CHAPITRE III

LES CONDITIONS DE LA JUSTICE ET LA FORME

DE L'ÉTAT {Suite).

LA CENTRALISATION ET l' ARBITRAGE ADMLNISTRATIF

L L'universalité de la justice exige la centralisation administrative. — Critique de la théorie de la décentralisation.

II. L'ancien et le nouvel esprit de l'administration centralisée : I'' l'ancien esprit : la centralisation au profit du pouvoir; 2*" Fesprit nouveau : la centralisation en vue de la justice ; l'arbitrage administratif.

IIJ. Rapports de l'administration et du public. —Conflit actuel du pouvoir législatif et de l'administration. — Solutions proposées: T élection des fonctionnaires; critique ; 2» autonomie administrative; critique. — Solution adoptée; arbitrage.

Le gouvernement décrit dans le chapitre précédent assurerait à l'État rimpartialité, première condition de la justice. Mais il ne suffit pas que le juge soit impartial, il faut que, dans toute la nation, il juge suivant les mêmes lois. Comment Tuniversalité, seconde condition de la justice, sera-t-elle assurée? C'est la question que nous devons résoudre pour achever de déterminer la forme de TÉlat.

Pour que les mêmes lois soient partout appliquées, il est nécessaire que l'action de l'État s'étende par-

tout : il faut donc que l'État ait partout des agents et qu'il leur transmette comme des mots d'ordre les lois et règlements qui assureront à tous les citoyens une justice égale. En un mot, pour que la justice soit la même partout, il faut que l'administration soit centralisée. Ne nous plaignons donc pas, car si Ton peut faire un reproche à l'administration française, ce n'est pas d'être décentralisée î Notre idéal administratif serait-il donc atteint?

Au risque d'aller contre un puissant courant d'opinion qui fait de la décentralisation une sorte de panacée, nous dirons en effet que la centralisation est un bien puisqu'elle est une condition de la justice. Sans le système d'administrations qu'elle a créé, il y aurait parmi nous des déshérités et des privilégiés. Sans l'avoir mérité, des provinces seraient plus largement pourvues que d'autres de routes et de chemins de fer, de bureaux de postes et d'écoles, de tribunaux et de gendarmes. Sans doute ces services d'Etat ne sont pas toujours parfaitement répartis ; à mérite égal, tous les points de la France ne sont pas également desservis, mais c'est qu'un pareil système d'institutions ne peut sortir de terre tout d'une venue : on comprend que des délais soient nécessaires pour réaliser un plan systématique. Peutêtre aussi les méfaits de la guerre électorale sontils visibles dans les inégalités qu'on pourrait signaler : n'arrive-t-il pas qu'au lieu de réaliser son plan l'administration doive favoriser la tactique électorale du gouvernement ou de ses amis? Mais par principe l'administration est systématique : ce qu'elle désire établir, c'est un réseau dont les mailles ne laissent rien échapper : des écoles en assez grand nombre pour que tous les enfants puissent s'instruire, des

hôpitaux en assez grand nombre pour que tous les malades pauvres puissent se soigner, des bureaux de postes en assez grand nombre pour que chacun puisse expédier et recevoir son courrier. L'initiative individuelle, si développée qu'on la suppose, échouerait devant une telle œuvre. Si nombreuses et si florissantes que soient les oasis de justice qu'elle parvient à créer dans notre société, elle est impuissante à les relier les unes aux autres : immense est le désert d'injustice qui les sépare. L'initiative individuelle dote richement une institution locale et laisse dans le dénuement les institutions voisines ; ne va-t-elle pas jusqu'à construire de luxueux hôpitaux pour les chiens tandis qu'à la porte des hommes meurent de faim ? L'administration, quels que soient ses défauts, a jusqu'à présent évité ce ridicule. Elle tend à répartir équitablement ses bienfaits ; il est même des services publics, comme les postes ou les chemins de fer, dont l'État n'aurait pas à s'occuper s'il n'était juste de les établir systématiquement dans toutes les régions de la France. Que les services soient équitablement répartis, c'est une des conditions de la justice : c'est même la condition que le peuple tient surtout à voir remplie : la centralisation qui permet de la réaliser est donc un bien.

