CHAPITRE XII. SOI

dré le droit administratif, qui a engendré les juridictions adnainistratives : tout cela se tient. Il serait puéril de vouloir supprimer du jour au lendemain un tel ensemble de faits politiques et sociaux. La seule chose raisonnable est de corriger l'abus, en gardant le système.

Conservons donc, je le veux bien, la juridiction * administrative, puisque nous avons une organisation administrative si compliquée, et dont nous aurions peine à nous passer ; mais, du moins, mettons cette juridiction spéciale en harmonie avec les principes du droit moderne, qu'elle méconnaît et qu'elle blesse dans l'état actuel. Et pour cela il y a une première chose, une chose urgente à faire : c'est de tracer nettement la ligne de démarcation qui doit séparer la justice administrative de la justice ordinaire; c'est de rendre à cette dernière toutes les affaires qui par leur nature sont de sa compétence (et notamment toutes les questions de propriété) ; c'est enfin de faire, sur le terrain indécis qui avoisine le domaine de l'administration, un partage plus rationnel que celui qui a été fait jusqu'ici, entre les affaires qui ont vraiment le caractère administratif et celles qui sont vraiment du droit commun*.

1. Rien de plus illogique, de plus arbitraire, de plus bizarre que notre législation -en celle matière. Ainsi, les difficultés relatives aux droits de mutation, d'enregistremei.t, de douanes, sont du ressort des tribunaux civils, tandis que celles qui ont trait aux contributions directes sont portées devant le conseil de préfecture. — Si le pavé n'est pas balayé devant ma maison, je suis justiciable d'un magistrat;

908 LA LIBERTE ClIriLE.

Gardons, j'y consens, nos tribunatii àdtniilistfatîfs : ils ont des avantages de spécialité, de célérité et d'économie ; il y a des affaires de telle nature, de telle urgence, touchant à de tels intérêts d'État, qu'il peut être convenable de tie pas les déférer à la juridiction ordinaire. 'Mais constituons du moins ces triblmaux de telle manière qu'ils offrent aux droits des citoyens des garanties suffisantes. En un mot, conservons la justice admitiistrative, mais faisons en sorte que ce soit une véritable justice.

Que faut-il faire pour cela?

11 faut d'abord que la juridiction administrative soit complètement enlevée aux préfets; que, dans aucun cas, le préfet ne soit juge des litiges soulevés par ses propres actes ; ce qui a lieu souvent dans l'état actuel de la législation. On se trompe gravement, en effet, quand on se figure que les conseils de préfecture sont en principe les juges ordinaires dii Contentieux administratif, comme les tribunaux de première instance ont en principe la juridiction civile. Cette doctrine, soutenue par plusieurs jurisconsultes, a été repoussée, et aujourd'hui il est gêné-

si mon <chàriot ne porte pas de plaque» c'est le conseil de préfecture qui me condamnera à l'amende. — S*il y a un procès entre deux particuliers au sujet d'une vente, ce sont les tribunaux qui en connaissent; mais s'il s'agit d'une vente ddmaniale, d'une vente que l'État m'a faite, c'est l'État seul qui a le droit, par ses juges adminislratlfs, d'interpréter le contrat où il a été partie. — Ce sont là autant d'anomalies, de contradictions ou de bizarreries qu'il serait facile, et asftdrémeat sans incouvëûient, de faire disparaître.

ghapit&b: XII. * t03

raleipent admis que les coi^seils de préfecture ne sont compétents que pour les cas qui leur sont spécialement attribués par la loi, et qu'en dehors de ces cas ce sont les préfets qui doivent connaître des litiges nés des actes administratifs, et les ministres des réclamations élevées contre les actes des préfets *• — Un tel état de choses n'est pas tolérable. C'est la négation même de la justice; c'est la justice des pachas. 11 faut, si on parle de juridiction admîpistrative, que cette juridiction pleine et entière soit attribuée à de véritables tribunaux administratifs, parfaitement distincts et séparés du personnel d^ l'administration active.

Il faut, en second lieu, que les juges administratifs soient de vpais juges, c'est-à-dire qu'ils soient indépendants du pouvoir exécutif. Or, la première condition de l'indépendance du juge, c'est l'inamovibilité. Ce n'est pas la seule condition, mais c'est la première et la plus indispensable.

Dans l'organisation fondée ep l'an VIII, nqnseulement les conseillers de préfecture étaient essentiellement révocables, majs aucune condition de capacité, aucune garantie ni d'études ni d'expérience n'était imposée au choix du gouvernement. Aujourd'hui, et depuis la loi dvf 21 jviin 1865, pi^ exige le grade de licencié en droit ou dix années de fonctions administratives. D'autres réformes

4. Voy. M. Boulatignipr, Rapport sur les conseils de préfecture (1^65). — Batbie, Droit administratif.^ t. VIL chap. XLVii.

importantes avaient déjà été introduites par un décret antérieur * : devant les conseils de préfecture, le débat est maintenant oral et public ; les parties peuvent se défendre par elles-mêmes ou par leurs avocats ; un membre du conseil remplit auprès de lui les fonctions de ministère public. Ce sont là de sérieuses améliorations et de véritables garanties. Il reste pour les compléter à assurer l'indépendance des juges.

