CHAPITRE XVil

OBLIGATIONS IMPOSÉES A LINDLSTRIE.

La liberté de l'industrie est une des plus grandes conquêtes des temps modernes. Au moyen âge, la nécessité d'une commune défense avait fait naître les corporations d'artisans. La même nécessité força les corporations d'implorer la protection royale. Elles l'obtinrent, mais en la payant cber. L'autorité administrative s'ingéra de plus en plus dans l'œuvre de la production. Elle vendit le droit de travailler, qui devint un privilège concédé parle roi. Elle limita le nombre des maîtres, surveilla et réglementa la fabrication, taxa les produits, et se réserva pour ellemême un certain nombre de monopoles.

Loin de s'adoucir et de se transformer avec le temps, cette servitude de l'industrie devint au contraire plus dure que jamais dans les deux derniers siècles de son existence. En 1581 , Henri III proclama que le droit de travailler était un droit royal, et assujettit tous les artisjins à la maîtrise et à la jurande. En 1Ô97, Henri IV y soumit tous les marchands, et enfin un édit de 1673, rédigé par flolbcrt, créa une foule de communautés nouvelles pour toutes les nouvelles brandies d'industrie1.

• Les édits de mars 1667 et d'octobre 1699 attribuèrent aux lieutenants de police, sauf appel au Parlement, la connaissance «le toutes les contestations relatives à l'industrie, au contrat d'apprentissage, a l'élection des maîtres, gardes et jurés des corps de marchands et de métiers, à l'exécution des statuts, etc.

C'est au célèbre Turgot qu'est due la liberté de l'industrie française. L'édit de février 1776 supprima toutes les anciennes corporations. Aux termes de cet édit, toute personne était libre d'exercer en France un métier ou un commerce quelconque, à la seule condition de déclarer au lieutenant de police son nom et sa demeure.

Cette règle générale ne souffrait qu'un très-petit nombre d'exceptions. Ainsi la boueberie et la boulangerie étaient libres, seulement les bouchers et boulangers ne pouvaient quitter leur profession qu'un au après avoir déclaré leur intention de cesser. « Il est quelques professions, ajoutait l'exposé de motifs, dont l'exercice peut donner lieu à des abus qui intéressent ou la foi publique, ou la police générale de l'État, ou même la sûreté et la vie des hommes. Ces professions exigent une surveillance et des précautions particulières de la part de l'autorité publique. Telles sont les professions de la pharmacie, de l'orfèvrerie, de l'imprimerie. » Ces professions restèrent donc soumises aux anciens règlements, il eu fut de même des arts et métiers dont les travaux peuvent être dangereux ou incommodes.

Du reste l'édit ne s'occupait ni des professions libérales, ni des monopoles ou droits régaliens appartenant à l'État.

L'édit de février 1770 fut révoqué la même année, mais l'ancien régime ne fut restauré qu'en* partie et, quinze ans après, l'Assemblée constituante put reprendre l'œuvre de Turgot et proclamer de nouveau la liberté du travail. Aux termes de la loi du 2 mars 1791, il est libre h toute personne défaire tel négoce ou d'exercer telle profession, art ou métier qu elle trouve bon, a la seule condition de se pourvoir d'une patente et de se conformer aux règlements de police qui sont ou pourront être faits.

Mais la liberté de l'industrie et du travail ne saurait être absolue. Il y a des exceptions, des restrictions nécessaires.

Rappelons d'abord pour mémoire les monopoles qu'un intérêt financier ou politique a fait réserver à l'Etat. Ceux de la monnaie et de la poudre lui ont appartenu de tout temps. Celui du tabac, supprimé en 1791, a été rétabli en 1810. L'État a encore le monopole de la fabrication du papier qui sert à la confection des cartes à jouer. Il a aussi celui de la poste. Il en avait bien d'autres autrefois, notamment ceux du sel et des messageries, abolis à la Révolution.

La plus grande restriction apportée à la liberté de l'industrie se trouve dans le droit de police qui appartient à l'État.

L'État peut et doit interv enir toutes les fois que son intervention est utile pour prévenir les dangers , assurer à tous le libre exercice de leur profession, concilier autant que possible les intérêts divers qui se trouvent en présence. C'est à quoi l'État pourvoit en diverses manières. Nous n'avons point à les exposer ici. Rappelons seulement que plusieurs industries ont été replacées sous le régime de l'autorisation préalable, à divers titres et pour divers motifs.

Ainsi l'autorité municipale, à qui appartient la police de la voie publique et le soin de l'approvisionnement du marché, peut soumettre à l'autori -.alion préalable les professions qui s'exercent sur la voir» thliqno ou qui servent à l'approvisionnement. La L i •< : i, à Paris n'a été affranchie de ce régime que pu <;i i du 1er mars 1858, la boulangerie y est once?-*- u; .se.

L'exercice de quelques auhv M isions a été soumis

OBLIGATIONS IMPOSÉES A l' INDUSTRIE. 481

à l'autorisation des préfets, des ministres et môme du chef de L'État.