Ne pourrait-on pas, objectera-t-on, obtenir ce bienfait par un autre moyen ? Sans relier les uns aux autres par une hiérarchie les agents de l'Etat dispersés dans les communes, on assurerait l'équitable répartition des biens publics et l'égale administration de la justice en plaçant dans toutes les communes des agents de l'État. Ce n'est pas le nombre des fonctionnaires publics que critiquent

les décentralisateurs, c'est leur hiérarchie qui place au centre toute l'autorité. — Quels que soient les inconvénients de cette hiérarchie, sa suppression serait dangereuse pour le public et dangereuse pour les fonctionnaires. Chaque commune ou chaque province formant une sorte d'atome administratif se suffisant à lui-même, les agents de l'État, séparés les uns des autres et séparés du centre, infligeraient à leurs administrés des traitements variables suivant les latitudes : ignorant à Garpentras ce qu'on fait à Avignon et ayant le droit de faire à Garpentras le contraire de ce qu'on fait à Avignon, les fonctionnaires useraient de ce droit, et le public, désemparé au milieu de ces juridictions contradictoires, s'imaginerait non sans raison qu'on lui fait tort. Sans doute chaque province, chaque commune a ses besoins spéciaux et nous ne demandons pas que l'Etat s'applique à supprimer l'originalité locale pour répandre sur le pays une morne uniformité. Mais que chaque province entretienne en elle-même un fover de vie originale, c'est son affaire ; l'affaire de l'État est de donner à tous la même justice : il est donc nécessaire, dans l'intérêt des citoyens eux-mêmes, que ses administrations reçoivent du centre leurs mots d'ordre. L'intérêt des administrateurs exige aussi le maintien de la centralisation. Elle est, dit-on, un instrument d'oppression. Mais combien les fonctionnaires seraient plus opprimés si leurs chefs suprêmes étaient des maires ou des conseillers généraux. 11 n'est pires tyrans que les tyranneaux ; il n'est pires abus de pouvoir que ceux qui sont commis par les petits pouvoirs. M. Garofalo nous dit qu'en Italie l'autonomie des communes rurales a eu pour effet la formation d'une classe de petits fenda-

taires égoïstes ^ G'est le cas particulier d'une loi universelle : plus les limites d'une circonscription sont étroites, plus le pouvoir y est capricieux. Gomme les fonctions sont peu nombreuses, un agent qui a cessé de plaire n'est pas changé de poste, mais destitué, et il ne peut pas appeler de cette décision puisque le chef qui le frappe n'a pas de supérieur. Il est donc nommé et révoqué selon le bon plaisir du magistrat municipal ou provincial. Certaines de nos administrations ont été décentralisées : qu'on cherche dans leur histoire et l'on trouvera à foison des exemples d'un tel arbitraire.— S'ils veulent être justement traités, s'il veulent être également traités, quel que soit le lieu qu'ils habitent, les citoyens feront donc bien de ne pas demander la décentralisation. S'ils veulent être justement traités, s'ils veulent échapper aux passions locales et se réserver des juridictions d'appel, les fonctionnaires feront donc bien de repousser la décentralisation. La justice, pour tous, exige la centralisation.

Ge panégyrique est si peu à la mode qu'il fera sourire. Et il faut bien avouer que la mode décentralisatrice n'est pas sans fondement. On pourrait même dire que si la centralisation est un bien, c'est contre le vœu de ses fondateurs. OEuvre de l'Ancien Régime et de l'Empire, elle n'a pas été instituée dans l'intérêt de la justice, mais dans l'intérêt de la force. Les cadres de l'administration semblent calqués sur ceux de l'armée : si tous les fonctionnaires n'ont

(l) La supersiUion sociaUste, p. 42.

pas un uniforme et des galons, tous ont un grade. Mais voyons si l'administration centralisée, arme excellente entre les mains de Tautorité, ne peut pas devenir une arme excellente entre les mains de la justice.

La centralisation fait du chef suprême le seul agent de Tadministration qu'il dirige. Ses subordonnés ne sont pas des agents, mais des patients. Ils ne prennent pas d'initiatives ou n'en prennent que sur Tordre des chefs ; ce qui n'empêche pas les chefs de les considérer comme responsables de leurs bévues. Pour tout ce qui n'est pas prévu par les règlements, la consigne est d'en référer au chef qui en réfère à son chef. Et les règlements eux-mêmes prévoient beaucoup de cas où les subordonnés doivent demander des instructions en haut lieu. C'est ainsi que dans l'administration qui est peut-être la moins hiérarchisée, l'administration universitaire, un professeur n'a pas le droit de désigner un de ses élèves pour le concours général des lycées sans en référer au proviseur, qui en réfère à l'inspecteur d'académie, qui en réfère au recteur. Pourquoi le recteur ne demandet-il pas au ministre des instructions avant de permettre aux jeunes rhétoriciens de concourir? On l'ignore. Mais n'est-il pas abusif de déranger tant de personnages et des personnages d'une telle importance pour régler une question aussi simple? Sans doute nous ne sommes plus au temps où le ministre fixait lui-même l'emploi du temps des lycées pour se donner la satisfaction de dire en tirant sa montre : (( Tous les élèves de rhétorique traduisent en ce moment une version latine. » Mais nous sommes en un temps où, môme dans les administrations dont l'esprit est le plus libéral, les projets d'initiative les

