CHAPITRE XVIII

LES QUASI - CONTRATS

Après les engagements qui résultent de la seule autorité de la loi, l'article 1370 du Code Napoléon place les engagements résultant d'un fait personnel à celui qui se trouve obligé. Ce fait s'appelle quasi-contrat , délit ou quasi-délit.

Occupons-nous d'abord des quasi-contrats.

Le Code Napoléon donne deux exemples de quasi-contrats, la gestion d'affaires et le payement de l'indu. Nous retrouvons l'un et l'autre en droit administratif.

C'est par application des règles du droit commun sur la gestion d'affaires que toute personne qui s'est immiscée dans la gestion ou le maniement des deniers publics est considérée comme comptable de fait, et assujettie à l'obligation de rendre compte. Le comptable de fait est assimilé au comptable en titre, comme le gérant d'affaires au mandataire. « Les deniers royaux, dit Fleury, ont un privilège très-particulier, savoir que le seul maniement qu'en a eu un officier ou un particulier, produit une obligation qui emporte hypothèque sur tous les biens et contrainte par corps1. » Cette assimilation ne souffrirait aujourd'hui aucune difficulté \

1 Institution au droit français, t. 1, p. 214.

* Ordonnance du 14 septembre 1852, art. 17 : « Tout agent charge

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Les règles du droit commun sur la gestion d'affaires trouvent encore en droit administratif une autre application bien plus remarquable. Quand l'exécution de travaux d'utilité publique a pour effet de donner une valeur nouvelle à des propriétés particulières, cette plus-value est créée par l'État ou par ses ayants cause. En la créant l'État fait les affaires des particuliers auxquels ces propriétés appartiennent. 11 est donc juste que ces particuliers payent à l'Etat une indemnité, pourvu toutefois que cette obligation ne dépasse pas la mesure d'une contribution publique, et ne porte pas atteinte au droit de propriété.

Notre ancienne législation avait déjà proclamé ce principe. On le trouve écrit dans un arrêt du Conseil du 22 octobre 1611, rendu en interprétation de l'édit de janvier 1607, sur le dessèchement des marais. Les entrepreneurs du dessèchement requièrent « qu'il plaise à Sa Majesté ordonner que les propriétaires et possesseurs des terres et héritages voisins qui se ressentiront dudit dessèchement et amendement, seront tenus contribuer aux frais qu'il conviendra faire pour l'entretenement desdites chaussées et levées, selon l'amélioration et commodité que ledit dessèchement leur aura apporté, ce qui sera arbitré par les commissaires. » Et l'arrêt porte : « Sa Majesté entend que ceux qui se ressentiront du bénéfice et commodité dudit dessèchement contribueront au prorata du bien et amendement qu'ils en recevront, ce qui sera jugé et liquidé par lesdits commissaires ou juges des lieux auxquels en est attribuée la connoissanec. » Cet exemple n'est pas isolé ; un édit du 23 février 1716, portant concession des

d'un maniement de deniers appartenant au Trésor public, est constitué comptable par le seul fait de la remise desdits fonds sur sa quittance ou son récépissé. » Cette disposition est devenue l'article 07 de la graude ordonnance du 31 mai 1838 sur la comptabilité.

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moëres de Dunkerque, dispose (art. 17) : « Les donataires ne seront contraints de recevoir dans l'étendue desdites moëres les eaux étrangères qui n'ont pas actuellement leur écoulement dans la Moëre, et s'il arrive qu'ils fassent élargir et approfondir aucuns canaux, ils pourront prétendre des communautés et villes qui tireront bénéfice de leur dépense une contribution proportionnée à l'utilité, laquelle sera arbitrée, en cas de difficulté, par le commissaire'délégué (l'intendant de Flandre). » Enfin un édit de septembre 1724, portant concession du canal de la Somme à l'Oise, contient un article 55, ainsi conçu : « Et comme en retirant les eaux de la rivière de Somme qui se répandent dans les marais voisins, ces marais se trouveront desséebés et seront d'un produit considérable, les propriétaires seront tenus de payer audit sieur de Marcy ou à ses associés, par forme de redevance , quarante sols par an, par fauchée, si mieux ils n'aiment leur abandonner en pleine propriété la moitié desdits marais, ce qu'ils seront tenus d'opter un mois après le dessèchement, sinon l'option sera référée aux intéressés. »

Les contestations qui peuvent s'élever sur les plus-values sont comprises dans l'attribution de compétence faite par tous les édits de concession, aux intendants et au Conseil d'État.