Ainsi, dès l'an VII, il fut ordonné qu'aucun débit de vins ne pourrait s'ouvrir à Paris sans autorisation Cette interdiction, maintenue par un décret du 45 décembre 1813, a été étendue à toute la France par un décret du 29 décembre 1851, et s'applique à tous cafés ou débits de liqueurs et boissons quelconques. Des raisons semblables ont fait soumettre à l'autorisation du gouvernement les tontines et caisses d'épargne *, les maisons de prêt sur nantissement s, les sociétés anonymes k et les bureaux de placement*. L'établissement des maisons de commerce dans les échelles duXevant a toujours été soumis à l'autorisation du gouvernement français \ Il en est de même de la fabrication des armes de guerre 7.

L'imprimerie et la librairie avaient été libres pendant la période révolutionnaire, mais le gouvernement impérial les replaça sous le régime des anciens règlements H, Jimita le nombre des imprimeurs et soumit les deux professions à l'obtention d'un brevet et à la prestation d'uu serment 9. Les journaux politiques ne peuvent plus être

x Loi du 1er brumaire an VII.

1 Loi du 24 août 1793.

8 Loi du 16 pluviôse an XII, Code pénal, art. 41 i .

• Code de commerce, art. 37.

8 Décret du 23 mars 1832.

• Edit de mars 1781 ; décret du i messidor an IV.

7 Décret du 4 vendémiaire an \1\ ; ordonnance du 14 juillet 1816 ; loi du 24 mai 1831.

' Arrêt du CWeil ùu 28 lévrier 1723, portant i. renient pour la librairie et imprimerie de Paris, in du exécutoire dans tout le royaume par un autre arrêt .lu Conseil du 24 mars 1714 ; arrêts du Conseil du 12 mai 1739, qui l-milent !< m»mbre des imprimeur, dans chaque généralité.

• Décret des 3 l. v « -i< r t s : 0 et 2 février 1 81 1 .

482 obligations imposéls a l'industrie.

fondés aujourd'hui qu'avec l'autorisation du ministre

L'industrie des spectacles publics est également soumise au régime de l'autorisation préalable. Avant 1789, l'autorisation était donnée à Paris par le roi, en province par les lieutenants do police *. La loi du 13 janvier 1791 donna la liberté aux spectacles, sous la seule condition d'une déclaration préalable à la municipalité, mais la né-

cessité de l'autorisation fut rétablie sous l'empire \

L'exercice d'un grand nombre de professions libérales a été soumis de tout temps a des conditions de capacité qu'il suflit d'indiquer ici. Celle d'instituteur libre a été assujettie par la loi sur l'enseignement à une déclaration préalable à laquelle il peut être formé opposition v. L'opposition est jugée par les Conseils académiques, sauf recours au Conseil de l'université, qui exerce en cette matière une véritable juridiction administrative.

Dans les restrictions que nous venons d'énumérer, l'intérêt politique prédomine. 11 y en a d'autres qui se justifient par l'intérêt économique. Il faut que l'État intervienne en certains cas, soit pour régler la manière de jouir des choses qui n'appartiennent à personne et dont l'usage est commun à tous, soit pour concilier l'exercice de certaines industries utiles avec la santé, la sécurité et lo bien-être des propriétaires voisins.

C'est ainsi que l'établissement de toute usine sur un cours d'eau a toujours été subordonné à une autorisation supérieure. Autrefois l'autorisation émanait des seigneurs haut-justiciers ou du roi, aujourd'hui elle émane des pré-

' Décret du 15 février 1852.

* Ordonnance du 22 octobre 1680; édit de novembre 1706 ; arrêt du Conseil du 29 août 1708.

» Décrets dt s S juin 1806, 29 juillet 1807, 1.1 août 1811. » Loi du 1;i mars 1850, art. i i.

OBLIGATIONS 1MW)SKES A l' INDUSTRIE. 483

fets. Lorsqu'il s'agit des cours d'eau du domaine public, l'Etat concède comme propriétaire; lorsqu'il s'agit des petits cours d'eau, l'Etat autorise en vertu du droit de police que lui reconnaît l'article 7 1 4 du Code Napoléon.

Il suit de là que, dans le premier cas, l'acte de concession peut imposer au concessionnaire une redevance annuelle au profit du Trésor tandis que dans le second cas toute clause de ce genre serait entachée d'excès de pouvoir. Nous avons déjà montré que les concessions des eaux du domaine public peuvent être stipulées révocables sans indemnité, tandis que les concessions faites sur les petits cours d'eau ne peuvent être soumises à la clause de non-indemnité.

L'administration n'a pas seulement le droit exclusif d'autoriser rétablissement des usines sur les cours d'eau de toute nature. Elle est encore expressément chargée par les lois de pourvoir au libre cours des eaux dans l'intérêt public. De là le pouvoir réglementaire2. Jusqu'eu \ 8o2 ce pouvoir était réservé au gouvernement qui ue l'exerçait que par des règlements d'administration publique, le Conseil d'Etat entendu. Depuis 18o2,ce pouvoir a été laissé aux préfets.

