L ARBITRAGE POLITIQUE
y a à la Chambre plus d'avocats et de médecîas que d'agriculteurs, tandis qu'il y a dans le pays plus d'agriculteurs que de médecins et d'avocats, M. Ch. Benoist propose de donner à chaque catégorie de citoyens une représentation proportionnelle au nombre de ses membres. Mais ce système, qui appellerait d'autres réserves, ne saurait nous satisfaire puisqu'il se borne à souhaiter la chute de la majorité actuelle et Tavènement d'une nouvelle majorité : les vaincus d'hier seraient demain les vainqueurs ; mais il y aurait toujours des vaincus. — De même, selon M. Prins S l'État serait un faisceau de corporations. Tous les citoyens voteraient, mais chacun dans sa corporation. Agriculteurs, industriels, commerçants, savants et artistes, hommes de guerre et hommes de loi formeraient autant de corps s'administrant eux-mêmes et contrôlant réciproquement leurs actions : le conseil général des corporations empêcherait chacune de se développer aux dépens des autres. Si, par exemple, la corporation des transports voulait établir des tarifs, les corps intéressés devraient donner leur avis, « homologuer » les propositions. Telle est la théorie de la représentation des intérêts. xMais ce Parlement des appétits sera plus divisé que le nôtre ! Si l'on y vote à la majorité, les plus riches seront les maîtres. Supposez qu'à propos des tarifs de chemins de fer un conflit éclate entre le corps des agriculteurs et la corporation des transports. Celle-ci, par des dégrèvements injustes, par des faveurs, gagnera les voix de la majorité dans le conseil général des corporations et les droits de l'agriculture seront violés. Ce
(1) V organisation de la liberté et le devoir sociaL
n'est donc pas ce système qui peut nous donner un gouvernement impartial.
Enfin, M. de la Grasserie, dans un livre récent', nous offre une solution du problème. Dans un Ktat fédératif, remarque-t-il, le parti régnant dans une province peut être en minorité dans une autre : tous les partis ont donc leur part légitime d'influence. 11 faut souhaiter une fédération des provinces françaises. Est-il utile de discuter longuement cette étrange proposition? Qu'importerait au royaliste du TNord de savoir que la Bretagne est régie par une administration rovaliste si lui-même est soumis à un gouvernement socialiste ? M. de la Grasserie multiplie les Etats, mais ne change rien à leur régime ; dans la poussière d'Etats qu'il rêve, une majorité opprimerait toujours une minorité.
Par tous ces projets, et par d'autres, on réussit bien à améliorer — ou à fausser — le mécanisme actuel, mais on ne modifie pas le système. Aucun réformateur ne voit que ce système est contraire au principe fondamental des sociétés démocratiques : la loi doit être votée non seulement par la majorité, mais par l'unanimité des citoyens.
Si nous ne cherchons pas davantage à adapter nos institutions à leur fin, c'est que cette fin n'est pas encore clairement aperçue. Nous avons vu, dans le chapitre précédent, quelles réponses contradictoires nous donnons à la question de Tidéal politique. Libéraux, nous admettons plus ou moins consciemment des institutions autoritaires. Abstraction faite des cas où mon action nuit à autrui, c'est seulement au régiment, dans ma famille ou à l'école, à
(I) VÉlat fédératif.
P. Lapie. — La Justice. 4
mon bureau ou h mon atelier qu'on a le droit de contraindre ma volonté : là seulement l'autorité est légitime, car elle remédie à Timpuissance ou à Tincohérence des volontés individuelles. Même dans ces trois domaines, l'autorité est de jour en jour plus faible et son exercice entouré de garanties plus sérieuses. Le père de famille ou le maître d'école, le chef d'atelier ou d'administration, le chef militaire n'ont plus et ne doivent plus avoir sur leurs enfants, leurs employés et leurs soldats les pouvoirs arbitraires dont jadis ils disposaient. A plus forte raison l'État qui n'est ni le père des citoyens ni leur contremaître, ni, en temps ordinaire, leur caporal, n'a-t-il sur eux aucun droit de contrainte. Les citoyens sont des adultes dont la volonté est formée ; ils veulent vivre ensemble puisqu'ils forment une nation : l'Etat n'a donc à remédier ni à l'impuissance ni en général à l'incohérence de leurs volontés : en temps normal, ils doivent être libres. Mais, en dépit de notre tempérament révolutionnaire et de nos institutions républicaines, nous nous considérons plus volontiers comme des pupilles, des « administrés » et des subordonnés de l'État que comme des citoyens. Voilà pourquoi nous ne nous apercevons pas de la contradiction qui éclate entre notre idéal de justice et notre régime électoral : c'est que la justice n'est qu'un idéal vaguement aperçu : la force obtient toujours notre respect.
Est-il possible de concevoir un État où la force ne serait plus souveraine?
Pour nous guider dans cette recherche, nous
LE GOUVERNEMENT ARBITRAL
devons déQnir l'autorité légitime de l'Etat. Puisque des confusions relatives à la notion d'autorité contribuent à vicier notre système politique, nous trouverons le remède en éclaircissant cette notion.
