p. 480, et les nombreuses autorités qu'il cite.

LES IMPOTS

l' opération, en ce qui les concemait. L'instruction de la demande était coniiée aux officiers chargés de l'opération du cens [censitorcs, pera'fptatores , insper tores) ;\q jugement appartenait au juge ordinaire \

Nous trouvons encore indiquées dans les textes la mutation de cote (translotio professionis) * qui devait suivre toute mutation de propriété, et l'action en concussion contre le percepteur (exactor) \

C'est une grande question de savoir ce que devinrent les impôts romains après la conquête germanique. 11 est probable qu'ils se perpétuèrent, mais en se simplifiant. Au surplus, les contestations en cette matière paraissent avoir été soumises à la juridiction ordinaire des comtes. Sous le règne de saint Louis, elles appartenaient encore au Parlement, mais sous les successeurs de ce prince, on voit apparaître, avec les premiers essais de centralisation administrative, un nouveau système d'impôts et un nouvel ordre de juges. Nous n'avons pas à décrire ce système, nous devons cependant en esquisser ici quelques traits.

Le principal impôt direct sous l'ancienne monarchie était la taille \ Dans le principe, la taille était un véri-

t Const. 6, Cod. Théod. De censu (xm, 10) : « Si quis census in- « quisitioue compléta gravatuin se esse créd it, apud provincial judi- « ce m pulset quem ma\ult. » Voir aussi Const. ii, Cotl. Théod., De officio prœfectorum prœtorio (i, 5).

* Const. 3 et 5, Cod. Théod., Sincctnsu (xi, 3).

a Rescrit de Constantin de l'an 315, Const. 1, Cod. Théod , De

exaclionibus (xi, 7 ) : « Si quis in judicio qmstus quod indebite

a exactus est vel aliquam inquietudinem sustinuit » Voir aussi les titres De superexactionibus (xi, 8), et Ne damna provincial ibus infligantur{\\, il). Une constitution de Pan 3ô7 renvoie cette action devant le cornes largilionum, const 8, Code Théod., De vxlraordinariis sire sordidis muncribus (xi, 16).

4 Fleury, Institution au droit français; Droit public, chap. XXXIU et xxxiv.

400 l,fcS I.MI'OIS.

table impôt sur le revenu. Elle frappait tous les chefs de famille, même ceux qui ne possédaient aucun immeuble. Chaque taillable payait sa quote-part de l'impôt à raison de ses facultés présumées, c'est-à-dire nonseulement à raison du revenu qu'il pouvait tirer de ses capitaux, mais encore à raison des profits que pouvaient lui procurer son travail et son industrie. Mais la valeur des immeubles devint bientôt la principale base de la répartition. 11 y eut même des provinces où la taille devint un véritable impôt foncier, perçu au moyen d'un cadastre. On maintint cependant le principe que nul ne pouvait être imposé à la taille en deux paroisses, mais seulement en celle de son domicile.

Dans le principe, la taille devait être votée par les Etats généraux, puis répartie et perçue par des magistrats électifs. Cette organisation ne fut pas de longue durée. Les généraux et les élus devinrent, dès le règne de Charles V, des fonctionnaires à la nomination du roi, et quant aux Etats généraux, on ne les assembla que de loiu en loin, pour les besoins extraordinaires. Voici donc comment se faisait la levée de la taille. Chaque année on arrêtait au Conseil du roi le brevet de la taille pour l'année suivante, y compris les entes ou centimes additionnels, et en même temps le Conseil faisait la répartition entre les généralités. La répartition entre les élections d'une généralité était faite par les trésoriers de France, enfin, entre les paroisses d'une élection, parles élus. Dans chaque paroisse, les habitants assemblés nommaient huit ou quatre collecteurs chargés de répartir entre les taillablcs le montant du rôle de la paroisse, de recouvrer les cotes, et de verser entre les mains du receveur le montant intégral du rôle, sans déduction des non-valeurs. La taille se payait par quartier, de trois en trois mois. L'inspection du service était

LES IMPOTS. 401

confiée aux élus et aux trésoriers de France, la juridiction contentieuse aux élus et aux Cours des aides.

La taille ne portait ni sur les ecclésiastiques, ni sur les nobles, ni sur les fonctionnaires en titre d'office. La plupart des grandes villes étaient exemptes ou abonnées.

L'institution des intendants amena quelques modifications dans la perception des tailles. Ainsi l'intendant fut chargé de faire les taxes d'office. On appelait ainsi la taxe des officiers non exempts, celle des personnes puissantes • qui, par crédit ou autorité, trouvaient le moyen de s'exempter de la taille, celle des taillables qui allaient s'établir dans une ville franche ou abonnée, où ils restaient taillables pendant dix ans, celle des habitants qui faisaient valoir dans une paroisse autre que celle de leur domicile, enfin celles des incendiés ou autres taillables ayant souffert des pertes considérables. Le recouvrement des taxes d'office n'était pas confié aux collecteurs, mais directement aux percepteurs. Elles pouvaient être attaquées par voie d'opposition devant l'intendant, puis par voie d'appel devant la Cour des aides1.