Il est de principe que l'exercice du pouvoir réglementaire, de même que l'exercice du droit d'autorisation, ne peut donner lieu à aucun recours par la voie contentieuse, mais il ne fait pas obstacle à ce que les parties intéressées fassent valoir devant les tribunaux les droits qu'elles peuvent avoir entre elles, sauf à voir ces droits se résoudre en indemnités. Un recours gracieux est d'ailleurs toujours

1 Loi du 16 juillet 1840, art. 8 ; loi du 15 juillet 1856, tableau D.

1 Loi des 12-20 août 1790, chap. vi ; loi du 28 septembre 1791, tit. Il, art. 15 et 16; arrêté du Directoire du 10 ventôse an VI; décret «lu 2.") mars 18.V2 sur la décentralisation.

ouvert du préfet au ministre, et dans tous les cas l'arrêté du préfet peut être déféré directement au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir. Avant 1852, lorsque les règlements d'eau étaient faits par le gouvernement en Conseil d'Etat, la jurisprudence ne reconnaissait d'excès de pouvoir en cette matière que dans la violation des formes prescrites. Aujourd'hui que l'instruction offre moins de garanties, lajurisprudence se montre avec raison beaucoup plus large. Elle admet le recours pour excès de pouvoir, fondé sur ce que le règlement attaqué n'a pas été pris dans l'intérêt public.

C'est ainsi encore que l'exploitation des mines est subordonnée à une concession. Des autorisations sont nécessaires pour l'exploitation des minières, des carrières, des tourbières, ainsi que pour l'établissement des hauts fourneaux , patouillets, bocards, et en général de toutes usines métallurgiques1. La même règle était suivie dans notre ancien droit français. La concession des mines et des établissements métallurgiques était considérée comme un droit régalien. Un arrêt du Conseil, du 9 août 1723, portait défenses à toutes personnes d'établir à l'avenir aucuns fourneaux , forges, martinets et verreries , ou d'augmenter les feux et marteaux , sinon en vertu de lettres patentes bien et dûment vérifiées, à peine de trois mille livres d'amende, de démolition des établissements, et de confiscation des bois, charbons, mines et ustensiles servant à leur usage.

Les entreprises ayant pour objet de livrer ou d'administrer au public des eaux minérales naturelles ou arti-

1 Loi du 2t. avril 1810. Pour les carrières la loi déclare l'exploitation libre; mais des règlements spéciaux ont modifié cette règle dans la plupart des départements.

ficiellcs ont été de tout temps soumises à l'autorisation préalable1.

Enfin la nécessité d'une autorisation administrative est généralement imposée à tous les établissements dangereux, insalubres ou incommodes.

En règle générale, l'exercice du droit de police qui appartient à l'administration ne saurait donner lieu à aucun recours par la voie contentieuso, sauf le cas, toujours réservé, d'incompétence ou d'excès de pouvoir. L'administration est investie d'un pouvoir discrétionnaire pour apprécier les circonstances, accorder, refuser ou même retirer les autorisations lorsque l'intérêt public l'exige, et prescrire, en se conformant aux lois, les mesures nécessaires dans l'intérêt de la sécurité et de la salubrité.

Cette règle n'est cependant pas sans exception. Il y a quelques cas où la loi ouvre un recours contentieux contre les actes de l'autorité administrative relatifs à l'industrie. Nous allons les faire connaître en peu de mots.

La principale de ces exceptions est relative aux étabHssements dangereux, insalubres ou incommodes.

On a reconnu de tout temps que l'action ordinaire en dommages-intérêts est insuffisante pour protéger la propriété contre les dommages causés par le voisinage des établissements industriels, outre qu'elle peut être désastreuse pour ces établissements dont, après tout, la société a besoin. Partout on a senti la nécessité de prévenir le mal. En droit romain, les voisins trouvaient, dans la novi operis nunciatio , un moyen légal pour s'opposer à l'é-

1 Déclaration du 25 avril 1772; arrêts du Conseil des 1" avril 1774 et 5 mai 1781 ; ordonnance du 18 juin 1823.

tablissement d'une industrie incommode1. En France la plupart des coutumes bannissaient hors des villes l'industrie des nourrisseurs d'animaux*. A Metz, nul ne pouvait construire de forge de maréchal sans une permission du magistrat, les voisins préalablement ouïs sur la commodité ou incommodité du lieu où on voulait la construire3. Puis vinrent les règlements généraux de police qui chargèrent les officiers de police de surveiller certaines industries, et notamment de mettre les tueries et écorcheries de bêtes hors des villes et près de l'eau, ainsi que les établissements de tannerie, mégisserie, teinture et corroi*.