Dans une société contractuelle, en quoi consiste l'autorité? Quand des hommes sont décidés à s'associer, ils commencent par délibérer sur les clauses de leur contrat. Si dès le moment de la rédaction, si plus tard, dans l'interprétation de ces clauses, des divergences viennent à se produire, les associés ne se battent pas : ou bien ils se séparent, ou bien ils s'efforcent de se convaincre réciproquement, ou bien ils cherchent une transaction, ou bien ils demandent à un tiers ses conseils ou son arbitrage ^ f]n quoi leur volonté est-elle contrainte? Elle est contrainte parce que le contrat l'oblige à accomplir des actes qui, au moment de l'exécution, ne seront peut-être ni agréables, ni utiles, ni même raisonnables. Mais elle s'est contrainte elle-même en s'engageant. Chaque associé a sur les autres une certaine autorité puisqu'il peut exiger d'eux l'accomplissement de leurs promesses; mais cette autorité, il la tient de ses associés, de la signature qu'ils ont mise au bas du contrat; également soumis à leur traité, les associés n'en sont pas moins libres. Examinons le cas dans lequel, un débat s'élevant entre eux, ils recourent à une transaction : les désirs de chacun sont légèrement violentés, mais c'est volontairement que chacun renonce à une partie de ses aspirations pour obtenir de l'association un bien supérieur à celui qu'il sacrifie ; peut-être, étant
(1) Cette dernière solution était même obligatoire dans les sociétés eommerciales avant la loi du 17 juillet 1850.
LA JL STICK PAU L KTAT
LE GOUVERNEMENT AUBITUAL
donnée Pinfinie variété des esprits et des cœurs, serait-il impossible à des hommes de faire en commun la moindre action s'ils ne consentaient pas à de tels sacrifices. Dans ce cas encore, la volonté de chacun agit sur les autres puisqu'elle obtient d'eux des concessions; les associés, tout en demeurant libres, exercent l'un sur l'autre une sorte d'autorité. Supposons enfin que, renonçant à s'entendre, mais désireux néanmoins de rester unis, ils fassent appel à un arbitre; leur volonté demeure libre, car l'arbitre doit être choisi d'un commun accord ; s'ils ne s'entendent pas sur le fond du litige, les associés doivent au moins s'entendre sur le nom de leur juge ; mais leur volonté s'engage par là même à se soumettre à la décision de l'arbitre ; par respect pour eux-mêmes ils doivent l'accepter. L'arbitre a donc autorité sur ceux qui Font choisi ; et c'est la seule autorité étrangère à leurs volontés que puissent reconnaître des hommes liés par un contrat.
C'est une autorité de ce genre qui constitue le seul pouvoir légitime dans un État fondé, comme les États modernes, sur le respect des volontés individuelles. Nous formons, en effet, au point de vue politique, une société analogue à celle qui vient d'être décrite. Nous sommes décidés à nous associer puisque nous formons et voulons former une nation. Sauf exceptions, nous ne pouvons guère et nous ne voulons pas renoncer à la vie commune : trop d'intérêts et trop de devoirs, trop d'attachements actuels, de souvenirs et d'espérances nous lient à la terre de la patrie. C'est pour ces raisons que notre contrat social n'est qu'un quasi-contrat ^ ; c'est aussi pour
(1) Nous ne prenons pas ce terme dans le sens très icslieint
ces raisons que, dans les clauses de ce contrat, aucun article ne peut prévoir la dissolution de la société. Puisque nous ne pouvons ni ne devons nous séparer, il reste, lorsque nous différons d'avis sur une clause du contrat ou sur son interprétation, que nous nous elTorcions de nous convaincre, que nous cherchions des transactions ou que nous en référions à des arbitres. Sans doute on peut concevoir—et appliquer — des remèdes plus énergiques : condamner les opposants à la prison, à l'exil ou à la mort, leur enlever leurs droits civiques, les réduire à l'impuissance politique ; mais ces solutions violentes sont de vrais démembrements de la patrie. Par bonheur, on peut recourir aux moyens pacifiques : la libre discussion, la conciliation et l'arbitrage. Dans ces trois cas, aucune volonté n'est contrainte, bien que chacune se soumette aune autorité : autorité intérieure quand c'est le raisonnement qui modifie ma volonté ou quand je fais à la paix sociale le sacrifice d'un de mes désirs ; autorité extérieure quand il s'agit d'un arbitrage. On propose, par exemple, d'élever le taux d'un impôt pour créer un nouveau service public. Deux partis se forment : l'un favorable, l'autre hostile au projet. Vont-ils se battre? vont-ils aller aux voix? C'est faire l'union par la suppression du faible. Mais ils peuvent d'abord essayer de la persuasion. L'un montrera que la création projetée répond à un besoin réel : l'augmentation d'impôt sera donc facilement supportée. Si l'autre parti n'accepte pas ces raisons, ne sera-ce pas une preuve que le nouveau besoin n'est pas très
que lui donne le code, mais dans le sens plus large que l'usage commence à lui donner.