Chaque année, un arrêt du Conseil, rendu sur le rapport du ministre des finances, fixait pour chaque province un moins imposé qui était ensuite réparti par les intendants entre les élections, paroisses et contribuables, à proportion des pertes et accidents survenus. C'est l'origine des demandes en remise et modération.

Au contraire, le montant des décharges et réductions régulièrement prononcées ou des non-valeurs dûment justifiées par les collecteurs, était réimposé l'année suivante. Dans le cas où un des collecteurs faisait banqueroute, ou détournait les deniers de sa recette, la paroisse

i Déclaration du 20 mai 1759.

402 LES IMPOTS

était solidairement responsable. Toutefois, cette responsabilité solidaire, blâmée par Montesquieu, fut supprimée par une déclaration du 3 janvier 4775, qui ne la laissa subsister que pour le cas de rébellion.

Nous venons de dire que le contentieux de la taille appartenait en première instance aux élus ou aux intendants, et en appel aux Cours des aides. Nous avons déjà expliqué, dans la première partie de cet ouvrage, l'origine de cette attribution. Sous le règne de saint Louis, la juridiction en cette matière appartenait encore au Parlement;- elle passa ensuite à la Cbambre des comptes, dès que celle-ci fut constituée. Enlin, les états généraux de 13S6 imaginèrent de confier l'administration et la juridiction financière à des fonctionnaires électifs. L'élection fut bientôt supprimée, mais les fonctions restèrent, et l'institution, qui avait été dans le principe une garantie contre le pouvoir, devint un simple rouage administratif. Par exception, dans les provinces réunies à la couronne depuis 1356, certains impôts fort anciens furent considérés comme droits domaniaux et non comme aides librement consenties, et, en conséquence, le contentieux de ces impôts demeura attribué à la juridiction domaniale, c'est-à-dire aux bureaux des finances, et en appel aux Cours des comptes et aux Parlements.

La taille était le principal impôt direct, mais il y en avait d'autres dont nous devons dire quelques mots1.

Les ecclésiastiques étaient exempts de la taille, mais ils payaient le décime, qui consistait dans le dixième du revenu de ebaque bénéfice. La taxe était assise tous les ans par les députés du clergé, et le contentieux des décimes était jugé par les Chambres ecclésiastiques ou bu-

* Flwiry, JmdlutUm un droit françait, Druiî public, ch. xxxvn.

LES IMPOTS

reaux établis dans la plupart des archevêchés, et composés de députés du clergé, sous la présidence d'un des évêquos de la province. C'est précisément la même garantie que le tiers état avait autrefois stipulée, mais qu'il n'avait pas su conserver l.

Dans plusieurs provinces où la contrebando était difficile à empèobor, la gabello du sel avait été convertie en un véritable impôt direct. Cet impôt était levé, comme la taille, par des collecteurs élus par les paroisses, mais la répartition avait lieu par tête et non par feu. Les exemptions étaient les mémos que pour la taille, et le contentieux appartenait aux greniers à sel, sauf appel aux ( iours ♦ des aides.

Il y avait aussi, sous l'ancienne monarchie, une sorte d'impôt des biens de mainmorte. Un immeuble ne pouvait être amorti, c'est-à-dire acquis par des gens de mainmorte, que moyennant le payement d'une année de jouissance, et ce droit pouvait être exigé tous les vingt ans. il s'appelait, suivant les cas, droit d'amortissement ou de non* vel acquêt. De plus, les biens de mainmorte situés dans lu mouvance ou dans la justice du roi payaient une indemnité annuelle représentative des droits de lods et ventes ou de censives ; et les communes payaient annuellement, à titre de droit de nouvel acquêt, le vingtième du revenu des biens dont elles avaient l'usage. Une taxe semblable à la taxe d'amortissement était imposée sur les roturiers possesseurs de licfs. On l'appelait la taxe des francs fiefs. Toutes ces taxes étaient d'origine fort ancienne. Le recouvrement et le contentieux furent confiés de tout temps à des commissaires, d'abord de la Chambre des comptes, puis du Conseil d'État, et enfin aux intendants.

1 Kleury, Institution au droit français, Droit publie, chap. xxxv.

LES I M POTS

Nous avons déjà parlé, dans la première partie de cet ouvrage des deux impôts directs créés par Louis XTV, à savoir, la capitationen 1695, et le dixième en 1710. Nous avons peu de chose à ajouter à ce que nous en avons déjà dit.