Nous avons vu que le célèbre édit de février 1776 avait maintenu par une disposition expresse les règlements de police relatifs aux industries dangereuses ou incommodes. La loi du 43 novembre 1791 les maintint aussi provisoirement, et, de plus , en confia l'exécution aux autorités municipales. Or ces règlements de police étaient locaux, mal coordonnés, et au fond arbitraires. Ils émanaient, en général, des parlements dont l'esprit aristocratique et conservateur se montrait peu favorable à l'industrie \

' Voir au Digeste le litre De operti nnvi nimciationc (xxxix, 1), et la loi 8, § o, Si servilus vindiretur (vin, 5 ï. Quelquefois aussi la jxv lice intervenait. Voir loi 5, Cod. Théod., De caleis coctoribus urbis Rome* et Cotuttanlinop. (xiv, 6).

5 Berry, Nivernais, Etampcs, Paris.

' Metz, lit. XIII, art. 17.

V Voir diverses ordonnances de 1H67.

8 Voir le recueil de Denizart, aux mots Amidouniers, Artificiers, Atelikrs, Brasseurs, Bouchers. Il cite des règlements semblables relatifs aux tanneurs, teinturiers, potiers, aux tueries, aux fonderies de suifs. Les artificiers ne pouvaient s'établir qu'avec une permission du lieutenant de police ; pour les aniidonniers, il fallait une permission du Conseil d'Etat. Voir aussi Delaniare, Traité de la police, t. I, p. 202 et :> H.

OBLIGATIONS IMPOSÉES A L'lM)USTRIE. 187

« Un arbitraire intolérable, dit M. d'Argout1, fut la conséquence de ia loi de 1791. Chaque département, chaque commune avait sa règle ; et la manière d'appliquer cette règle changeait h chaque renouvellement d'administration. Tantôt on frappait sur la propriété en autorisant des

usines très-dangereuses au centre des villes les plus populeuses, tantôt on frappait sur l'industrie en prononçant, l'interdiction d'usines dont on venait de prononcer la création. Les capitalistes et les propriétaires souffraient également ; bientôt les grandes entreprises s'arrêtèrent. »

Et cependant, l'industrie entrait dans une période de progrès. La chimie venait d'être créée, la vapeur allait être employée comme force motrice. Une loi était nécessaire. Dès l'an XIII, la classe des sciences physiques et mathématiques de l'Institut transmit au ministre de l'intérieur im rapport sur ce qu'il y avait à faire. Un nouveau rapport fut rédigé en 1809 et servit de base à un décret général promulgué le L'î octobre 1810.

Ce règlement, complété par une ordonnance du U janvier \ 81 o et par des ordonnances subséquentes, est encore aujourd'hui la loi de la matière. Le règlement de compétence qu'il instituait a été utilement modifié par le décret de décentralisation du mois de mars !8o2.

Le inénio besoin a fait prendre les mêmes mesures dans les pays voisins. Sans parler de ceux où l'industrie n'est pas encore émancipée, il suffit de rappeler qu'en Prusse, d'après la loi sur l'industrie rendue le 17 janvier 18tf>, une concession émanée du gouvernement provincial est nécessaire pour tout établissement qui entraine danger de feu, corruption de l'air, bruit, ou danger pour la vie.

1 Rapport à la Chambre dos pairs sur une pétition du i»7 avril tSi'7 (Moniteur du i mai).

488 OBLIGATIONS IMPOSÉES A L'iNUUSTRIE.

Elle est personnelle et peut être retirée arbitrairement, sauf le recours de la partie intéressée devant le ministre de l'intérieur. Nous allons voir que la loi française donne à tous les intérêts une garantie infiniment plus sérieuse.

En Angleterre même, malgré la répugnance des Anglais pour tout ce qui peut porter atteinte à la liberté individuelle, des actes récents du Parlement ont commencé à établir une sorte de police locale préventive, sans toutefois porter atteinte au régime répressif qui reste la règle. L'intérêt des voisins est garanti de trois manières. Il y a d'abord l'action ordinaire en dommages-intérêts. En second lieu, dans les cas graves, le voisin peut demander que la cause du dommage soit supprimée {aboiement of nuisance). Enfin, indépendamment de ces deux actions qui se portent devant les juges de common law, le voisin peut, en certains cas, s'adresser à une Cour d'équité pour obtenir une injonction, c'est-à-dire ordre de suspondre les travaux d'où pourra résulter un dommage1.

La législation française a un caractère beaucoup plus préventif.

Aux termes des décrets et règlements précités, les établissements dangereux, insalubres ou incommodes, ne peuvent être formés sans une autorisation administrative \

1 Voir le rapport fait par M. Dunoyer à l'Académie des sciences morales et politiques en 1855, sur la question de savoir comment il est pourvu en Angleterre, dans les travaux réputés dangereux, insalubres ou incommodes, aux intérêts d'ordre, de sûreté et de salubrité.

* Décret du l.r> octobre 1810, art. 1er. Les établissements fondés avant le décret du lo octobre 1810 sont maintenus par une disposition expresse (art. 11). La question de savoir si un établissement existait antérieurement au décret de 1810 ne peut être jugée que par le préfet, sauf recours au ministre et au Conseil d'État. La suppression de ces établissements ne peut être réclamée par la voie contentieuse.

Ils sont nommément désignés et divisés en trois classes sur un tableau général. Des décrets spéciaux pourvoient au classement des industries nouvelles.