intense? Et dans ce cas ne sera-t-il pas possible aux auteurs du projet de diminuer leurs exigences comme aux adversaires de faire des concessions : l'impôt ne serait que légèrement élevé et Ton n'entrerait qu'avec prudence dans les vues des novateurs. Cette transaction est-elle rejetée par l'un ou l'autre parti ? Reste une dernière ressource : irlvoquer de concert l'autorité d'un arbitre qui jugera le projet. Comme il aura reçu mandat des deux partis, cet arbitre aura pouvoir sur tous deux ; il pourra, au besoin, contraindre à l'obéissance celui qui se révolterait contre son arrêt ; c'est à cela que se bornerait son pouvoir coercitif, et remarquez qu'en l'exerçant il ne ferait que rappeler au respect d'elles-mêmes les volontés récalcitrantes. Encore les citoyens auraientils des garanties contre les abus de ce pouvoir : un arbitre ne peut recevoir qu'une mission de courte durée ; si les parties doivent se soumettre à l'arbitrage qu'elles ont d'avance accepté, il faut, en revanche, qu'elles puissent, si elles croient que l'arbitre a montré de l'incompétence ou de la partialité, renoncer pour l'avenir à sa juridiction. En résumé, l'analyse des relations politiques des hommes dans un « Etat de droit » nous amène à rejeter toute autorité supérieure aux citoyens dans le cas où ils s'accorderaient de leur plein gré sur leur programme d'action commune, et à n'admettre, dans le cas contraire, que l'autorité d'arbitres choisis par eux pour un temps limité. Pas d'autorité ou une autorité arbitrale, tel semble être l'idéal dans un État contractuel.
Quel système d'institutions pourrait dériver de ces principes ?
LE GOUVERNEMENT ARBITRAL
Les questions qui peuvent soulever des conflits politiques entre les citoyens intéressent soit une localilé, soit plusieurs localités, soit la France tout entière : on aurait donc besoin, pour résoudre ces conflits, d'arbitres municipaux, d'arbitres inter-municipaux et d'arbitres nationaux. Comme la vie sociale est une série presque continue de conflits, ces arbitres pourraient siéger en permanence pendant la durée de leur mandat. Cette permanence aurait un inconvénient théorique: les arbitres étant désignés avant la naissance des conflits qu'ils jugeront, les parties doivent s'engager envers eux par une sorte de blanc-seing. Mais, en politique, cet inconvénient est moins grave qu'ailleurs, car les conflits peuvent être prévus : les divergences, en effet, sont relatives à des projets, à des programmes d'action future : on sait donc, au moment de la nomination des arbitres, quelles aff'aires ils auront à juger. En outre, la permanence des chambres arbitrales présente deux avantages pratiques : elle évite des élections trop fréquentes et elle permet aux solutions arbitrales d'intervenir à la naissance même des conflits et avant qu'ils se soient envenimés. L'arbitrage international n'a été exercé jusqu'à ce jour que par des magistrats revêtus d'un mandat restreint et provisoire, mais on sent le besoin de tribunaux permanents. A plus forte raison la permanence scraitelle nécessaire dans l'arbitrage politique, puisque les conflits politiques sont plus fréquents que les conflits internationaux : on pourrait donc instituer des chambres permanentes d'arbitres municipaux, départementaux et nationaux.
Pour désigner les arbitres, on n'aurait qu'à modifier notre système électoral. Levote, dont nous avons
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VU les inconvénients, a aussi des avantages : d'aborJ, il nous renseigne sur l'état relatif des partis, et ces renseignements sont utiles pour mesurer Tintensilé des aspirations et des croyances sociales, dont l'arbitre doit tenir compte. Mais surtout le vote révèle les partis à eux-mêmes, en groupe les membres, en désigne les chefs : il donne aux partis leur individualité. Pourtant, le vote n'est pas suffisant : chacun des partis dont le vote a consacré l'existence doit prendre part au choix de l'arbitre. Pour faire ce choix, tous les candidats, à moins qu'ils n'aient obtenu un nombre de voix dérisoire, se réuniront après l'élection. Devenus par le vote les représentants de leur parti, ils n'auront pas d'autre mission que d'élire à l'unanimité le juge impartial qui sera le vrai représentant de la volonté populaire.
Montrons par quelques exemples comment jouerait ce mécanisme. Soit à régler l'administration d'une commune. Au moment où expirent les pouvoirs de la municipalité, plusieurs questions divisent !es esprits : les uns veulent un pont, les autres une école. Les électeurs vont au scrutin. Dans l'état actuel des institutions, le résultat sera soit favorable au pont, soit favorable à l'école : il n'y aura pas de milieu. Si les deux partis sont égaux, le président de la République s'empressera de dissoudre le conseil municipal pour détruire cette égalité. Dans le système de l'arbitrage, au contraire, on pourrait trouver une troisième, une quatrième et une cinquième solution. Au lieu de proclamer élus les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix, on se bornerait à reconnaître pour chefs de leur parti ceux qui arrivent en tête de chaque liste. Ces chefs de parti formeraient le conseil municipal.