plus modestes doivent être sanctionnés par les autorités supérieures avant d'être réalisés : c'est toujours du centre que doit partir l'action. Taine comparait l'esprit à une administration : dans une administration, disait-il, certaines affaires sont traitées parles subordonnés, de même certains de nos actes sont dictés parles centres nerveux secondaires: cesontles réflexes ; d'autres affaires exigent l'intervention du directeur, de même certains de nos actes exigent l'intervention du cerveau : ce sont les actes intelligents. Il est probable que l'administration française ne veut commettre que des actes intelligents, car tous ses actes exigent l'intervention du cerveau, je veux dire du directeur. Mais, en fait, le directeur signe sans les lire les pièces qu'on lui présente ; il lui est matériellement impossible de prendre toutes ses décisions en connaissance de cause; l'acte n'est donc pas toujours intelligent ; ce n'est pas un réflexe des centres secondaires, mais c'est tout de même un réflexe. C'est seulement un réflexe plus lent que les autres, car pour aller des subordonnés au chef et revenir du chef aux subordonnés, un délai est nécessaire. Mais ce double voyage et ce délai même donnent au public l'illusion que l'affaire a été examinée soigneusement par l'homme le plus compétent. En réalité ils sont simplement destinés à enlever aux subordonnés toute initiative pour mettre entre les mains du chef les moyens d'exercer un pouvoir absolu.

Ce pouvoir absolu, le supérieur hiérarchique ne l'exerce pas seulement en se réservant le droit d'initiative mais en intervenant sans contrôle dans la carrière de ses subordonnés. Il est vrai qu'il ne peut ni les révoquer ni les suspendre ni même les

réprimander, dans certaines administrations, sans qu'ils aient le droit d'appeler de sa décision devant des conseils disciplinaires où ils sont représentés. Mais de tels conseils n'existent pas dans toutes les administrations ; dans celles qui en possèdent, tous les fonctionnaires ne sont pas représentés ; enfin la voix des supérieurs est plus écoutée dans ces conseils que la voix des subordonnés et Ton peut désirer que les accusés aient devant ces tribunaux plus de garanties de justice. Il est vrai qu'il reste au fonctionnaire puni un moyen de se défendre : il peut demander l'appui d'un homme politique ou d'un journal. Mais on comprendra que nous ne vantions pas ce procédé. Ce n'est pas d'ailleurs par les peines disciplinaires les plus graves que se fait sentir l'arbitraire des supérieurs hiérarchiques. Ces peines sont publiques et leur publicité même est une garantie d'équité. Mais il existe des peines secrètes, inconnues même de celui qui les subit : tout supérieur, même dans les administrations où la hiérarchie est plus symbolique qu'effective, donne des notes sur la capacité professionnelle, le zèle et même sur la vie privée de ses subordonnés. Ces notes sont transmises aux chefs supérieurs sans être communiquées aux inférieurs. Si elles sont mauvaises, la carrière est compromise ; des disgrâces imprévues frapperont le fonctionnaire ; il attendra vainement un avancement ou une distinction. On pourrait citer d'excellents fonctionnaires qui, mal jugés au début de leur carrière par un chef malveillant ou incompétent ont passé leur vie à se demander la cause de leur malchance. On conçoit en effet que, sûrs de n'être pas contredits, les hommes chargés de juger leurs inférieurs poussent un peu loin

la hardiesse dans l'affirmation, ne prennent pas la peine de contrôler leurs renseignements, et, même lorsqu'ils sont bienveillants, causent par leurs erreurs des injustices. Ce procédé n'aurait jamais été employé si l'administration, à son origine, n'avait été conçue comme une sorte d'armée civile, militairement disciplinée, dans laquelle l'autorité ne devait supporter ni discussion ni contrôle.

Il est bien certain que les chefs d'une administration doivent avoir de l'autorité sur leurs subordonnés. Mais d'autre part les fonctionnaires sont des citoyens libres et il est impossible que l'autorité de leurs supérieurs supprime entièrement cette liberté. La liberté, avons-nous vu, dérive de la justice. Comment l'administration, chargée d'une œuvre de juslice, serait-elle injuste envers ses propres membres? Il faut donc chercher un moyen de faire pénétrer l'esprit de justice dans les relations des fonctionnaires.