La première classe1 comprend les établissements qui doivent être éloignés des habitations particulières, à raison de l'odeur qu'ils répandent ou des accidents auxquels ils peuvent donner lieu.

La demande est adressée au préfet, affichée pendant un mois dans toute les communes, à cinq kilomètres de rayon, et soumise à une enquête de commodo et incommodo, à laquelle il est procédé par le maire do la commune où rétablissement doit être formé. L'affaire est ensuite examinée par le Conseil d'hygiène et de salubrité de l'arrondissement, ou même, s'il y a lieu, par le Comité consultatif des arts et manufactures constitué auprès du ministère de l'intérieur. Il est ensuite statué par le préfet. Avant 1852, il fallait un décret rendu en Conseil d'Etat, mais ces affaires sont du nombre de celles que le décret du 25 mars 1852 a décentralisées.

S'il y a des oppositions, le préfet doit prendre, avant de statuer, l'avis du Conseil de préfecture.

L'autorisation peut être accordée ou refusée. Dans le premier cas, ceux qui croient avoir à se plaindre de l'autorisation accordée, qu'ils aient ou non figuré dans l'enquête, peuvent former opposition devant le Conseil de préfecture, qui statue contradictoirement, sauf recours au Conseil d'Etat.

Dans le second cas, c'est-à-dire quand l'autorisation a été refusée, le demandeur peut se pourvoir au Conseil d'Etat contre l'arrêté portant refus.

En principe, l'autorité chargée de statuer sur la de-

1 Décret du 15 octobre 1810, art. 2-6.

100 OBLIGATIONS IMPOSÉES A l'i.NM'STKIE.

mande ne doit l'examiner qu'an point de vue des inconvénients qui ont déterminé le classement do l'industrie dont il s'agit. Toutefois, en certains cas, elle peut et doit tenir compte de certaines considérations accessoires. Ainsi, lorsqu'il s'agit d'usines à feu, les agents forestiers locaux et le conservateur doivent donner leur avis sur la question de savoir si la reproduction des bois dans le canton et les besoins des communes environnantes permettent d'accorder la permission.

Lorsqu'il s'agit d'établissements situés dans le rayon des douanes, -le préfet ne peut statuer que sur l'avis conforme du directeur des douanes. En cas de désaccord, il est statué par le ministre des finances.

S'il s'agit d'usines métallurgiques ou d'usines à eau, il faut en outre remplir les formalités spéciales prescrites pour les établissements de ce genre.

L'établissement des abattoirs publics ne peut toutefois être autorisé que par un décret rendu en Conseil d'Etat ». On a considéré que la création d'un abattoir public, emportant interdiction des tueries particulières, .contenait une dérogation à la liberté du commerce et de l'industrie, et ne pouvait dès lors être autorisé que par un acte de la puissance souveraine.

Ce décret, comme tous les décrets rendus après instruction contradictoire, est inattaquable pour les tiers qui ont comparu dans l'instruction, mais les tiers qui n'ont pas comparu peuvent former opposition par la voie contentieuse, en invoquant soit des moyens de forme, soit dos movens du fond.

La seconde classe* comprend les manufactures et ate-

1 Instruction du ministre de l'intérieur du 22 juin 1853, rendue sur un avis du Conseil d'État.

* Décret du lo octobre 1810, art. 7.

OBLIGATIONS IMPOSÉES A l'iNIU STKIE. 491

liers, dont l'éloignement des habitations n'est pas rigoureusement nécessaire, mais qui ne doivent cependant être autorisés qu'à la condition de ne causer aux propriétaires voisins ni incommodité, ni dommage.

La demande est adressée au sous-préfet et soumise à une enquête decommodo et incommoda. Des avis sont demandés au maire, à l'architecte- voyer, au Conseil d'hygiène et de salubrité de l'arrondissement, enfin au souspréfet. 11 est statué par le préfet.

Les voies de recours sont les mêmes que pour les établissements de la première classe. En cas de refus, le demandeur peut se pourvoir au Conseil d'Etat. En cas d'autorisation, les opposants doivent se pourvoir d'abord au Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat. Ils ne peuvent saisir directement le Conseil d'Etat que s'ils invoquent l'incompétence ou l'excès de pouvoir1.

Dans le cas où le demandeur se pourvoit au Conseil d'Etat contre l'arrêté portant refus, les opposants ont le droit d'intervenir pour défendre l'arrêté. La jurisprudence leur a même reconnu, en ce cas, le droit de tierce opposition et de recours incident.

Les avis que le Conseil de préfecture a pu donner dans le cours de l'instruction ne font pas obstacle à ce qu'il statue ensuite sur les oppositions dirigées contre l'arrêté d'autorisation.

Le décret de 1810 ne prescrit aucun délai pour former l'opposition devant le Conseil de préfecture. Cette voie est toujours ouverte aux parties intéressées pendant toute la durée de l'exploitation.

» C'est en ce sens que la jurisprudence, après quelques hésitations, a enfin interprété les dispositions confuses, peut-être même contradictoires, du décret du 15 octobre 1810.