Leur premier soin serait de choisir à l'unanimité, parmi eux ou en dehors d'eux (mais de préférence en dehors) l'arbitre chargé de les départager. Ils examineraient ensuite les questions qui ont été agitées durant la période électorale. Ou bien les uns convaincraient les autres par le raisonnement ; ou bien ils signeraient un pacte d'alliance et s'engageraient soit à faire les deux édifices, soit à n'en faire aucun, soit à faire l'école pour satisfaire les uns, mais à accorder sur d'autres points pleine satisfaction aux partisans du pont ; ou bien ils demanderaient à l'arbitre de décider. Ce maire de l'avenir exécuterait donc les résolutions prises à l'unanimité par son conseil municipal ou celles qu'il aurait prises luimême, sur la demande du conseil, en vertu du pouvoir arbitral qui lui aurait été confié à l'unanimité. Dans tous les cas, on aurait tenu compte, autant que possible, des désirs de tous les habitants. Soit à résoudre une question qui intéresse à la fois deux ou plusieurs communes. Si toutes sont d'accord, il est inutile de faire intervenir une autorité qui leur enjoindra d'agir à leur gré : l'autorité n'aurait à intervenir que pour sauvegarder au besoin les intérêts des tiers. Si le désaccord éclate, comment le faire cesser? Aujourd'hui, c'est le préfet qui tranche le débat, ou bien c'est le conseil général qui décide à la majorité ; ou bien chacune des communes agit à sa convenance : c'est ce qui explique pourquoi, en France, le même chemin est praticable sur le territoire d'une commune ou d'un département, impraticable dans la commune ou le département voisin. Ne serait-il pas possible d'établir, au moins pour cette circonstance, des arbitres intercommunaux qui joueraient le rôle de nos con-
seillers d'arrondissement ou de nos conseillers généraux, mais qui, choisis par les deux parties au lieu d'être élus à la majorité, décideraient eux-mêmes non à la majorité, mais à l'unanimité ?
Soit maintenant à faire la loi et à concilier sur des questions qui intéressent la nation entière les volontés divergentes des citoyens. On emploiera la même procédure. Les élections seront faites comme elles se font aujourd'hui ; seulement au lieu de servir à désigner des législateurs, elles ne désigneront que des chefs de partis. Puis ceux-ci, dans chaque circonscription, se réuniront pour choisir leur arbitre. En théorie, tout candidat, n'eût-il qu'une voix, la sienne, représente une fraction de la nation et doit être appelé à choisir l'arbitre. En pratique, et pour éviter les candidats fantaisistes, un minimum de voix — un dixième par exemple de$ voix des électeurs inscrits — serait requis pour participer à ce choix. Dans l'assemblée des chefs de partis ne seraient donc pas représentés tous les citoyens mais le plus grand nombre, puisque les quatre ou cinq grands partis et quelques-uns des autres y enverraient des délégués. Cette assemblée ou bien rédigerait un programme transactionnel et donnerait à l'un de ses membres le mandat de le défendre au Parlement, ou bien désignerait en dehors d'elle, à l'unanimité, l'arbitre en qui tous les partis auraient confiance pour défendre au Parlement ce qui lui semblerait équitable. En tout cas, les arbitres, res- • ponsables devant leurs mandants rendraient compte de leurs décisions par des sentences publiques et motivées.
Les arbitres nationaux auraient, comme nos députés, une double mission législative et repré-
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sentative ^ : ils feraient des lois et surveilleraient le gouvernement ; ils auraient en outre à choisir le chef de l'Etat, arbitre des arbitres. On suivrait, pour voter les lois, la même procédure que pour nommer les législateurs. La Chambre une fois constituée, divers partis s'y forment; chaque proposition trouve ses défenseurs et ses adversaires. Ces divers partis ont le devoir de chercher une formule permettant de les satisfaire tous ou d'imposer à chacun un minimum de sacrifices également consentis. Pour être votée, une loi devrait réunir non la majorité des membres de la Chambre, mais la majorité dans tous les partis. L'unanimité absolue serait chimérique dans une assemblée nombreuse, mais tout groupe d'arbitres représentant une fraction notable de la population électorale — un dixième par exemple — pourrait, s'il n'est pas en majorité partisan de la proposition, opposer son veto à la volonté des autres. Dans le cas où l'entente ne s'établirait pas, les partis d'un commun accord demanderaient l'arbitrage du chef de l'État qu'ils auraient choisi à cet efl'et. Sa décision, acceptée d'avance, aurait force de loi.
Dans un tel système, deux Chambres seraientelles nécessaires pour faire les lois ? On peut en douter puisque, les partis étant tous également représentés dans Tune, aucune tyrannie ne serait à craindre. On aurait de meilleures garanties de liberté sous un tel régime que sous un régime où le
(1) A moins qu'on ne préfère diviser le travail et confier à un corps spécial cliacune de ces missions. 11 faut remarquer en elFet que la discussion des lois et Tinterpellation des ministres sont deux taches très distinctes et qui exigent des qualités très différentes.
même parti peut avoir la majorité dans les deux Giiambres. Que si des traditions respectables et la crainte d'une tyrannie éventuelle exigent le maintien d'une seconde Chambre, elle pourrait être nommée par les représentants des grands corps de l'État (clergé, magistrature, université, armée, administrations publiques) et des principales catégories de citoyens (commerce, industrie, agriculture, professions libérales). Il est à noter, en effet, que nous aurons bientôt deux systèmes représentatifs juxtaposés. D'une part, nous élisons des députés ; d'autre part, les industriels et les commerçants ont leurs Chambres de commerce, les agriculteurs réclament des Chambres d'agriculture ; i)lusieurs administrations ont leurs Conseils supérieurs où siègent des membres élus. Ne serait-il pas utile de grouper ces assemblées ? Des conflits peuvent en effet s'élever entre ces divers corps ou entre ces diverses catégories de citoyens : le Sénat pourrait être leur arbitre. Si Ton conservait un Sénat, des conflits pourraient s'élever entre les Chambres : en ce cas, elles auraient pour arbitre le chef de l'État. Le Parlement, composé d'une Chambre ou de deux Chambres, aurait à surveiller le pouvoir exécutif. On concevrait que les rapports des deux pouvoirs fussent réglés par un pacte signé au début de chaque législature. A ce moment, les arbitres nationaux examineraient en commun leurs mandats : on constaterait des divergences, car il est peu vraisemblable que la Bretagne ait les mêmes vues que Paris. On constaterait aussi des ressemblances. Il serait donc possible d'élaborer un programme commun sur certains points, transactionnel sur d'autres. Les hommes qui aspirent à gouverner proposeraient
LE GOUVERNEMENT ARBITRAL 73
les formules qu'ils croiraient susceptibles de rallier l'unanimité des partis, et celui dont la formule serait acceptée par tous prendrait la direction des affaires publiques.
