ET QUASI- DÉLITS

II est donc évident que l'article 75 de la Constitution de l'an VIII ne fait autre chose que de conférer au gouvernement le droit d'arrêter arbitrairement le cours de la justice. Aussi la Constitution prussienne n'a pas hésité à supprimer purement et simplement la garantie des fonctionnaires, et s'est contentée de limiter à trois ans la durée de l'action en responsabilité Cette mesure est d'un bon exemple. Une courte prescription, quelque peine contre les plaideurs téméraires, peut-être même la suppression du premier degré de juridiction; voila, en effet, les seules garanties qu'un gouvernement libre puisse accorder à ses fonctionnaires. La garantie administrative dépasse le but.

La législation anglaise nous offre en cotte matière un admirable modèle a suivre. En Angleterre tous les fonctionnaires sont responsables de leurs actes, depuis le premier ministre jusqu'au simple constable, et ils sont responsables non-seulement envers la reine ou envers leur supérieur, mais encore, et c'est l'essentiel, envers le public. Les actions civiles ou criminelles intentées contre les fonctionnaires publics sont jugées par les tribunaux ordinaires. Seulement la compétence varie suivant le rang du fonctionnaire. Ainsi les ministres et les hommes d'État qui ont rang de ministres, ne peuvent être jugés que par la Chambre des lords, tandis que le simple constable peut être puni par le juge de police, devant lequel il amène un prévenu *.

Aujourd'hui la poursuite criminelle contre les ministres

4 Constitutiou prussienne du 31 janvier 18i>0 ; loi du 43 février 1854. Voir Rœnne, Dos SlaaUrechl der preussischen Monarchie; Berlin, 1858, t. Il, p. 359.

* Gneist, Engliêches Verfassunys-und Veru>aHunyarechttBerhn, 1857, 1. 1, p. 288, 305.

les iusuts

est tombée en désuétude. Les deux derniers exemples iïimpeac/tmmt sont ceux de Warren Hastings (1788) et de lord Melville ( 1 805 ) . La responsabilité politique a remplacé en fait la responsabilité criminelle. La critique, et en quelque sorte l'accusation permanente, est exercer' dans le pays par la presse libre, dans le Parlement par l'opposition. La seule peine consiste dans la perte du pouvoir; et il faut convenir que de tous les genres de responsabilité, celui-là n'est pas le moins efficace.

Si les ministres anglais sont politiquement responsables, devant les Chambres, du fait de leurs subordonnés, ceuxci n'en restent pas moins soumis à la responsabilité ordinaire, civile ou criminelle, et ils peuvent être traduits par les particuliers devant les tribunaux ordinaires, civils ou criminels, sans aucune autorisation préalable.

L'étendue de la responsabilité des fonctionnaires a été délinio par un des plus célèbres juges de la Cour du banc du roi, lord Mansfield *. « Si un hommo, dit lord Mansfield, accepte un emploi de confiance qui intéresse le peuple et l'Étal, surtout s'il reçoit un salaire pour ses services, il est responsable devant les tribunaux de tous ceux de ces actes qui seraient contraires aux devoirs de son emploi. » Trente ans après, le président de la même Cour, lord Ellenborougb posa comme une règle que les actes illégaux commis par des fonctionnaires sont toujours censés commis malo animo, et qu'il est permis de présumer dans cette circonstance que la malice a dirigé l'inculpé *.

Du reste la responsabilité est éminemment personnelle. Un des principes les plus certains du droit anglais, c'est que les employés ne doivent pas obéir à des ordres illé-

• State trial*, in-8", vol. XXII, p. 15:».

* lbid.y vol. XXX, p. 529;

ET Ol'ASI-bÉUTS.

gaux fît ne peuvent alléguer pour leur justification les ordres qu'ils ont reçus1. La négligence n'est pas moine punissable que la fraude !.

Il faut ajouter cependant que la législation récente tend à rendre, la responsabilité moins lourde, surtout pour les fonctions gratuites. Un acte du Parlement passé en 48i8 et empruuté en partie à la jurisprudence des tribunaux, a modifié en co sens la responsabilité des juges de paix3.

Les juges de paix en Angleterre exercent, comme on sait, des fonctions très-nombreuses, tantôt judiciaires, tantôt administratives, mais toujours gratuites. Aussi, à leur égard, la présomption de malice n'est pas admise. Ils ne peuvent être poursuivis par la voie criminelle que si l'intention de nuire est prouvée (injust, partial, oppressive, corrupt motive) ou tout au moins uue négligence grossière et volontaire. L'accusation, accueillie par le grand jury, est portée devant le jury de jugement.