492 OBLIGATIONS IMPOSÉES A l/lNDUSTRIE.

La troisième classe 1 comprend les établissements qui peuvent rester, sans inconvénient, auprès des habitations,

mais doivent rester soumis à la surveillance de la police.

La demande est adressée au sous-préfet, qui statue après avoir pris l'avis du maire et de la police locale.

Toutes réclamations, soit de la part du demandeur en cas de refus, soit de la part des opposants en cas d'autorisation, sont portées devant le Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat.

Telles sont les règles spéciales à chacune des trois classes d'établissements. Voici maintenant les règles générales qui s'appliquent à tous ces établissements sans distinction.

Et d'abord, il est de principe que les seules considérations qui doivent être appréciées par l'administration ou par la juridiction administrative en cette matière sont les considérations relatives à la sûreté, à la salubrité, à la commodité publique. C'est uniquement à ce triple point de vue que la puissance publique intervient. Ainsi, des établissements rivaux ne pourraient motiver une opposition en invoquant le danger qui résulterait pour eux de la concurrence. Une commune se plaindrait vainement de ce que l'exploitation projetée est de nature à dégrader les chemins vicinaux. Toutefois, l'administration n'est pas restreinte à l'appréciation des inconvénients mentionnés au tableau, comme ayant déterminé le classement. Elle peut apprécier tous les inconvénients de même nature, et, par exemple, l'incommodité résultant du bruit.

Il peut arriver qu'un grand établissement industriel, qui exécute plusieurs opérations, se rattache à la fois à plusieurs classes. Dans ce cas, il faut distinguer. Si l'établissement est unique et forme un tout indivisible, on appli-

1 Décret du 1S octobre 1810, art. 8.

effet, les autorisations de ce genre sont placement bien plus encore qu'à la pers

que les formalités prescrites pour la classe la plus élevée.

Si, au contraire, rétablissement se compose do plusieurs ateliers distincts, il faut pour, chaque atelier une instruction et une autorisation spéciales.

Un établissement classé ne peut être transféré dans un autre emplacement, sans une autorisation nouvelle1. En

jonre sont accordées à rempersonne.

Si les travaux sont interrompus pendant six mois, l'autorisation est périmée, et les travaux ne peuvent être repris sans une autorisation nouvelle. En effet, les voisins ont pu être trompés et croire que le propriétaire de Tatouer avait renoncé à son droit. Toutefois, les interruptions amenées par force majeure, ou par la nature des choses, comme pour les industries qui ne peuvent s'exercer que dans un certain temps de l'année, n'entraînent pas la péremption. S'il y a contestation sur le fait de l'interruption, elle doit être portée devant le préfet, sauf recours au mini*! ro et au Conseil d'Etat.

L'autorisation peut être accordée à temps; elle ne l'est jamais que sous certaines conditions, dont quelques-unes sont même prescrites d'une manière générale par des décrets réglementaires.

11 est évident que le fabricant est tenu de se conformer aux conditions qui lui sont imposées. S'il les modifie de manière à aggraver les inconvénients qui résultent de son exploitation, l'autorisation peut être retirée par le préfet, sauf recours au ministre et au Conseil d'Etat.

L'autorisation, une fois accordée, est une propriété qui ne peut être arbitrairement retirée, mais elle ne fait nullement obstacle au droit de police, qui appartient à l'ad-

1 Décret du 4!> octobre 1810, art. H et (3.

494 OBLIGATIONS IMPOSÉES A l' INDUSTRIE.

ministration dans l'intérêt publia. Ce pouvoir peut aller jusqu'à supprimer les établissements do première classe. La suppression ne peut être prononcée que par un décret rendu en Conseil d'Etat, après avoir entendu la police locale, pris l'avis du préfet, et reçu la défense du manufacturier ou fabricant1. La suppression peut même être provoquée par les réclamations des tiers, mais, cependant, la matière n'est pas cuntentieuse. Le décret de suppression est un acte du pouvoir discrétionnaire, qui ne peut être déféré au Conseil d'Etat que pour incompétence, excès de pouvoir ou violation des formalités prescrites.

Les industries nouvelles peuvent être classées par des décrets spéciaux. Aussi le tableau des établissements classés est modifié continuellement, mais le décret de classement ne peut intervenir qu'après la création de l'industrie à classer, et il faut cependant que celle-ci soit soumise dans son propre intérêt, à l'autorisation administrative. Les préfets sont en conséquence autorisés à faire suspendre la formation ou l'exploitation des établissements qui ne sont pas classés mais qui paraissent de nature à l'être. Ils déterminent par assimilation dans quelle classe il convient de ranger provisoirement l'établissement nouveau, et lui accordent ou refusent l'autorisation, après accomplissement des formalités prescrites *.

L'arrêté de suspension pris en pareil cas peut être déféré par la partie intéressée au ministre et au Conseil

> Décret du 15 octobre 1810, art. 12.