La formule proposée par le nouveau chef du gouvernement et a<:ceptée par le Parlement serait la loi des parties. Ou bien toutes les fractions de la Chambre reconnaissent que les ministres sont fidèles au pacte : et alors les deux pouvoirs collaborent sans incidents ; ou bien, à tort ou à raison, un parti trouve que le pacte est violé : le ministère doit alors s'expliquer ; si ces explications satisfont la majorité des membres de chaque parti, l'accord est rétabli ; sinon il reste au ministère la ressource d'en appeler à l'arbitre suprême. Dans le cas oîi celui-ci donnerait gain de cause aux interpellateurs, le ministère jugé infidèle à ses engagements devrait démissionner. Il peut arriver aussi que la Chambre désire changer de politique et rompre le contrat qui la lie au gouvernement ; en ce cas elle peut soit signer un nouveau pacte avec les mêmes ministres soit s'entendre avec d'autres hommes pour réaliser son nouveau programme. Ce système aurait Tavantage de donner plus de stabilité au gouvernement sans diminuer ni le droit d'initiative ni le droit de contrôle des représentants de la nation.
On a vu quel serait le rôle du chef d'un tel État; Lui aussi serait l'élu de tous ; son nom devrait être accepté par tous les partis ; il serait vraiment le représentant de la France. Arbitre entre les divers groupes qui se forment dans le Parlement, il fait la loi en rendant, sur leur demande, un arrêt motivé qui prononce entre eux. Arbitre entre P. Lapie. — La Justice. 5
l'exécutif et le législatif, arbitre entre les deux Chambres, il empêche l'un de ces corps d'empiéter sur les droits de l'autre et s'oppose à tout abus de pouvoir. Quant aux abus de pouvoir qu'il commettrait lui-même, ils seraient évités de diverses manières : d'abord la brève durée de ses fonctions le soumettrait à de fréquentes réélections où il devrait recueillir l'unanimité des voix, et le souci de cette réélection lui inspirerait une impartialité suffisante. Mais surtout il ne pourrait pas prendre Tinitiative d'un seul acte puisque ses actes ne seraient que des sentences arbitrales et qu'il devrait attendre, pour les rendre, qu'on lui eût soumis le conflit. Or les Chambres, jalouses de leur pouvoir, épuiseraient les moyens de conciliation avant d'en appeler à l'arbitre. C'est ainsi qu'un tribunal, dans notre société, dispose d'un pouvoir étendu sur nos biens et sur nos personnes : il peut nous dépouiller, nous emprisonner, nous mettre à mort par un arrêt. Mais comme il ne peut se saisir luimême d'aucune affaire, son pouvoir est limité. De même que le pouvoir du juge, le pouvoir de l'arbitre suprême serait encore limité par la publicité de ses audiences où les deux parties seraient tenues d'assister. On conçoit un chef d'État qui ferait en public autre chose que des promenades, qui entendrait publiquement les raisons des divers partis et rendrait publiquement ses sentences arbitrales. Sans être exposé aux tentations du Césarisme, ce chef d'État serait mieux qu'un jouet du protocole : ce serait un magistrat.
Plusieurs degrés d'assemblées arbitrales et, au sommet, un arbitre suprême, tel serait donc le régime qui permettrait de respecter également
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toutes les volontés individuelles et qui remplacerait, dans nos relations politiques, la force par le droit.
