LES DÉLITS ET OUASI-DÉLITS

do poursuivre un fonctionnaire public1. Toutefois, le principe rie la responsabilité fut toujours proclamé, et nous trouvons au Code do Justinicn une constitution de Zénon de l'année 47o, aux termes de laquelle les gouverneurs de province, en sortant do charge, doivent rester dans la province pendant cinquante jours pour que tous les intéressés puissent intenter contre eux une action soit civile, soit criminelle *.

En France, la responsabilité des fonctionnaires publics à l'égard des simples particuliers ne paraît pas avoir été jamais bien sérieuse, quoique une ordonnance de saint Louis, rendue en 1256, pro lUilitatc subdi forum regni ait expressément rappelé les dispositions de la constitution de Zénon

À mesure que la monarchie grandit et que la centralisation administrative devint plus énergique, le gouvernement trouva bon de garantir les fonctionaires publics contre les accusations incommodes ou intempestives. Il pourvut à ce besoin de deux manières. En premier lieu, toutes les causes relatives à des faits commis par des fonctionnaires administratifs dans l'exercice de leurs fonctions furent attribuées aux tribunaux institués pour connaître des af-

1 L. 4 et 2, Cod. Théod., De exhibendix vcî trammiUendis rcis 2); I. 43, Cod. Théod. , De accusalionibus (ix, [); 1. 3, Cod. Just., Vbi scnalores vel clarissimi convcnianlur (m, 24).

• L. un., Cod. Just., l t amne* judices tant civiles quam milUares posi adminislraiinnem deposilnm per quinquayinta dits in civitalibus rct crrlis lotis permancanl (i, \\)). Cf. Novell. 428.

3 Art. 22 : «c Nous voulons que tous nos sénéchaux, baillis et autres otïiciaus soient , après ce que il seront hors de leurs offices , par l'espace de 40 jours ou pais là où il ont les administrations gouvernées areoustunieement, en leurs propres personnes ou par procureurs, pour ee que il puisent répondre par devant les tmuviaus senesebaux et baillis ou autres rmuiesteurs ou otïieiers souverains a reulv ausquiex il auront niellait qui se voldront plaindre de euU. »

LKS DELÏl*

faires administratives. C'est ainsi que les plaintes portées contre les commis des aides, ou, en général, des fermes, devaient être jugées par les élections et Cours des aides Nous avons déjà vu que les Chambres des comptes, les Cours des monnaies et les juges d'amirauté ou des eaux et forêts, avaient une juridiction criminelle sur les officiers de leur ressort. En second lieu, le gouvernement avait, là comme ailleurs, la ressource de l'évocation au Conseil, et nous voyons qu'il en usait souvent. M. de Tocqucvillc en a donné des exemples, où l'on voit que l'administration au dix-huitième siècle savait soustraire ses agents aussi bien que ses actes à la juridiction des tribunaux ordinaires1.

Il va sans dire que sous l'ancien régime l'Etat n'était pas considéré comme civilement responsable du fait de ses fonctionnaires. Cependant, il faut remarquer que la plus grande partie des services administratifs était en ferme, et que les fermiers étaient responsables du fait de leurs commis. C'est la disposition expresse de l'article 10 du titre commun à toutes les fermes dans la grande ordonnance de juillet 1681.

Si l'on ouvre le Code pénal français, on est presque effrayé de la sévérité déployée parle législateur moderne à l'égard des fonctionnaires publics, et il n'est, à coup sûr, aucun pays où le pouvoir soit plus complètement armé contre ses propres agents ; mais quant à la responsabilité

1 Ordonnance des aides de juillet 1681 , titre commun, art. 36.

« L'ancien régime et là Révolution, p. 87. Il s'agit d'un piqueur dos ponts et chaussées. Autre exemple : en juin 1663, l'avocat général au Parlement de Dijon fait arrêter et transférer à la conciergerie du Palais, sous prévention de vol, l'un des conducteurs de la chaîne des forçats. Le roi renvoie la connaissance de l'affaire à l'intendant « juge naturel des abus d'un commandement confie; par Sa Majesté. » Al. Thomas, Une province son* Louis XIV, p. 10».

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de ces agents envers le public, il faut reconnaître qu'elle est à peu près illusoire.

En effet, aux termes de l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII, les agents du gouvernement autres que les ministres ne peuvent être poursuivis pour dos faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du Conseil d'Etat1. Cette garantie s'applique aux poursuites à fins civiles comme aux poursuites à fins criminelles. Ainsi, dans tous les cas, la justice ne peut être saisie que si l'administration veut bien y consentir.

Les fonctionnaires de l'ordre judiciaire sont garantis par les dispositions du Code de procédure civile sur la prise à partie, et par les articles 479 et suivants du Code d'instruction criminelle, qui leur assurent un privilège de juridiction.

Les militaires ne peuvent être traduits que devant les Conseils de guerre, du moins à fins criminelles.

Enfin, les ministres du culte ne peuvent être poursuivis par des parties civiles, pour faits relatifs à leurs fonctions, qu'après une déclaration d'abus faite par le Conseil d'Etat, sur la provocation du ministre des cultes.

En dehors de ces catégories, la poursuite direct*1 est permise ; mais ces catégories sont si nombreuses que la poursuite directe est évidemment une exception.

Si l'article 7;i de la constitution de l'an Y1II ne s'applique pas aux ministres, c'est que les ministres ont d'autirs garanties encore plus efficaces. Pour tout fait relatif à leurs fonctions, ils ne peuvent être poursuivis à fins criminelles que par le Sénat, et devant la haute Cour, laquelle

1 Décret du 30 janvier 1852, art. 13. Pour les agents inférieurs uVs régies financières, le droit d'autoriser la mise en jugement a été délégué aux directeurs généraux.

ue peut être convoquée que par un décret impérial'. Quant à la poursuite à fins civiles, elle n'est soumise par aucun texte à la nécessité d'une autorisation préalable: mais le silence même de la constitution paraît exclure la possibilité de la poursuite.