» Ordonnance du 14 janvier 1815, art. Toutefois si l'établissement parait devoir être ranpé dans la premier? classe, le ministre evi.^e que la question de classement lui soit soumise avant l'ouverture de l'usine, même à titre provisoire.

'État. Quant à l'arrêté d'autorisation ou de refus, il est soumis aux recours ordinaires.

Telles sont les actions contcnticuses auxquelles peut donner lieu la police des établissements dangereux, insalubres ou incommodes. Nous devons rappeler ici, qu'indépendammont de ces actions qui appartiennent aux juridictions administratives, il eu estd'autres qui doivent être portées devant Jes tribunaux de répression ou devant les tribunaux civils.

En effet, les règlements que nous venons d'exposer et tous les règlements spéciaux qui s'y rattacbent, doivent être exactement observés par les manufacturiers et fabricants. Toute contravention peut être poursuivie devant les tribunaux de police et punie d'une amende de un à cinq francs, indépendamment des réparations civiles l.

D'autre part le décret de 1810, réserve expressément à l'autorité judiciaire le droit de connaître dos actions en indemnité formées par les propriétaires voisins pour les dommages que peut leur Causer l'exploitation d'un établissement industriel \ S'agit-il d'un établissement non classé , les tribunaux peuvent condamner le fabricant à une indemnité, et même interdire l'exploitation lorsque l'inconvénient qui en résulte excède la mesure des obligations ordinaires du voisinage. S'agit-il d'un établissement classé, la jurisprudence décide avec rais. .11 que l'autorisation accordée ne fait pas obstacle à la réclamation d'indemnité formée par les voisins, devant l'autorité judi eiairc, lorsque l'exploitation leur cause un dommage, même en dehors de tout abus; mais les tribunaux ne peuvent, en aucun cas, interdire une exploitation autorisée par l'ad-

1 Code pénal, art. 471, n° 15.

* Dn ivt du octobre ixio, art. 11. Voir aussi l'exposé des motifs.

ministration. Une toute autre question est celle de savoir quels sont les dommages qui peuvent donner lieu à indemnité. Faut-il dire que les voisins auront droit à indemnité, pour tout ce qui dépasse les obligations ordinaires du voisinage, ou seulement pour les dommages matériels? C'est une question que nous n avons pas à examiner ici.

La législation que nous venons d'analyser est étrangère aux mines et à l'industrie métallurgique. 11 y a sur cette matière des règlements spéciaux qui peuvent ausi donner lieu à des recours par la voie contentieuse.

Nous avons déjà dit que l'exploitation des mines ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une concession émanée du gouvernement et délibérée en Conseil d'État, après instruction contradictoire. L'acte par lequel le gouvernement accorde ou refuse la concession demandée ne peut être l'objet d'aucun recours, sauf le cas d'excès de pouvoir ; mais il en est autrement des mesures de police que l'administration se réserve toujours le droit de prendre, le cas échéant.

Ainsi, lorsque plusieurs mines situées dans des concessions différentes sont atteintes ou menacées d'une inondation commune, de nature à compromettre leur existence, la santé publique ou les besoins des consommateurs, le gouvernement peut obliger les concessionnaires de ces mines à exécuter en commun et à leurs frais les travaux nécessaires, soit pour assécher tout ou partie des mines inondées, soit pour arrêter les progrès de l'inondation. La décision du ministre à cet égard peut être déférée au Conseil d'État, parla voie contentieuse

Ce n'est là, du reste, qu'une application d'une règle

. * Loi du 27 avril 1838, art.

OBLIGATIONS IMPOSÉES A l'iNDISTIUE. 197

plus générale. Toutes les fois que l'exploitation devient dangereuse et que des travaux extraordinaires sont nécessaires pour prévenir ces dangers, l'administration peut contraindre les concessionnaires à les exécuter, eu les exécuter elle-même d'office \ Le prix des travaux est réglé par le préfet et recouvré sur le concessionnaire, comme une amende de grande voirie, sauf le recours du concessionnaire au Conseil de préfecture et au Conseil d'État. Le préfet peut aussi prendre des arrêtés de police comme en matière de grande voirie, et les contraventions à ces arrêtés appartiennent aux Conseils de préfecture.

Ainsi encore, lorsque les concessionnaires d'une mine ne justifient pas des mesures par eux prises pour assurer l'unité de direction, ou n'exécutent pas ces mesures, la suspension de tout ou partie des travaux peut être prononcée par le préfet. La même suspension peut être prononcée dans le cas où les concessionnaires ont ouvert un puits, une galerie, ou tout autre travail d'exploitation, en contravention aux lois ou règlements sur les mines, sans préjudice des poursuites devant les tribunaux de répression. Dans l'un et l'autre cas, l'arrêté portant injonction de suspendre les travaux peut être attaqué par la voie contentieuse, devant le ministre d'abord, puis devant le Conseil d'État *.

On se rappelle d'ailleurs que le refus, par les concessionnaires, d'exécuter les travaux, ou d'en payer les frais, peut entraîner le retrait delà concession, qui est prononcé par le ministre, sauf recours au Conseil d'Etat *.