A ce système on fera de nombreuses objections. C'est une utopie, dira-t-on, car le rôle d'arbitre exige des qualités si rares que vous n'en trouverez pas en France un nombre suffisant. En effet, l'arbitre doit être compétent et désintéressé : il doit connaître l'affaire qu'il juge et n'y être pas mêlé. Or il arrive rarement qu'un même homme réunisse ces deux conditions : quand on connaît une affaire, c'est en général qu'on y est mêlé. Le juge d'un tribunal de commerce, commerçant lui-même, est compétent; mais, commerçant, est-il toujours impartial? Les rois de l'ancien régime, d'essence divine, étaient tellement supérieurs à leurs sujets qu'ils ne devaient pas, semble-t-il, prendre parti pour l'un plutôt que pour l'autre : tous étaient égaux devant eux; mais, placés si haut au-dessus des intérêts humains, les rois auraient-ils été des juges compétents ? Tantôt on prend pour arbitres des pairs, et ils sont compétents mais partiaux; tantôt on s'adresse à des supérieurs, et ils sont impartiaux mais incompétents. Pour juger, il faut être à la fois impartial et (( de la partie ». N'est-ce pas contradictoire ? Il est donc certain qu'un bon arbitre est rare. — Mais on peut diminuer la difficulté en réduisant le nombre de nos représentants. Avons-nous besoin de neuf cents législateurs? De cinq cent mille conseillers généraux ou municipaux? Un législateur par département ne serait-il pas suffisant ? L'assemblée, moins nombreuse, serait moins sujette aux entraînements des foules. Et serait-il impossible de découvrir dans chaque département un homme corn-
pètent et impartial, tenu par tous les partis pour raisonnable et juste? — Mais cet homme, insiste-t-on, appartient à un parti, à moins que, pour diriger les affaires publiques, on ne choisisse un citoven sans goût pour les affaires publiques. L'idée d'un arbitrage politique est contradictoire, car un arbitre, c'est un tiers, étranger aux deux partis, mais un arbitre politique ne peut être choisi que parmi les citoyens, et tous les citoyens dignes de ce nom sont membres d'un parti. — Bien que ce raisonnement touche à l'une des difficultés du système, il paraît l'exagérer. D'abord, sont-ils si rares les citoyens qui, malgré l'intérêt qu'ils portent aux affaires publiques, hésitent à s'enrôler dans un parti ? aucun ne répond pleinement à leurs aspirations; ils voient dans chaque programme du bien et du mal; sans scepticisme, sans indifférence et sans inconstance ils sont donc impartiaux. En outre, il ne faut pas croire qu'un homm.e de parti soit perpétuellement condamné à la partialité. -Dans une affaire touchant à la politique il est arrivé à un homme d'État de choisir pour juge le chef de ses adversaires : c'est qu'un pareil mandat excite chez un honnête homme le sentiment de la dignité : on s'efforce de se débarrasser de ses préjugés et de ses passions pour mériter l'honneur qu'on a regu. Les hommes ne manqueront donc pas pour réaliser le plan qui vient d'être tracé.
C'est une utopie, dira-t-on encore : jamais des chefs de parti ne voudront s'entendre sur un programme commun ni même sur le nom d'un arbitre. Le parti le plus fort imposera toujours son programme ou son candidat ; ou bien le plus faible, dont le conseçitement deviendra nécessaire, fera de
LE GOUVEUXEMEXT ARBITRAL
l'obstruction. — Nous pourrions remarquer d'abord que ces dispositions d'esprit, dictées par l'état de guerre actuel, seraient inexplicables dans une société plus pacifique. Mais, d'autre part, nous connaissons des assemblées — le jury anglais par exemple — où les décisions se prennent à l'unanimité. Or l'unanimité absolue ne serait requise que pour l'élection des maires et des législateurs ; dans les autres cas, l'unanimité des partis (c'est-à-dire la majorité dans chaque parti) serait suffisante. Pour obtenir cette unanimité, pourquoi n'imposerait-on pas aux électeurs la séquestration à laquelle sont condamnés les jurés anglais ? C'est sans doute un procédé violent, mais c'est surtout une menace propre à rendre moins chimérique l'accord unanime des partis.
S'il n'est pas chimérique, cet accord est-il désirable? C'est par la lutte, dira-t-on, que s'accomplit le progrès : il faut de vive force arracher les réformes aux oppositions conservatrices et réactionnaires : un régime qui leur accorderait une part d'influence si considérable serait condamné à piétiner sur place. — Il est certain qu'un gouvernement arbitral serait peu révolutionnaire : la révolution est une des formes de la violence, et ce gouvernement tend à supprimer la violence. Mais il n'est pas l'ennemi du progrès. Vaut-il mieux, pour hâter le progrès, faire un saut en avant au risque de faire ensuite un saut en arrière, ou faire des pas modestes en s'assurant contre le recul ? Vaut-il mieux aller de la Révolution à l'Empire, puis de la monarchie à la république pour retomber ensuite dans le second empire, ou suivre pas à pas la marche de la Constitution anglaise? Quelle que soit la réponse à cette question, il est certain qu'un progrès accompli malgré la
LE GOUVERNEMENT ARBITRAL
moitié d'une nation, si démocratique qu'il soit en lui-même, n'est pas par sa forme un j)rogrès démocratique. En démocratie on ne doit pas vouloir le bonheur des gens malgré eux. Assurant la continuité des progrès et le respect des volontés même hostiles au progrès, l'arbitrage politique est donc désirable. Ce régime n'est pas désirable, dira-t-on encore, car il répandra dans le pays l'indifférence en matière politique. En effet, il éloignera les candidats et les électeurs : les candidats puisque les élus du peuple n'auront plus qu'un pouvoir insignifiant : le droit de choisir leur arbitre ; les électeurs, puisque le nombre n'aura plus la même influence sur la direction des affaires. Il est vrai que ce régime éloignerait des candidats : mais quels candidats? Ceux qui voient dans les fonctions de législateur un métier lucratif. Ceux qui le regardent au contraire comme une dignité ne seront pas éloignés, car il sera toujours honorable d'être le chef désigné d'un parti. Mais où serait le mal si nous n'avions plus de députés faméliques? Quant aux candidats dont l'ambition est saine, il y a des raisons de croire qu'ils foisonneront puisqu'il suffira de réunir un minimum de voix pour prendre part à la nomination du législateur, c'est-à-dire pour agir efficacement sur les destinées du pays. Il est vrai que les élections perdront leur caractère violent : puisque mon concurrent sera élu comme moi, inutile de l'injurier; puisque demain j'aurai à discuter avec lui sur les termes d'un compromis ou le choix d'un arbitre, il n'est pas superflu d'être courtois. Son échec ne fera pas ma victoire ni sa victoire mon échec: il n'y a plus ni victoire ni échec puisqu'il n'y a plus de lutte. Assurément ces mœurs pacifiques diffèrent de celles auxquelles nous
sommes habitués, mais cette paix ne sera pas le signe de l'indifférence politique.