La responsabilité civile est encore plus limitée. S'il s'agit d'un acte de juridiction , le demandeur en dommages-intérêts doit articuler le fait et prouver qu'il a été commis malicieusement, sans cause probable et raisonnable \

S'agit-il de tout autre acte, ou d'un excès de pouvoir, en ce cas la loi prescrit diverses mesures. Ainsi il n'y a pas de responsabilité pour les actes du pouvoir discrétionnaire, et dans tous les cas, le juge de paix peut se mettre

1 Voir dans la Revue étrangère de Fœlix, t. II, p. 129, un article; do M. Bannister sur la responsabilité des fonctionnaires publics en Angleterre.

2 11 n'y a d'exception que pour les constables.

a Statut il et 12 Victoria, chap. xuv , 14 août 1848. Voir Gneist, t. Il, p. 479.

4 Maliciously, tcithoul rcasonable and probable cause.

à l'abri, en s'adressant à la Cour du banc de la reine, pour demander avis avant d'agir.

L'action civile en responsabilité se prescrit par six mois, à compter du fait qui lui a donné naissance. Elle doit être portée devant le juge du lieu; elle doit être annoncée au défendeur un mois à l'avance. Celui-ci peu!, à tout moment de l'instance, offrir une réparation au demandeur ; si le demandeur refuse de l'accepter et qu'elle soit jugée suffisante, il est débouté de sa demande et condamné aux dépens.

Enfin en certains cas, les dommages-intérêts ne peuvent pas dépasser la somme de 25 centimes (2 pence). C'est quand le juge de paix a fait un acte quelconque, en vertu d'un jugement de condamnation qui a été cassé depuis, à moins qu'il n'ait agi de mauvaise foi et sans cause probable et raisonnable.

On voit que la pratique a considérablement mitigé la responsabilité des juges de paix.

Les constables sont aussi responsables lorsqu'on peut prouver qu'ils ont agi ivith cointpt, oppressive motives. Toutefois, par exception, le oonstable est couvert par la responsabilité du supérieur sur l'ordre duquel il a agi \

Toute personne arrêtée par un constable doit être conduite devant le juge de police. S'il se découvre que le constable s'est rendu coupable de quelque illégalité dans l'arrestation, il ebange de place avec le prévenu et peut être condamné, séance tenante, à un mois de prison ou cent francs d'amende.

L'action "civile contre les constables est soumise aux mêmes restrictions que l'action civile contre les juges de paix, mais, en outre, le constable peut toujours se justifier en produisant le warrant , ou l'ordre du juge de paix.

1 Cneist, t. il, p. 489.

17! QUASI-DÉLITS. ,j2o

En même temps que les fonctionnaires sont toujours responsables, l'État ne l'est jamais. Cela tient à plusieurs causes. D'abord, en Angleterre, les fonctionnaires sont plus indépendants que partout ailleurs. Souvent même leur nomination n'appartient pas au gouvernement , et toujours ils agissent librement, sous leur responsabilité personnelle, sans avoir à demander ni à attendre l'ordre d'un supérieur . Mais ce n'est pas tout. C'est un principe du droit anglais que le roi no peut mal faire, the king can do nowrong. En conséquence, aucune action endommages-intérêts ne peut être intentée contre l'État. La partie lésée ne peut s'adresser qu'au chancelier qui, s'il y a lieu, fait justice par voie de grâce, ou au Parlement, qui peut toujours accorder une indemnité par loi spéciale. H y en a des exemples, notamment pour des personnes condamnées et déportées par erreur.

Telle est la responsabilité des fonctionnaires publics en Angleterre. On nous pardonnera d'avoir insisté ici plus que d'habitude sur une législation étrangère. C'était nous le croyons du moins, une nécessité du sujet.

Revenons maintenant à notre droit français.

Toutes actions en responsabilité directe contrôles agents du gouvernement ou fonctionnaires publics sont soumises au droit commun, quanta la compétence. Elles sont donc en général portées devant l'autorité judiciaire, sous la réserve des questions préjudicielles ou incidentes qui peuvent appartenir à l'autorité administrative.

Il en est autrement toutefois lorsqu'il s'agit de délits ou quasi-délits commisdans l'exécution des travaux publics. En ce cas l'action en responsabilité, soit contre l'agent du gouvernement si les travaux sont en régie, soit contre l'enircpmieursi les travaux s'exécutent à l'entreprise, doit

:;2(i LES DÉLITS

être portée devant les Conseils tle préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat1. Il en est de même de Faction en dommages-intérêts dirigée contre l'entrepreneur ou le concessionnaire civilement responsable du fait de ses ouvriers.

11 est inutile de faire observer que la compétence administrative ne s'étend qu'aux torts et dommages commis dons F exécution des travaux publics. Si l'entrepreneur ou le préposé de l'Etat a commis des actes qui ne sont pas une suite immédiate des travaux dont il est chargé, c'est devant les tribunaux ordinaires que l'action en responsabilité devra être portée. En cas do doute sur la question de savoir si le fait commis est ou non une suite des travaux, la question doit être considérée comme préjudicielle et décidée par l'autorité administrative.