La capitation était, comme son nom l'indique, un impôt personnel. Le clergé s'en racheta par une somme une fois payée, mais du reste il n'y eut aucune exemption. Tous les Français étaient répartis en vingt-deux classes. Dans la première était le Dauphin, qui payait 2,000 livres. La secunde classe payait 1,500 livres, la troisième 1,000, la dernière vingt sols. Le recouvrement et le contentieux furent confiés aux intendants, sauf appel au Conseil. Plus tard, la capitation des taillables fut perçue au marc la livre de la taille ; mais les taillables dont la cote de taille ne dépassait pas vingt sols étaient exempts de toute capitation. La capitation des compagnies de justice et celle des corporations de métiers étaient réparties par les compagnies et corporations elles-mêmes.

Quant au dixième, qui fut plus tard remplacé par les vingtièmes, c'était un impôt sur le revenu qui pesait suites privilégiés comme sur les taillables. Le clergé seul s* en racheta par une somme une fois payée. Le contentieux appartenait aux intendants et au Conseil. Le vingtième portait sur tous les revenus, excepté les rentes sur l'Etat, il frappait même les profits de l'industrie , et à cet égard il peut être considéré comme le germe de l'impôt actuel des patentes. Toutefois l'évaluation des profits industriels était tellement arbitraire, qu'un édit de 1774 abolit les vingtièmes d'industrie dans les campagnes, bourgs et villages, et ne les laissa subsister que dans les villes.

Enfin, pour terminer ce tableau des impositions sous

LES IMPOTS

l'ancien régime, il faudrait parler des prestations en nature, qui étaient très-nombreuses. De ce nombre étaient le logement et l'ustensile des gens de guerre, imposés aux habitants des villes, les convois militaires imposés aux habitants des campagnes; enfin les corvées pour l'entretien et réparation des chemins et ouvrages publics, imposées aux paroisses riveraines. La direction de ce service et le contentieux appartenaient aux intendants, sauf appel au Conseil. Mais il est à remarquer que ces prestations en nature furent peu à peu remplacées par des prestations en argent et ainsi converties en impôt. Toutefois les convois militaires ne furent convertis qu'en 1775, et la corvée, un instant abolie par Turgot en 1776, fut presque immédiatement rétablie pour n'être supprimée qu'en 1789*.

A la révolution de 1789 commence un nouveau système financier que nous allons esquisser, en le comparant à celui de l'ancien régime.

A la place de tous les anciens impôts, l'Assemblée constituante établit trois contributions directes, la contribution foncière, la contribution mobilière et celle des patentes.

La contribution foncière, fixée à 210 millions, fut assise sur le revenu net des propriétés foncières s. Ce fut l'ancienne taille, mais devenue purement réelle et imposée à tous sans exemptions ni privilèges. La perception enlevée aux collecteurs fut d'abord mise en adjudication pu-

1 Toutefois, une instruction générale adressée aux intendants, au mois d'octobre 1776, décide que les travaux à exécuter seront répartis entre les communes riveraines sous forme de tâches, et que celles-ci auront le choix ou de faire exécuter les travaux par leurs habitants ou de les adjuger à un entrepreneur.

1 Lois du 23 novembre, ter décembre 1790.

LKS IMPOTS.

blique, puis confiée à des percepteurs fonctionnaires publics. La contribution fut désormais exigible par douzièmes. Votée par l'Assemblée législative et répartie par elle entre les départements , elle était ensuite répartie entre les districts par les assemblées de département, entre les communes par les assemblées de district, entre les contribuables par les conseils communaux qui devaient s'adjoindre, pour cette opération, un nombre égal de commissaires. Le contentieux de cette répartition était dévolu aux directoires de district et de département. Enfin la nécessité d'un cadastre fut reconnue en principe.

La contribution mobilière se composait de cinq taxes1 : 1° taxe de trois journées de travail, 2° taxe sur les domestiques, 3° taxe sur les chevaux, 4° taxe des revenus évalués d'après le loyer d'habitation, et sous déduction des revenus immobiliers , 5° cote d'habitation ou impôt sur les loyers. Elle était fixée à 60 millions et soumise aux mêmes règles de répartition et de perception que la contribution foncière.

Enfin la contribution des patentes était en réalité une taxe sur les loyers industriels'. La perception de cette taxe qui devait être payée par quartier fut d'abord confiée aux communes, puis à la régie de l'enregistrement. Le produitétait évalué à vingt millions. Quant au contentieux, il ne fut rien statué à cet égard. Il semble qu'on ait cru que la contribution des patentes ne donnerait lieu à aucune réclamation.

De ces trois contributions , la première seule est restée telle qu'elle avait été établie en 1790. La contribution mobilière était trop compliquée; celle des patentes n'était.

« Loi du 1 S janvier, 18 février 1791. « Loi du 2- 17 mars 1 791, art. 7 el suiv.

LES IMPOTS