Pour trouver ce moyen, cherchons de quelle nature est l'autorité d'un supérieur hiérarchique. Il doit d'abord repartir la besogne entre ses subordonnés : comme tout l'ouvrage doit être fait par un personnel restreint, il est parfois impossible de consulter les goûts de chacun; il faut donc user d'autorité pour assigner à chacun sa tâche. — La besogne répartie, le supérieur en surveille l'exécution. Il réprimande ou félicite, il donne des conseils, il peut même demander à ses subordonnés d'abandonner une méthode de travail, une idée, un projet pour se conformer aux méthodes, aux idées et aux projets de l'autorité supérieure : comme la loi, partout la même, doit recevoir partout la

CENTRA LISATION ET ARBITRAGE ADMINISTRATIF

même interprétation, les interprétations individuelles des inférieurs doivent céder devant l'interprétation officielle. A ce droit de contrôle se rattache l'influence exercée parle supérieur sur l'avancement de ses subordonnés. — Enfin les supérieurs ont à trancher les difl'érends qui pourraient surgir entre deux inférieurs de même grade ou de grade difl'érent. Deux agents comptables administrant tour à tour une même caisse publique peuvent être en désaccord sur l'état de la caisse au moment où le premier transmet au second son service. Un agent peut avoir à se plaindre de son chef immédiat. Dans les deux cas, les agents en conflit ont pour juge leur supérieur. — Répartition du travail, surveillance du travail, jugement des querelles, telles sont donc les trois formes principales de l'autorité administrative.

La nature de la troisième de ces fonctions nous suggère une idée qui va nous permettre de changer en esprit de justice l'esprit autoritaire de notre administration centralisée. Cette fonction est en effet une fonction judiciaire : il s'agit de voir si l'autorité administrative n'est pas dans tous les cas analogue à l'autorité judiciaire.

Aucune difficulté en ce qui concerne le droit de juridiction administrative. Deux égaux sont en conflit : leur supérieur est leur arbitre-né. Chacun d'eux peut d'ailleurs, s'il est mécontent de la sentence, en appeler à une autre juridiction. Il y a alors conflit entre l'inférieur appelant et le supérieur dont le jugement est frappé d'appel : comment résoudre ce conflit ? Faut-il simplement porter l'appel devant le degré supérieur de la hiérarchie ? Mais aux yeux de ce chef les deux parties ne sont pas égales :

n'aura-t-il pas a priori , vu leur inégalité, un penchant à croire l'un plutôt que l'autre ? Pour affermir l'autorité, dit-on souvent, il faut toujours donner gain de cause au supérieur ; un chef qui n'est pas appuyé par ses chefs est discrédité aux yeux de ses subordonnés. Mais notre but n'est pas en ce moment d'aflermir l'autorité : notre but est de réaliser la justice. Et nous nous demandons précisément si le désir d'affermir l'autorité n'inspirera pas au chef une injustice. Pour éviter cette injustice, il sera donc bon de constituer un tribunal d'appel où les chefs et les subordonnés seront également représentés, dont les sentences seront rendues à l'unanimité, à moins que, l'accord étant impossible au sein du tribunal, les juges ne fassent appel à un arbitre unanimement choisi. Il va sans dire que, si toutes les administrations publiques, pour être justes envers leurs propres membres, doivent posséder de tels tribunaux, tous ces tribunaux ne seront pas nécessairement conçus sur le même modèle : la discipline qui est nécessaire dans une armée n'est pas nécessaire dans le corps enseignant, dans la magistrature ou dans l'administration du timbre. La composition des tribunaux disciplinaires pourrait donc varier suivant les variations de la discipline elle-même. Entre l'autorité et la justice des tempéraments nombreux doivent être trouvés, à la condition qu'on prenne pour règle de réduire au minimum la part de l'autorité en portant au maximum la part de la justice.

Voyons maintenant si le pouvoir judiciaire du chef n'est pas l'essence même de ses autres pouvoirs. Il contrôle, avons-nous dit, les actes de ses subordonnés. Mais ce contrôle suppose un jugement

porté par le chef sur les subordonnés. Ce jugement est même suivi d'une sanction : avancement ou disgrâce, félicitation ou réprimande. Le droit de contrôler, c'est donc le droit de juger : c'est encore un pouvoir judiciaire. Dès lors l'exercice de ce pouvoir ne doit-il pas être entouré de toutes les garanties qu'on accorde aux justiciables? Aucune condamnation ne sera donc secrète, car la publicité est une de ces garanties. De toute condamnation on aura le droit et le pouvoir d'appeler, car l'appel est une autre garantie. Et comme la garantie suprême c'est le droit de libre défense, avant toute condamnation, en première instance et en appel, l'accusé sera invité à se défendre. Il se défendra d'abord devant son chef immédiat et ensuite devant le tribunal d'appel s'il n'accepte pas la décision du premier. Quel sera ce tribunal d'appel ? Celui même dont nous venons d'exposer le mécanisme : dans ce dernier cas, comme dans le cas précédent, il s'agit en effet de résoudre un conflit entre supérieur et inférieur. Les sentences de ce tribunal, en confirmant ou en infirmant les décisions des chefs immédiats, enlèveraient à l'arbitraire l'avancement et la disgrâce des fonctionnaires publics.