Lorsque des ouvriers employés à des travaux publics sont blessés par suite de la négligence de leurs préposés, leur action en dommages-intérêts doit être portée devant le Conseil de préfecture si elle est dirigée contre l'Etat, mais elle doit être portée devant les tribunaux civils si elle est dirigée contre un entrepreneur, car il s'agit dans ce dernier cas d'appliquer un contrat de louage d'ouvrage entre particuliers. Il va sans dire que nous ne parlons pas ici des torts et dommages qui sont la conséquence nécessaire de l'exécution des travaux publics et dont nous avons déjà parlé dans un des chapitres précédents. L'Etat ou ses ayants cause agissent alors en vertu d'un droit, et l'obligation d'indemniscrà laquelle ils sont soumis dérive immédiatement de la loi, et non d'un délit ou d'un quasidélit. .Nous supposons qu'il y a faute, négligence ou imprudence de la part de l'entrepreneur ou du préposé de

' Lois des tî, 7 »t 11 septembre 1 700, art. **, i, 5; loi «lu 2S pluviôse an VIII, art. \, g§ 2, 3 et \ ; loi du lt> septembre tM»7. art. 48 a

ET OL'ASl-DÉLllS^ *)27

l'Etat, par exemple blessures causées à un passant par l'explosion d'une mine, ou à un ouvrier par la négligence des préposés aux travaux, fièvres d'accès causées aux propriétaires voisins par des eaux stagnantes accumulées dans des chambres d'emprunt placées trop près des habitations, avaries causées à un navire par un pieu mal placé lors des travaux exécutés dans un port. Du reste les règles sont les mêmes, ainsi que nous l'avons expliqué. Seulement, quand il s'agit de torts faits aux personnes, on comprend qu'il n'y a pas lieu do suivie les règles prescrites pour l'expertise par les articles 56 et 57 de la loi du iti septembre 1807.

L'article 1384 du Code Napoléon, sur la responsabilité civile, est-il applicable àl'Ltat comme aux simples particuliers ? Cette question n'est peut-être pas susceptible d'une solution absolue. Tandis que la Cour de cassation l'a tranchée affirmativement, le Conseil d'État a fait des réserves sur l'application générale du principe. 11 faut en effet distinguer. S'agit-il de l'État considéré comme personne civile? Alors, sans difficulté l'État est responsable de ses agents. S'agit-il du gouvernement, de l'Etat considéré non plus au point de vue civil ou fiscal mais au point de vue politique? Dans ce cas la responsabilité civile de l'Etat paraît inadmissible. Si en Angleterre et en Amérique la responsabilité civile de l'Etat n'est reconnue ' dans aucun cas, c'est que dans ces deux pays il n'y a pour ainsi dire pas d'administration, et que d'ailleurs chaque fonctionnaire est personnellement et directement responsable. En France, où l'administration est tout, où les agents de l'administration sont, en fait, à peu près irres-

1 Ainsi en Angleterre, tout le service de la trésorerie est fait par la banque d'Angleterre, laquelle repond du fait de ses agents.

pensables, il a bien fallu reconnaître la responsabilité civile de l'Etat.

Au surplus la distinction proposée plus haut est conforme à la nature des choses, et clic a évidemment inspiré la jurisprudence du Conseil d'Etat. La politique du souverain, des Chambres ou des ministres, les révolutions même, lorsqu'elles vieiment à éclater, peuvent être pour des particuliers une cause de dommages, mais il ne suit pas de là que ces particuliers aient une action en dommages-intérêts contre l'Etat1. Une semblable responsabilité, qui se concevrait peut-être encore sous un gouvernement despotique, n'est pas compatible avec l'existence d'un gouvernement représentatif où le pouvoir doit changer avec la majorité. L'Etat choisit ses agents administratifs, • mais les dépositaires du pouvoir politique sont imposés à l'Etat parles majorités. 11 est d'usage en pareil cas de nommer des commissions administratives pour répartir des secours, ou des fonds de souscription, mais il n'y a pas dette, parce qu'il n'y a pas de responsabilité, partant pas d'action, même administrative. C'est ce que le Conseil d'Etat a expressément jugé. En principe l'Etat n'est pas responsable des préjudices particuliers qui peuvent être la conséquence d'une mesure de gouvernement prise

1 Suivant M. de Mohl , System der preeventiv-juttiz oder RerhUpolizri, 26 édition, 1845, p. ooo, l'Etat n'est pas responsable des délits commis par ses agents, parce qu'on ne peut supposer qu'il ait donné mandat de commettre ces délits. Mais ce raisonnement ne s'appliquerait pas aux quasi-délits. La responsabilité civile n'est d'ailleurs pas fondée sur une présomption de complicité, mais sur une présomption de négligence. I/article 68 de la constitution du duché de Saxe Cobourg-Gotba, votée en t8.ï2, porte expressément que si un fonctionnaire public, agissant en cette qualité, a causé un dommage à un particulier par dol ou faute lourde, l'Etat est civilement responsable des condamnations prononcées par les tribunaux contre ce fonctionnaire.