On voit que le principe de l'indemnité de plus-value a toujours été pratiqué en France. Après 4789, on parut y renoncer, et une loi du 26 décembre 1790 prescrivit d'employer la voie de l'expropriation pour arriver au dessèchement des marais 1 ; mais enfin la loi du 16 septembre 1807 revint au système de l'indemnité de plus-value, qu'elle

» Voir aussi une loi du i pluviôse an VI sur la conservation de travaux de dessèchement dans les départements de la Vendée, des Deux-Sevres et de la Charente-Inférieure.

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appliqua non-seulement au dessèchement des marais, mais à tous les travaux publics en général.

Aux termes de cette loi, la propriété des marais est soumise à des règles particulières, en ce sens que l'Etat peut les dessécher ou les faire dessécher, dans l'intérêt public. L'entreprise du dessèchement est une véritable entreprise de travaux publics. L'Etat peut se la réserver; il peut aussi la donner à un concessionnaire. Nous avons déjà vu comment se fait la concession, il ne nous reste à parler que de l'indemnité do plus-value due par les propriétaires aux dessécheurs.

La difficulté, et elle est grande, consiste à apprécier exactement la plus-value. Pour obtenir ce résultat, la loi du 4 6 septembre 1807 a prescrit une série d'opérations assez semblables à celles qu'une autre loi du même jour a ordonnées pour la confection du cadastre parcellaire, à savoir: classification de terrains et estimation par classes. Ces opérations sont faites avant la confection des travaux, les travaux sont ensuite vérifiés et reçus, puis la classification et l'estimation sont renouvelées, et la différence entre les deux résultats constitue précisément la plusvalue cherchée.

Ces opérations doivent être précédées d'une expertise. L'un des experts est nommé par les propriétaires syndiqués à cet effet, l'autre est nommé par les dessécheurs, le tiers-expert est nommé par le préfet. Les intéressés sont mis en demeure de réclamer, et enfin, sur le vu de l'expertise et des réclamations, les opérations sont faites par une Commission spéciale composée de sept membres nommés par le chef de l'Etat.

Le montant de la plus-value obtenue par le dessèchement est partagé entre les propriétaires et les dessécheurs, dans une proportion fixée par l'acte de concession. Si le

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sor,

dessèchement a été entrepris directement par l'État, l'indemnité do plus-value est égale aux dépenses que les travaux ont coûtées. Les propriétaires ont la faculté de se libérer en délaissant une portion de fonds en nature, ou en constituant une rente sur le pied de quatre pour cent, remboursable par dixièmes. Le payement de l'indemnité est, du reste, assuré par un privilège sur la plus-value. L'indemnité due au concessionnaire porte intérêt, nonseulement du jour de la demande , mais du jour de la réception des travaux.

Les dossécheurs ne sont pas seulement tenus d'elfectuer les travaux; ils doivent encore les entretenir et les, conserver, et ils ont un recours contre les propriétaires pour les frais d'entretien et de conservation.

Lorsque, d'après l'étendue des marais, ou la 'difficulté des travaux, le dessèchement doit durer plus de trois ans, l'acte de concession peut attribuer aux dessécheurs une portion en deniers du produit des fonds qui auront les premiers profité des travaux du dessèchement. C'est une sorte d'indemnité provisoire et par à-compte.

Enfin, lorsque le dessèchement est impossible par les moyens ordinaires, soit à raison des obstacles naturels, soit h cause de l'opposition des propriétaires, la loi de i 807 permet de recourir à l'expropriation1. C'était alors la Commission spéciale qui devait fixer, après expertise, l'indemnité d'expropriation, mais aujourd'hui cette indemnité ne pourrait être réglée que par le jury.