Examinons enfin comment le supérieur répartit la besogne entre ses (( collaborateurs ». Ou bien la liste des affaires à régler arrive directement au chef qui envoie à chacun sa tâche ; ou bien ce sont les collaborateurs qui renseignent leur chef sur la nature et la quantité du travail : il centralise alors les renseignements et donne ensuite ses ordres. Dans le premier cas, son droit d'initiative ne saurait être contesté. On peut seulement demander qu'il soit permis aux subordonnés de se plaindre s'ils trouvent

leur tâche trop lourde et celle de leur voisin trop légère : l'affaire en ce cas serait portée, si elle n'est pas résolue à l'amiable, devant les arbitres administratifs. On peut demander aussi que le chef ne divise pas le travail d'une manière trop minutieuse, qu'il laisse à ses collaborateurs quelque initiative, qu'il leur permette de manifester leurs préférences et de se concerter entre eux pour accomplir les besognes qui leur plaisent le mieux ou leur déplaisent le moins. Mais c'est surtout dans le cas où ils reçoivent eux-mêmes leur besogne qu'on doit demander aux supérieurs de leur laisser quelque liberté. Soit par exemple à régler l'emploi du temps dans un établissement administratif : bureau de poste ou lycée. Les inférieurs savent ce qu'ils ont à faire ; ils pourraient se concerter pour se diviser le travail suivant leurs goûts : est-il donc nécessaire de recourir à un personnage considérable pour faire une opération qui se ferait toute seule ? S'il s'agit du lycée, c'est le recteur qui fixera l'emploi du temps : il est vrai qu'il ne fait ici que donner son approbation au travail fait par les proviseurs et les censeurs et que ceux-ci consultent à leur tour, suivant les habitudes libérales de l'Université, les professeurs intéressés. Mais en est-il de même dans des administrations moins libérales ? Et est-il nécessaire d'aller chercher jusqu'au centre de l'académie une approbation qui pourrait être donnée par un fonctionnaire plus modeste ? 11 s'agit simplement, en effet, de voir si le travail préparé au lycée est conforme aux règlements, si les intéressés n'ont pas sacrifié leur devoir à leurs convenances personnelles ; mais l'inspecteur d'académie ne peut-il remplir ce rôle ? Laisser agir et n'intervenir qu'en cas de

P. Lapie. — La Justice. 6

conflit, telle devrait être la devise des supérieurs hiérarchiques. Même lorsqu'ils surveillent la répartition du travail, ils font encore fonction de juge : ils dressent contravention à ceux qui violent les lois et règlements. Toute leur autorité est donc une autorité judiciaire. C'est en la comprenant ainsi qu'on pratiquera la véritable décentralisation, non celle qui couperait la France en tronçons, mais celle qui laisserait plus d'initiative aux degrés inférieurs de la hiérarchie. C'est en la comprenant ainsi qu'on fera de la centralisation elle-même, quel qu'ait été son but primitif, un instrument de liberté et de justice.

Il convient d'ajouter que cette conception passe lentement dans nos mœurs. Et d'abord quelquesunes de nos administrations possèdent déjà des (( conseils » revêtus de pouvoirs disciplinaires. En outre, des habitudes libérales s'introduisent. Un ancien ministre n'écrivait-il pas récemment qu'il n'avait jamais frappé un fonctionnaire sans l'avoir entendu? Nous pourrions citer de même des administrateurs qui donnent connaissance à leurs subordonnés des notes qu'ils ont à fournir sur leur compte. Un directeur de l'enseignement primaire n'a-t-il pas eu l'idée de soumettre à son personnel, par la voie d'un journal pédagogique, la question suivante : L'instituteur doit-il connaître ses notes d'inspection ? Enfin un inspecteur d'académie écrivait récemment : (( Les devoirs de l'inspecteur d'académie sont très simples: il est un tribunal d'appel pour les instituteurs qui se croient lésés par leurs chefs immédiats; il ne doit jamais accepter, sur qui que ce soit, une accusation, sans la contrôler soigneusement; il ne doit jamais sévir sans avoir laissé à l'accusé toute

facilité pour se défendre \ )) Les mêmes doctrines se répandent-elles dans d'autres administrations ? je l'ignore. Mais si elles sont appliquées dans l'une, elles seront un jour réclamées par les autres. Nous assistons donc à une transformation libérale de notre administration autoritaire.

Si cette transformation libérale mettait plus de justice dans les relations des fonctionnaires, on devrait déjà s'en féliciter. Mais elle est destinée à mettre aussi plus de justice dans les "rapports de l'administration avec le gouvernement et avec le public.