Quant aux électeurs, leur empressement à voter dépend beaucoup plus de l'intérêt des questions soulevées que de l'importance des fonctions électives. On ne voit pas que les élections des délégués ouvriers soient mortes : chacun tient à voter pour donner plus d'autorité à l'élu. Dans les circonscriptions législatives où ne se présente qu'un candidat, le nombre des abstentions n'est guère plus grand que dans celles où la lutte est vive. Les citoyens, quand leurs mœurs politiques seront formées, tiendront à user de leur droit. Il est vrai que les électeurs qui sont enrégimentés, chez les marchands de vin, par les courtiers des candidats, s'abstiendront peut-être de prendre part à des élections peu lucratives ; mais où serait le mal si la corruption électorale venait à disparaître? Et le régime qui la rendrait inutile ne doit-il pas être appelé de tous nos vœux?
La plus grave objection contre ce régime consisterait à dire que l'arbitrage est impuissant à résoudre certains conflits. Il y a de nombreux problèmes qu'on doit trancher par oui ou par non, sans qu'on puisse trouver de solution transactionnelle. Il sera donc impossible, dans ce cas, de contenter toutes les volontés. Faut-il admettre le libre échange ou le protectionnisme? L'impôt doit-il être ou non progressif? Faut-il conserver ou supprimer la peine de mort? Voilà des questions qui ne paraissent susceptibles que de deux réponses : il faut donc voter pour décider entre l'affirmative et la négative. Nous pourrions répondre d'abord que l'arbitre n'est pas forcé de trouver un compromis entre les deux adversaires; s'il reconnaît que l'un a raison et l'autre tort, il doit
LE GOUVERNEMEXT ARBITRAL
décider en faveur du premier ; en ce cas, un compromis serait une injustice; on ne transige pas avec le droit etla vérité. L'adversaire condamné sera satisfait non parce que ces désirs seront comblés mais parce que^ en choisissant l'arbitre, il aura lui-même prononcé sa condamnation : dans cette mesure sa volonté sera respectée. Mais il faut remarquer aussi que les problèmes politiques sont presque toujours susceptibles de solutions très nombreuses . Les mots mettent, il est vrai, entre les partis des oppositions qui semblent irréductibles; mais Tesprit humain est trop ingénieux pour être réduit à choisir entre Taffirmative et la négative. Faut-il conserver ou supprimer la peine de mort ? Si l'on ne parvient pas à s'entendre sur la question ainsi posée, on trouvera des solutions intermédiaires : on conservera, par exemple, le principe de la peine, mais on réduira le nombre des cas auxquels elle est applicable, ou bien on exigera du jury, dans les causes capitales, un verdict unanime. Ètes-vous libre échangiste ou protectionniste? La question n'a plus grand sens aujourd'hui, car ces termes désignent des doctrines absolues qui sont abandonnées : entre le libre échange et la prohibition, une infinité de doctrines moyennes suggèrent aux hommes politiques leurs décisions. Et de même, si les passions n'avaient obscurci le débat, on aurait vu récemment que les partisans et les adversaires de l'impôt progressif, ou plutôt les partisans de l'impôt progressif et les partisans de l'impôt dégressif, n'étaient pas séparés par un abîme profond. Il est donc peu de problèmes qu'on ne puisse résoudre par des solutions transactionnelles.
Pourtant, supposons qu'on demande au Parle-
ment l'autorisation de faire la guerre et que deux partis contraires se forment sur cette question : comment trouver une transaction? Il faut qu'une nation soit en paix ou en guerre : il n'y a pas de milieu. — Nous pourrions répondre qu'en ce cas les deux partis opposés devraient recourir à l'arbitre qu'ils ont choisi pour les tirer d'embarras. — Mais ce serait accorder au chef de l'État un pouvoir exorbitant! — Eh bien! nous admettrions volontiers que le veto d'un seul parti suffit pour empêcher le gouvernement de faire la guerre : la question est assez grave pour qu'on puisse exiger l'assentiment unanime des représentants du peuple. Et même nous admettrions qu'il fût interdit au gouvernement de demander au Parlement l'autorisation de déclarer la guerre : nous verrons en effet que le devoir de rÉtat est de repousser la violence mais non de la déchaîner. On voit que cette grave difficulté n'est pas insoluble.