A part cette dernière disposition, que nous nous bornons à signaler en passant, on voit que toutes les opérations confiées à la Commission spéciale tendent à un seul et même but : détermination de l'indemnité de plus-

1 Loi du 10 septembre t807, art. 4C.

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value que les propriétaires devront payer aux dessécheurs. S'il s'élève des contestations dans le cours des opérations, elles sont attribuées à la Commission spéciale, qui les juge sauf recours au Conseil d'Etat.

Cette attribution de compétence comprend toutes les contestations relatives à la classification, à l'estimation et au classement des terrains, soit avant, soit après le dessèchement, à la vérification de l'exactitude des plans cadastraux, à la vérification et à la réception des travaux, a la formation et à la vérification du rôle de plus-value*.

Elle comprend encore les contestations relatives à la plusvalue provisoire qui peut être exigée par les dessécbeurs sur les revenus des premiers fonds améliorés.

En d'autres termes, tant que la Commission spéciale* subsiste, elle est compétente pour juger en première instance, entre les concessionnaires et les propriétaires de terrains situés dans le périmètre du dessèchement, toutes les contestations qui se rattachent à la fixation de l'indemnité de plus-value, sauf les questions de propriété ou de droit commun, qui appartiennent aux tribunaux ordinaires*.

Mais lorsque les rôles de plus-value ont été arrêtés par la Commission spéciale et rendus exécutoires par le préfet, la Commission spéciale a épuisé sa juridiction. S'il s'élève des réclamations ultérieures, aucune disposition ne donne à la Commission spéciale le droit d'en connaître, et, par conséquent, ces contestations doivent être portées devant les Conseils de préfecture, auxquels il appartient, aux termes de la loi du 16 septembre 1807, de prononcer en cette matière sur toutes les difficultés dont la connaissance n'est pas attribuée aux Commissions spéciales.

» Loi du 16 septembre 1807, art. 40..

« Loi du 16 septembre 1807, art. 47.

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C'est encore aux Conseils de préfecture qu'il appartient de connaître des réclamations dirigées contre la répartition des frais de garde et d'entretien des travaux. En effet, cette taxe est assimilée aux contributions directes; elle est d'ailleurs perpétuelle de sa nature, taudis que les Commissions spéciales sont dissoutes après l'achèvement des opérations \

Si celui qui dessèche un marais fait les affaires du propriétaire, et doit être indemnisé par ce dernier, il en est de même de celui qui, par la construction d'une digue, protège tout un territoire contre le danger des inondations. Ce principe a été pratiqué de tout temps. Les digues et travaux défensifs ont été entrepris, dès !e moyen Age, par des associations, au moyen de contributions volontaires'. C'est ainsi qu'ont été exécutés les polders de la Hollande et les watringues des Flandres. Apres l'établissement de la centralisation administrative, l'Etat a préféré exécuter lui-même les travaux, sauf à en réclamer le prix aux propriétaires intéressés. On comprend facilement, d'ailleurs, qu'il ne saurait être ici question de concession, puisque le travail a pour objet de prévenir un dommage, non de réaliser un bénéfice. Il peut, cependant, arriver qu'un travail de dessèchement produise un etlet défensif, et réciproquement.

L'indemnité due à l'Etat par les propriétés protégées est égale à la dépense faite par l'Etat, ou même moindre, dans les cas où l'Etat croit juste d'en supporter une partie\ Elle est recouvrée de la même manière que l'indein-

1 Loi du 14 floréal an XI, et disposition annuelle dans les lois de finances depuis 1841 .

* Voir le Répertoire de Merlin, au mot Dicagf.

* Loi du 16 septembre t807, art. 33 et 34.

rm

LES OUASI-CONTRATS.

nité de plus-value. Les propriétaires sont constitués en association ; une Commission spéciale procède, après expertise, a la classification et à l'estimation des propriétés protégées, et fixe les cotisations des diverses propriétés, dans la proportion de leur intérêt aux travaux. La Commission spéciale a une juridiction pour connaître des contestations qui s'élèvent à ce sujet, et il en est, à cet égard, des dépenses d'entretien et de réparation, comme des dépenses de construction.