Dans un Etat démocratique, le gouvernement n'est en principe que le représentant du public et comme à son tour il dirige l'administration, on pourrait croire qu'il existe entre ces trois termes une sorte d'harmonie. En réalité, un ce conflit permanent^ )) sépare le gouvernement et l'administration. Ce conflit a été vigoureusement décrit par M. Seignobos dans son Histoire politique de l Europe contemporaine. Le personnel politique, dit M. Seignobos, est élu par le suffrage universel et contrôlé par l'opinion; le personnel administratif se recrute lui-même par cooptation et se contrôle lui-même. (( Ces deux personnels, tirant leur autorité de deux principes opposés, tendent à appliquer deux conceptions opposées du gouvernement. Le personnel

(1) J. Payot. Aux instituteurs et institutrices^ p. 234.

(2) Seignobos. Histoire politique de l'Europe contemporaine, p. 208-209.

politique, n'ayant qu'un pouvoir délégué d'en bas et temporaire, tend surtout à satisfaire les électeurs dont il dépend, en obéissant à l'opinion dé la majorité. Les fonctionnaires, exerçant un pouvoir conféré par en haut et pratiquement viager, tendent à voir dans les citoyens des administrés qu'il faut maintenir dans la soumission due aux règlements et à l'autorité. » M. Seignobos note ensuite la solution qui prévaut : (( Le personnel élu, devenu le souverain, ne s'est plus contenté d'exercer sur les fonctionnaires un contrôle indirect par le moyen du budget et une domination indirecte par le moyen des lois )) : il surveille les fonctionnaires en a interpellant » leurs chefs et en a s'ingérant dans l'administration ». Cette solution est-elle juste ?

En apparence, l'ingérence des députés dans l'administration est légitime : les représentants du peuple n'ont-ils pas le droit de protéger les citoyens contre les abus de pouvoir des fonctionnaires ? Cette intervention du pouvoir législatif n'est-elle pas de nature à limiter l'autorité, exorbitante dans un État démocratique, de l'administration centralisée? N'estelle pas enfin conforme au principe même de la démocratie qui donne la souveraineté au peuple et à ses mandataires? — Ce qui serait légitime, ce serait l'ingérence de la Chambre tout entière : on comprend que, par des interpellations, elle puisse demander des explications au gouvernement sur l'avancement, la disgrâce ou l'impunité d'un fonctionnaire. Elle est souveraine lorsqu'elle est réunie; mais un de ses membres a-t-il le droit, au nom du peuple souverain, d'assiéger les cabinets ministériels, directoriaux ou préfectoraux pour peser sur les décisions des chefs d'administration ? Ce n'est pas

CENTRA LIS ATION ET ARBITUAGE ADMINISTRATIF 101

le principe de la souveraineté populaire, ce sont les exigences de la guerre électorale qui donnent aux députés le droit d'intervenir individuellement dans les actes de l'administration^

On peut môme aller plus loin : le Parlement n'est pas, en droit, le maître souverain de l'administration. Le seul souverain, c'est la loi. Le Parlement n'a pas le droit de demander au pouvoir exécutif un avancement ou une disgrâce contraire à la loi. Or, d'après la Déclaration des dî^oits, l'admission aux fonctions publiques et l'avancement dans les administrations publiques doivent être réglés par la loi . « Tous les citoyens, dit l'article 6, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » Si, pour déterminer cette capacité, ces vertus et ces talents, on n'établit pas des règles fixes qui, après avoir été votées par les législateurs, s'imposent aux législateurs mêmes, l'arbitraire s'introduira dans le choix des agents de l'Etat. Si ministres et Chambres violent ces règles ou s'ils les changent non pour les rendre plus justes, mais pour favoriser un particulier ou une classe de particuliers, ce n'est pas seulement la Déclaration des droits, c'est la justice même qui est sacrifiée. Il est inutile, en effet, de démontrer longuement que l'article 6 de la Déclaration, proportionnant la récompense au mérite, n'est qu'un corollaire de la loi de justice. La loi de justice limite donc le droit souverain du Parlement. D'une part, il est juste que le pouvoir élu contrôle

(l) Remarquons que, par conséquent, la fin de la guerre électorale enlèverait ce droit aux députés : ce serait Tun des avantages du régime décrit dans le chapitre précédent.

radministration et réprime les abus d'autorité ; mais d'autre part il est injuste que son intervention arbitraire s'oppose à l'application des lois et règlements qui permettent de mesurer la valeur des fonctionnaires. Il faut donc trouver un moyen de garantir à la fois le droit du pouvoir souverain et le droit des citoyens qui sont ou qui veulent être agents de l'État.

On sent vaguement que, dans notre régime, ces deux droits sont également compromis. Aussi a-t-on proposé des réformes destinées à les garantir ; mais les unes, inspirées par les abus de l'administration, exagèrent le droit du pouvoir législatif, et les autres, inspirées par les abus du législatif, exagèrent le droit de l'administration.