Si une partie ou la totalité d'une exploitation se trouve dans un état de délabrement ou de vétusté, tel que la vie

1 Loi du 21 avril U- t. 50; décret du 3 janvier 1813; ordonnance du 26 mars 11 : . .

» Loi du 27 avril 18.' .. 7 et 8. » Loi du 27 avril ISJ.S, „t. 'J.

i 08 OBLIGATIONS IMPOSÉES A l' INDUSTRIE,

des hommes peut être compromise, et ne paraît pas pouvoir être convenablement réparée , la fermeture des travaux peut être ordonnée par arrêté du préfet, rendu après instruction contradictoire. En cas do contestation, il est procédé à une expertiso, et le ministre statue, sauf recours au Conseil d'État l.

En dehors des règlements spéciaux que nous venons d'analyser, il peut arriver que le gouvernement interdise l'exercice d'une' industrie. Cette interdiction peut avoir heu soit par mesure générale et législative, soit par mesure de police et d'administration. Elle peut aussi avoir des motifs différents. Par exemple, l'État peut supprimer une industrie pour s'en assurer le monopole, dans un intérêt fiscal a ou politique \ La suppression peut encore ètro ordonnée pour prévenir des contraventions fiscales dont la surveillance serait trop difficile \ ou bien encore par mesure do police générale, dans l'intérêt do l'alimentation publique. C'est ce qui a lieu, par exemple, lorsque le gouvernement interdit la distillation des grains5.

1 Décret du 3 janvier 1813, art. 7.

* Interdiction de la fabrication du tabac factice par la loi du 12 février 1835.

* Interdiction de la télégraphie privée par la loi du 2 mai 1837.

* C'est ainsi que les préfets peuvent interdire, sauf recours au ministre, les exploitations et fabrications de sel marin et toute fabrication de produits chimiques, dans lesquels il se produit du sel marin, lorsque l'entreprise a eu lieu avant l'accomplissement des formalités prescrites ( loi du 17 juin 1810, art. 7 et 11 ). CYst aimi encore que les prérets peuvent interdire, sauf recours au Conseil d'État, les moulins situés à l'extrême frontière lorsqu'il est justifié qu'île servent à la contrebande des grains et farines (ancienne règle, reproduite par la loi du 30 avril 1806, art. 76). Enfin, une loi du 1er mai 18*22 interdit la distillation dans Paris, et une loi du 24 mai 1831 a autorisé l'application de cette loi aux villes de province.

Les prohibitions de ce genre étaient fréquentes sous l'ancienne

OBLIGATIONS IMPOSÉES A i/ INDUSTRIE. 499

Ces mesures donnent-elles lieu à indemnité? Et en ce cas, quelle est l'autorité compétente pour en fixer le chiffre?

La première question ne parait pas susceptible d'une solution absolue. Il en est des charges imposées à l'industrie comme des charges imposées à la propriété, et nous avons déjà dit que l'établissement des servitudes d'utilité publique ne donne pas toujours lieu à indemnité. La jurisprudence décide, et avec raison, selon nous, quo quand il s'agit d'une mesure de gouvernement prise dans un intérêt général et de sûreté publique, l'art. 1382 du Code Napoléon n'est pas applicable.

L'État n'est pas responsable des préjudicos particuliers qui ont pu être la conséquence d'uno semblable mesure, pas plus qu'il ne peut réclamer d'indemnités pour les avantages qu'il confère ainsi.

Telle est la règle, mais il peut y être dérogé par une loi spéciale*. En l'absence de loi spéciale, une indemnité peut encore être accordée par la voie gracieuse. Enfin, lorsque l'interdiction est administrativement prononcée, la question devient beaucoup plus délicate, et devra être différemment résolue selon les cas. Remarquons seulement que s'il y a un excès de pouvoir de la part de l'autorité administrative, ou s'il se manifeste dans l'exécution de cette mesure quelque délit imputable aux agents inférieurs, dans ce cas il y a lieu à responsabilité civile de la part de l'État, par application de l'article 1384.

monarchie. On peut citer comme exemple les arrêts du Parlement de Paris de 1263 et de 1272, les ordonnances du prévôt de Paris de 141 i> et 1482, les arrêts du Conseil de 1693 et 1694. On trouve des mesures semblables dans toutes les législations, notamment en Angleterre et un Prusse.

1 C'est ainsi que la loi du mai 1822 et l'ordonnance du 1" août 1836 ont accordé des indemnités aux distillateurs expulsés des villes.

500 OBLIGATIONS IMPOSÉES A l'iNDISTIUK.

Remarquons enfin que si l'interdiction d'industrie est accompagnée d'une expropriation des objets immobiliers ou même purement mobiliers, qui servent à la fabrication, ou des marchandises fabriquées, il est du une indemnité pour ces objets.

Mais on peut poser en règle générale que si une indemnité est due, elle ne peut être réglée que par le ministre, sauf recours au Conseil d'État, par application des principes généraux sur la liquidation des dettes publiques. C'est un point désormais constant en jurisprudence.