Au surplus, ce recours aux tribunaux civils n'offrirait qu'une faible garantie, car l'acte ministériel qui donnerait lieu au procès se trouverait être presque toujours uu acte de gouvernement ou d'administration, dont les tribunaux ne peuvent pas connaître, et dont un conflit viendrait infailliblement les dessaisir.

A défaut de responsabilité judiciaire, cxiste-l-il du moins une responsabilité politique ?

Sous le régime constitutionnel qui a gouverné la France de 1814 à 18o2, les ministres étaient responsables devant les Chambres, et tous les fonctionnaires devant l'opinion publique, représentée par la presse ; mais depuis, cette garantie a disparu de nos lois. D'après la Constitution du 14 janvier 18o2, les ministres ne sont responsables qu'envers le chef de l'Etat, et le décret du 24 novembre 18(>0, tout en créant des ministres sans portefeuille, chargés de soutenir dans les Chambres la politique du gouvernement, ne paraît pas avoir entendu subordonner l'existence du ministère aux votes de la majorité. Quant à la presse, outre qu'elle est soumise au régime de 'l'autorisation préalable et des avertissements administratifs, elle se trouve particulièrement réduite au silence en ce qui concerne les actes de l'administration. En effet, d'après les articles 2o et 28 de la loi organiques du 17 février 1852, toutes actions relatives aux délits de

» Constitution du t i janvier t8.V2, art. 13. Cet article ne parle que de l'accusation, mais il est constant qu'il faut entendre par là toutes poursuites criminelles, correctionnelles ou de police.

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presse sont portées saus exception devant les tribunaux correctionnels et non devant le jury, et en aucun cas la preuve par témoins ne peut être admise pour établir la réalité des faits injurieux ou diffamatoires.

Il est vrai que d'après l'article de la Constitution du 14 janvier 1852, le chef de l'État est responsable devant le peuple français ; mais cette disposition, à supposer qu'elle soit encore en vigueur, car on peut la considérer comme implicitement abrogée par le sénatus-consulte de [Hl\2, qui a rétabli le régime impérial, ne peut être regardée emume une garantie bien sérieuse de la liberté des citoyens. Aucune loi n'a défini le droit du peuple français, ni prescrit dans quelles formes il pourrait s'exercer. Et quand bien même une loi pareille existerait, la liberté y gagnerait assurément peu do chose. La responsabilité des fonctionnaires n'est efficaco qu'à la condition d'être directe et personnelle. Plus elle remonte et plus elle s'affaiblit. Voilà pourquoi la responsabilité des ministres ne doit pas absorber celle des agents inférieurs de l'administration, car il n'y a guère d'apparence qu'un citoyon puisse obtenir justice, si justice no peut être faite que par un changement de ministère. Que serait-ce donc s'il y fallait une révolution?

On est en général trop porté à croire qu'un fonctionnaire peut s'affranchir de toute responsabilité, en produisant l'ordre donné par son supérieur hiérarchique. Nous n'avons pas à faire ici la théorie de l'obéissance \ Remarquons seulement qu'à Rome l'excuse tirée d'un ordre supérieur n'était pas admise. C'est du moins ce qui fut jugé

* M. Bluntschli a essayé de tracer ces règles, AUgemeimt Stttattrechl, Munich, 18o7, t. H, p. 131. Voir aussi M. de Kœnne, SlaaUrecht der preu**ischen Monarchie, t. H, Berlin, !8;i8, p. 363.

par le sénat sur la plaidoirie de Pline le jeune contre les complices du proconsul de Bétique, Classicus â.

La règle posée dans l'article 75 de la Constitution de l'an VIII a fait rapidement fortune en Europe. Elle s'est répandue dans la plus grande partie de l'Allemagne, en Espagne et en Italie. En Autriche, dès 1806, un décret impérial qui n'a pas cessé d'être en vigueur a interdit aux tribunaux civils d'accueillir aucune action dirigée contre un fonctionnaire, à raison de ses fonctions \

Qu'une pareille institution se soit établie sous des gouvernements despotiques, on le comprend sans peine ; mais il est plus difficile d'expliquer comment elle a pu se maintenir sous des gouvernements constitutionnels. La garantie des fonctionnaires publics n'est même pas une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, car si le jugement d'un procès de ce genre soulève une question administrative, le conflit peut toujours être élevé. C'est, au reste, ce que la législation française a reconnu elle-même, en déclarant que la seule violation de la garantie ne peut en aucun cas motiver un conflit \ Il y a plus, la garantie a été supprimée, et sans inconvénient, pour les employés des contributions indirectes dans tous les cas *, et même pour tous employés ou fonctionnaires publics, dans le cas où l'action intentée est une action en répétition pour perception illégale 5.

* Plin., EpUt. m, 9.

* Stubenrauch, Handbuch der œsterreichischen Verwaltungsgesettkunde, Vienne, 1856, 1. 1, p. 186. — Colineiro, Derecho adminUtralivo Es\>anol< Madrid, 1850, t. I, p. 68. — Arcieri, Sloria del dritto per uervirc d'introduzione allo studio délie leggi civili e del dritto mnmnùtrativo; Naples, 1853, p. 272.

» Ordonnance du i*r juin 1828, art. 3.

* Loi du 8 décembre 1814, art. 144.

* Loi annuelle de finances, depuis 1814.