Quand un citoyen croit avoir à se plaindre d'un fonctionnaire, il doit légalement s'adresser non pas à son député^ mais au chef de ce fonctionnaire. Dans des cas déterminés par la loi, quand par exemple un contribuable se trouve trop lourdement imposé, c'est aux tribunaux administratifs (conseils de préfecture ou conseil d'Etat) qu'il doit avoir recours. Enfin, dans d'autres cas également déterminés parla loi, les tribunaux ordinaires sont compétents. La plainte est-elle portée devant un chef administratif? Il est à craindre que le chef, au nom de l'esprit de corps, se solidarise avec son subordonné et rejette la plainte à priori. Il est vrai que le chef, soucieux de sa tranquillité et mécontent d'un subordonné qui lui crée (( des affaires », peut aussi punir a priori son inférieur; il est vrai encore que le chef peut être consciencieux et impartial. Mais, aux yeux du public, la sentence d'un chef qui donne tort au plaignant est entachée de partialité.

De même, les tribunaux administratifs étant exclusivement composés de fonctionnaires, leurs sentences, aux yeux du public, sont à priori favorables à l'administration : il faut, pense-t-on, pour que le droit du plaignant soit reconnu, qu'il crève les yeux. Et quelle que soit l'impartialité réelle des conseillers de préfecture et des conseillers d'État, il faut avouer que le recrutement de ces tribunaux donne du crédit à l'opinion qui les taxe de partialité. Restent les cas où le plaignant peut s'adresser aux tribunaux de droit commun : mais ils sont en nombre limité et il ne manque pas de gens pour soutenir que, la magistrature dépendant de l'exécutif, malgré son inamovibilité, ces tribunaux eux-mêmes ne garantissent pas suffisamment les droits des citoyens contre l'arbitraire administratif.

Pour obtenir cette garantie, on demande de soumettre à l'élection les fonctionnaires publics. C'est surtout pour les magistrats de l'ordre judiciaire que cette réforme a été proposée, et le jury n'est après tout qu'une timide application de cette doctrine. Si les fonctionnaires dépendaient tous du suffrage universel, le (( conflit » qui sépare le personnel politique et le personnel administratif serait éteint. Reste à savoir si le droit des citoyens aux fonctions publiques serait garanti. Or il est difficile de croire qu'une élection soit un bon moyen de juger (( la capacité, les talents et les vertus ». Ce sont des qualités plus superficielles qui frappent en général les électeurs : la physionomie, le costume, le ton de la voix et la facilité de l'élocution ; mais (( la capacité, les talents et les vertus » ? Malgré toutes les précautions prises pour le choix des jurés, on s'aperçoit que l'élection fournit de singuliers juges : quels

étranges ingénieurs elle nous réserve ! Et ce n'est pas seulement parce que les services publics exigent aujourd'hui des compétences spéciales que Télection des fonctionnaires serait fâcheuse ; elle serait fâcheuse parce qu'elle serait injuste : elle n'offrirait aux citoyens aucune des garanties auxquelles ils ont droit pour arriver à une fonction proportionnée à leur mérite. Elle n'exagérerait un droit des citoyens qu'au détriment d'un autre droit : la souveraineté populaire, devenant absolue, deviendrait arbitraire.

Soucieux d'éviter l'arbitraire, des publicistes proposent une réforme opposée. Ils constatent que la situation des fonctionnaires, dans notre société, est contradictoire. D'une part, dépositaires d'une parcelle d'autorité, ils peuvent donner des ordres ou infliger des peines aux citoyens : même un marchand de timbres-poste a le droit de m'imposer une amende si mon correspondant s'est trompé en affranchissant sa lettre. Et d'autre part ils sont destitués d'une partie de leurs droits politiques puisqu'il leur est difficile d'énoncer en public des opinions mal vues du gouvernement. Si même on suppose qu'ils professent ces opinions, leur carrière est compromise. Et il suffit qu'un maire, un conseiller général ou un député leur attribue, à tort ou à raison, un geste, une attitude, une parole, un silence suspects pour que, faisant abstraction de (( leur capacité, de leurs talents et de leurs vertus » professionnelles, leurs chefs consentent à leur disgrâce. N'est-il pas possible de leur assurer un traitement plus juste et une vie civique plus digne? N'est-il pas possible de soustraire leur carrière aux influences politiques en donnant à chaque adminis-