Du reste, les taxes d'entretien sont assimilées aux contributions publiques, pour tout ce qui concerne le recouvrement des rôles1.

On procède de la même manière pour l'assèchement des mines, en cas d'inondation *.

La loi du 16 septembre 1807 confère encore au gouvernement le droit d'ordonner les travaux de salubrité qui intéressent les villes et les communes \ Les frais de ces travaux sont supportés par lesdites villes et communes, et, s'il y a lieu, les propriétaires doivent contribuer à la dépense par une indemnité de plus-value. Les contestations qui peuvent s'élever soit sur la répartition des frais, soit sur le règlement de l'indemnité de plus-value, sont de la compétence du Conseil de préfecture.

Le curage des cours d'eau et canaux du domaine public est à la charge de l'Etat, qui en est propriétaire \ Il en est de même de tous les travaux que l'Etat peut y faire exécuter. Toutefois, les canaux de navigation peuvent être

1 Loi du M Iloroal an XI.

1 Loi du 27 avril! 838.

* Loi du 16 septembre 1807, art. 35-37.

4 Loi du 16 septembre 1807, art. 34.

LES gUASI-COMKAÏS.

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en mémo temps canaux de dessèchement ; les levées, barrages, pertuis, écluses, construits dans les cours d'eau navigables, peuvent profiter à des moulins et usines, comme ils peuvent, en certains cas, leur nuire. 11 y a lieu alors de faire contribuer à la dépense les propriétaires ou usiniers intéressés. Leur part contributive est déterminée par un règlement d'administration publique, et la répartition est faite par le Conseil de préfecture.

Le curage des rivières et cours d'eau non navigables est une charge des riverains ou usiniers, qui ont iutéret à l'exécution du travail1. Si, après avoir été dûment mis en demeure d'exécuter les travaux, conformément aux anciens règlements ou aux usages locaux, les assujettis refusent d'accomplir leur obligation, alors l'administration est autorisée à agir en leur lieu et place, et à réclamer ensuite le prix du service rendu. Là encore il y aune sorte d'action negotionim gestorum.

Le droit d'ordonner les travaux conformément aux anciens règlements ou usages, lesquels ne peuvent être modifiés que par un règlement d'administration publique, appartient au préfet1. Si l'arrêté du préfet n'était pas conforme aux anciens règlements, ou assujettissait au curage des fossés qui n'y sont pas légalement soumis, les intéressés pourraient le déférer au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir.

La répartition des frais entre les intéressés, y compris les honoraires du rédacteur des plans et devis, et même, s'il y a lieu, le traitement des garde-rivières chargés de surveiller et d'entretenir les travaux, est faite par le préfet, d'après les règles établies par les anciens règlements ou

» Loi du 14 floréal an XI.

1 Décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation, tableau A, n° 51, tableau B, n° •>.

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usages, ou par les règlements d'administration publique qui les ont modifiés ; et le recouvrement se fait comme pour les contributions directes. En conséquence , les demandes en décharge et réduction sont portées devant le Conseil de préfecture, qui statue également sur toutes réclamations relatives à la confection des travaux.

La loi du 16 septembre 1807 1 donne enoore à l'Etat le droit de faire contribuer aux dépenses d'entretien ou do perfectionnement des routes, ou moyens de navigation, les propriétaires de forêts, de mines ou de minières, auxquels le travail devra profiter. Le règlement de l'indemnité est fait, s'il y a lieu, par une Commission spéciale.

Enfin, en règle générale, lorsque l'exécution d'un travail public confère à des propriétés privées une notable augmentation de valeur, ces propriétés peuvent être chargées de payer une indemnité qui peut s'élever jusqu'à la moitié do la plus-value acquise \ Cette indemnité est réglée par une Commission spéciale, et la loi ajoute qu'elle sera réglée comme pour les dessèchements de marais, c'est-à-dire sans doute après une double expertise. Elle est acquittée, au choix du débiteur, soit en argent, soit en une rente constituée à quatre pour cent, soit par le délaissement d'une partie de la propriété, si celle-ci est divisible. Le débiteur peut même faire un délaissement intégral pour le montant de l'estimation avant les travaux.