On insistera : quel arbitre, dira-t-on, mettra d'accord monarchistes et républicains ? Comment la question politique par excellence, la question de la forme du gouvernement, sera-t-elle résolue par un arbitrage? — En fait, pourrions-nous répondre, cette question sera soustraite à l'arbitrage. Supposons qu'on décide d'appliquer en France le régime qui vient d'être décrit. Qui le décidera ? le Parlement. Le gouvernement arbitral sortira donc non d'un arbitrage, mais d'une loi votée à la majorité : la question de la forme du gouvernement, posée avant sa naissance, ne se poserait donc plus pour lui. C'est ce qui arrive à tout changement régulier et légal de gouvernement : la forme nouvelle naît de la forme ancienne. Mais admettons que, pour se légitimer à # 5.
ses propres yeux, un gouvernement arbitral soumette aux législateurs la question de la forme du gouvernement : leur avis unanime, d'après les principes posés plus haut, sera nécessaire. Or, il se trouve que le gouvernement arbitral est précisément le régime capable de rallier tous les suffrages. Et si tous les partis n'y trouvaient pas la satisfaction de leurs désirs, un arbitre chargé de trancher leur différend rendrait sa sentence en faveur du ccouvernement arbitral . En effet , plus fidèle que les régimes actuels aux principes démocratiques, il est accepté d'avance par les monarchistes : lisez dans la Revue de Paris * les Vues politiques de M. Denys Cochin, et vous verrez qu'il considère surtout le monarque comme 1' « arbitre » de ses sujets. C'est en effet la seule manière d'adapter la doctrine monarchiste aux exigences de la pensée moderne. Remarquons seulement qu'il manque au monarque héréditaire deux des qualités essentielles d'un arbitre : il n'est pas choisi par les deux parties et sa mission n'a pas une durée limitée. — Les hommes politiquesqui n'ont d'autre programme que la (( conservation de l'ordre social )) feront bien d'accepter la théorie de l'arbitrage, car s'ils demeurent fidèles à la pure et simple loi du nombre, il y a de grandes chances pour qu'ils soient vaincus par le nombre. Mais cette théorie n'est cependant pas une arme de guerre contre les socialistes, car elle peut être acceptée par ce parti : outre que le problème politique est secondaire dans leur doctrine, des socialistes français se sont montrés récemment, par leurs paroles et par leurs actes, trop amoureux de liberté individuelle
(l) Numéro du 1^^ avril 1898, p. 522.
LE GOUVERNEMENT ARBITRAL
pour qu'un système qui a la prétention de la garantir leur soit suspect. — Enfin, presque anarchiste par sa définition de l'autorité, cette théorie est la moins révolutionnaire de toutes puisqu'elle est l'ennemie de toute violence. Mais je m'aperçois qu'en montrant qu'elle devrait être accueillie par tous je montre peut-être que tous la jugeront insuffisante : les raisons qui la feraient accepter si les hommes désiraient la paix la feront repousser puisque les hommes désirent la guerre. Il est donc possible que l'idée de réaliser la paix politique par l'arbitrage intercivique soit aussi chimérique que l'idée de réaliser la paix universelle par l'arbitrage international.
Pourtant, cette idée n'est pas une simple exigence de la raison a priori. Elle repose sur l'une des hypothèses les mieux vérifiées de la science sociale. Suivant cette hypothèse, les hommes tendent à remplacer, dans toutes leurs relations sociales, le règne de la violence par le règne du droit. C'est par la force, à l'origine, que leur sont imposées des actions collectives, et c'est par la force que sont résolus leurs conflits ; mais peu à peu ils tâchent, avant d'agir en commun, de mettre à l'unisson leurs volontés, et, pour vider leurs querelles, ils font, d'un commun accord, appel à des arbitres. Après l'ère de la force vient l'ère du contrat et de l'arbitrage. C'est ainsi que le droit du plus fort n'est plus un titre de propriété ; c'est ainsi que la famille ne peut plus se constituer sans le consentement des deux époux ; c'est ainsi que les individus ne doivent plus répondre à la violence par la violence et à l'outrage par l'outrage : s'ils n'obtiennent pas de leur agresseur une satisfaction spontanée, ils doivent demander justice
à un magistrat impartial. Il est vrai que, outre le domaine politique, trois domaines de la vie sociale demeurent soumis à la loi du plus fort : les querelles des nations, les querelles des classes et les a affaires d'honneur » ne sont pas toujours susceptibles d'une solution juridique : c'est à la guerre, à la grève et au duel qu'on a le plus souvent recours. Mais, même dans ces trois domaines, l'arbitrage a fait depuis un demi-siècle de grands progrès : pourquoi n'en feraitil pas en politique?
Non seulement notre théorie s'appuie sur une des lois les moins discutées de l'histoire, mais elle tient compte de l'état actuel du gouvernement dans les pays libéraux : elle ne propose qu'une modification du système électoral actuellement employé : au vote succéderait simplement une réunion des personnages dontle suffrage universel aurait prononcé les noms. Nous ne demandons pas de faire une révolution mais de donner à nos institutions le coup de pouce qui suffirait, en changeant leur esprit, pour les adapter à la justice. Et si l'on trouve cette exigence trop révolutionnaire encore, rien n'empêche défaire l'essai de l'arbitrage dans les élections municipales ou même seulement dans quelques-unes d'entre elles avant d'appliquer la même méthode au choix des législateurs. Nous n'oublions pas qu'en fixant au débat de ce livre la méthode de la morale sociale, nous avons montré qu'elle doit joindre à la raison l'expérience.
En tout cas, notre objet, dans ce chapitre, était de chercher une forme de gouvernement réalisant la première condition de la justice, l'impartialité : le gouvernement arbitral est le seul qui remplisse cette condition.