tration une espèce d'autonomie? C'est ainsi qu'un projet de loi est déposé pour permettre à la magistrature judiciaire de se recruter elle-même : la cour de cassation, conseil suprême de la magistrature, fixerait le tableau d'avancement. On entend même parfois demander que, dans toutes les administrations, l'avancement au choix qui laisse place à l'arbitraire soit supprimé. — En ce qui concerne cette dernière exigence, elle serait doublement injuste : elle serait contraire au droit du peuple souverain et contraire au droit des citoyens-fonctionnaires, à moins de supposer que l'âge soit le seul signe du mérite. Quant à l'autonomie administrative, n'aurait-elle pas pour effet de former des corporations indifférentes aux vœux et aux plaintes des administrés, où l'esprit de corps créerait des préjugés et des passions contraires à l'équité ? Sans doute, il est désirable, pour la justice même, que l'administration soit affranchie du pouvoir arbitraire du gouvernement ; il est désirable, en particulier, que le pouvoir judiciaire soit plus indépendant du pouvoir exécutif. Mais si toutes les décisions, même celles qui intéressent des citoyens étrangers à l'administration, sont prises, au sein des corps administratifs autonomes, par les seuls fonctionnaires, les garanties de justice que les citoyens ont le droit d'exiger ne seront pas fournies. Que les questions qui intéressent exclusivement les membres de l'administration soient traitées par eux à l'exclusion du public et de ses représentants, rien de mieux ; mais toutes les fois qu'il s'agit du public, le public doit être représenté. L'autonomie absolue des administrations, bien qu'elle soit demandée au nom d'un droit, compromettrait un autre droit : affranchie de la souve-

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raineté populaire, Tadministration tendrait à l'autoritarisme.

Une solution tenant compte des deux droits opposés est-elle concevable ? C'est encore l'idée de l'arbitrage qui peut nous la suggérer. Puisque l'administration d une part, le public et ses représentants d'autre part peuvent avoir des droits opposés, pourquoi un tribunal arbitral composé de délégués des deux parties ne serait-il pas chargé de les concilier? Supposons qu'un citoyen ait à se plaindre d'un employé des postes. Au lieu de prier son député de demander le déplacement de cet employé, pourquoi n'adresserait-il pas sa plainte à une assemblée arbitrale, instituée auprès de l'administration des postes, et comprenant à la fois des délégués de cette administration et des délégués du public ? Aux conseils disciplinaires dont nous avons parlé dans un paragraphe précédent, on ajouterait simplement des représentants du peuple pour juger les affaires où un citoyen est intéressé, et ces deux fractions, l'une administrative, l'autre élective, devraient soit rendre une sentence unanime, soit s'en remettre à un arbitre unanimement désigné. De même les conseils de préfecture seraient transformés : des représentants du peuple se joindraient aux représentants de l'administration, seuls juges dans l'état actuel, et ces deux fractions, placées sur le même pied, rendraient leurs sentences non à la majorité, mais à l'unanimité, sauf le recours à l'arbitre en cas de desaccord irréductible. Il serait important, pour assurer l'égalité des deux fractions de ces tribunaux, de veiller à ce que les représentants des fonctionnaires fussent indépendants des représentants du public. Si les premiers directement ou indirecte-

ment peuvent attendre des seconds, l'amélioration de leur carrière, les intérêts et les droits qu'ils représentent seront sacrifiés. Deux moyens pourraient leur assurer l'indépendance. Le premier serait de séparer absolument le pouvoir administratif du pouvoir exécutif, de proclamer l'autonomie absolue du premier. Mais nous avons dit que cette solution nous paraissait diminuer à l'excès les droits du pouvoir populaire : ces droits exigent qu'au moins dans les administrations différentes de l'administration judiciaire les directeurs des services publics soient désignés par le gouvernement. Et cette dépendance de l'administration, si faible qu'elle soit, romprait l'équilibre que nous désirons établir entre les deux fractions de notre conseil arbitral, si la fraction populaire de ce conseil pouvait à son tour influer sur les décisions du gouvernement. Ce serait le cas si cette fraction était composée de membres du Parlement. Mais ici se présente notre second moyen : les représentants du public dans les conseils arbitraux n'auraient pas de mandat politique : il y aurait incompatibilité entre leurs fonctions et celles de législateur. De cette manière les droits des uns et des autres seraient, semble-t-il, garantis.

En résumé, la justice devant être la même partout, l'action de l'État chargé de la réaliser doit être systématique : c'est dire que les services publics doivent être centralisés. Mais cette centralisation, loin d'avoir pour but la soumission des citoyens administrés à l'autorité arbitraire des fonctionnaires, loin de soumettre les citoyens administrateurs à l'autorité arbitraire de leurs chefs, peut se transformer de manière à empêcher les abus

d'autorité des uns et des autres pour garantir les droits de tous. Répétons que, par l'institution des conseils supérieurs de diverses administrations, par les règlements qui rendent moins arbitraire l'admission aux fonctions publiques, par les mœurs libérales qui s'introduisent peu à peu, l'administration française prouve qu'elle désire cette transformation. Elle pourrait, semble-t-il, Taccélérer par l'institution de l'arbitrage administratif.

Quand on a déterminé les rapports des gouvernants et des gouvernés, les rapports de l'administration et des administrés, la forme de l'Etat est fixée. En cherchant quelles institutions peuvent donner au gouvernement l'impartialité, à l'administration l'universalité, nous avons trouvé la forme d'un État soucieux de la justice.