Toutefois, ces dispositions ne peuvent être appliquées

1 Art. 38-40.

* Loi du 16 septembre 1807, art. 30-32.

LES QUASI-CQKTJUTS.

Si!

qu'autant qu'il a été décidé par un règlement d'administration publique rendu sur le rapport du ministre, et après instruction contradictoire, qu'il y a lieu d'en faire l'application. Est-il nécessaire que cette mesure soit prise avant le commencement des travaux, à peine de déchéance? La jurisprudence du Conseil d'Etat parait avoir admis la négative, mais la question n'a pas encore été expressément jugée, et il est permis de penser que le Conseil d'Etat ne serait nullement porté à laisser les propriétaires indéfiniment exposés à des réclamations de plus-value formées par l'administration pour des travaux terminés.

On a souvent soutenu que ces dispositions avaient été abrogées par les lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, mais l'expropriation n'a rien de commun avec l'indemnité de plus-value. En fait, d'ailleurs, les dispositions de la loi de 1807 n'ont jamais cessé d'être appliquées, et le Conseil d'Etat a eu souvent l'occasion do déclarer qu'elles sont toujours en vigueur. Le principe en est juste, et l'abus, quelque dangereux qu'il puisse être, n'est pas à craindre si l'administration se renferme dans les limites marquées sinon par le texte, du moins par l'esprit de la loi de 1807.

C'est encore par une très-juste application des règles sur le quasi-contrat de gestion d'affaires, que l'inventeur d'une mine ou le rédacteur d'un projet de dessèchement peuvent, lorsque la concession ne leur est pas accordée, obtenir une indemnité de la part du concessionnaire'. Cette indemnité est réglée par le Conseil de préfecture,

1 Loi du 21 avril 1810, art. 16 et 46; loi du 16 septembre 1807, art. 6.

LES OUASIH'.ONTRAIS.

quand elle ne l'a pas été par l'acte même de concession. Pour les marais, cette attribution de compétence repose sur le principe général de la loi du 28 pluviôse an VIII, les travaux de dessèchement étant considérés comme travaux publics.

Nous trouvons encore un quasi-contrat de gestion d'affaires dans l'article75 du décret du7 fructidoran XII sur le service des ponts et chaussées. Aux termes de ce décret, les ingénieurs qui auront prêté leur ministère pour l'exécution des lois et décrets, ou des jugements, et lorsqu'ils auront été commis pour des travaux dépendant de l'administration publique, de celle des départements et des communes, doivent être remboursés de leurs frais, et recevoir des honoraires qui sont à la charge des parties intéressées.

Le tarif de ces frais et honoraires a été arrêté pour les ingénieurs des ponts et chaussées par deux décrets du 10 mai 1854. Le règlement est fait par le préfet, et le recouvrement a lieu par voie de contrainte; mais, s'il s'élève des difficultés, la compétence appartient au Conseil de préfecture, sauf appel au Conseil d'Etat. C'est ce qu'a décidé la jurisprudence. Il s'agit en effet d'une contestation relative à l'exécution des travaux publics.

La répétition de l'indu est admise, même contre l'Etat. Toutefois elle est soumise, dans certains cas, à certaines restrictions. C'est ainsi qu'en matière d'enregistrement les droits régulièrement perçus ne peuvent , en général, être restitués , quels que soient les événements ultérieurs, à moins d'exceptions écrites dans la loi. Cette disposition a eu pour but d'exclure l'effet des actions en nullité, rescision ou résolution qui auraient rendu incer-

LES QUASI-COXTRATS

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tain le revenu de l'impôt, inconvénient grave , surtout dans un temps où l'impôt était mis enferme. Cette disposition empruntée à l'ancien régime a passé dans l'article 60 de la loi du 22 frimaire anVIl, et n'a pas encore été abrogée jusqu'à ce jour, mais il est permis de penser qu'elle ne survivrait pas à la révision de nos lois fiscales, si le gouvernement se décidait à l'entreprendre.