Il n'est pas admissible que le préfet, par exemple, siège dans le conseil et le préside; encore moins que, le présidant, il ait voix prépondérante en cas de partage; car le préfet représente l'administration, et l'administration est partie. Il y a plus : souvent c'est un acte du préfet qui est déféré au conseil de préfecture^. Comment comprendre qu'il soit appelé à connaître comme juge d'une mesure qu'il a prise comme administrateur^?

i. Décret du 30 décembre i862.

2. Telles sont les décisions prises parle préfet relativement à Pexéculion des travaux publics. Il en est de même dans le cas où des propriétaires prétendent qu'on a indûment fouillé leurs terrains clos, ou bien demandent le prix de leur terrain pour cause d*occupa>ion indéfinie..., etc. C^est toujours un arrêté du préfet qui provoque la réclamation.

3. Lors de la discussion de la loi du 21 juin 18G5, devant le Corps législatif, celle question fut vivement débattue. Un amendement avait été proposé, qui avait pour but d ôler au préfet la présidence, avec voix prépondérante, du conseil de préfecture. Cet amendement fut soutenu avec beaucoup de vigueur par MM. Scgris, Latour-Dumoulin, Emile Olivier, et au vote réunit 72 voix. — On faisait valoir, en faveur de cette i-éforme si simple des raisons qui semblaient décisives.

CkAPITRE XII. 305

Il n'est pas admissible surtout que des juges, appelés à prononcer entre des particuliers et Tadministration, soient révocables au bon plaisir de l'administration. Il ne se peut pas que, chargés de confirmer ou d'annuler des mesures prises par le préfet comme représentant du pouvoir exécutif, ils soient, non-seulement dans la dépendance du pouvoir, mais dans celle du préfet, qui est, en quelque sorte, le maître de leur avenir. Il ne faut pas que la charge de conseiller de préfecture soit un noviciat aux fonctions actives de l'administration, un pre-

Depuis 1852, la section du contentietix au conseil d'État n'est plus présidée par le ministre de l'intérieur; et lorsqu'un conseiller a eu occasion d'émettre son avis sur l'affaire en litige, il ne peut plus en connaître. Les mêmes motifs qui ont dicté ces dispositions ne doivent-ils pas interdire au préfet de siéger dans un conseil appelé à statuer sur la légalité de ses actes? — Dans beaucoup de départements, il n'y a que trois conseillers de préfecture : il suffira que le préfet entraîne une voix, pour que la balance penche de son côté. — Sans suspecter l'impartialité, n'y a-t-il pas à tenir compte de l'amour- propre engagé? et en matière électorale, des excès de zèle et des passions politiques? — Dans un rapport sur l'organisation du conseil d'État, fait en 1851 par M. Boulatignier, cette réforme avait été signalée comme nécessaire, et commandée par toutes les raisons d'équité. En 1865, M. Boulatignier soutint l'opinion contraire, mais sans parvenir à se réfuter lui-môme. Les objections par lesquelles on repoussait l'amendement étaient vraiment puériles. On alléguait que l'intervention du préfet était toute de modération, de protection pour les intérêts privés. Et en matière électorale, M. Rouher prétendait môme que la meilleure garantie, c'était la responsabilité personnelle qui pesait sur le préfet... I (Voy. le Moniteur des 26 et 27 mai i865.)

306 LA LIBBRTÉ OlViLE.

mier échelon pour s'élever aux homiiBUrs d'une sous -préfecture. Les conseils de préfecture ne seront de vrais tribunaux administratifs que lorsque les magistrats qui les composent seront inamovibles comme les juges qui composent les tribunaux civils.

Les mêmes raisons, et plus puissantes encore, conduisent à demander que l'inamovibilité et la juridiction propre (c'est-à-dire le pouvoir de rendre de véritables arrêts) soient accordées aux magistrats qui statuent en appel et en dernier ressort sur les affaires du contentieux administratif. En d'autres tprn^çs, il faut que la section du contentieux au conseil d'État soit absolument séparée des autres sections de ce conseil et constituée dans des conditions toutes différentes.

Le conseil d'État n'est pas un corps judiciaire : il est un conseil de gouvernement, ou tout au moins un corps consultatif placé près du gouvernement. Par conséquent, il est une dépendance, un instrument du pouvoir exécutif, et à ce titre il doit, pour tout ce qui touche à ses fonctions administratives, rester sous la main du pouvoir exécutif. Mais la section du contentieux n'administre pas; elle ne prend aucune part, même consultative, à l'administration : elle a un rôle à part; elle juge, elle prononce sur des litiges. Elle statue comme cour d'appel sur toutes les affaires qui ont été soumises en premier ressort aux diverses juridictions administratives. Elle prononce, comme tribunal sqpé-

CHAPITRB XIK 307

rieur, sur les recours, pour incompétence ou excès de pouvoir, contre les décisions ministérielles, sur les violations de forme, même sur les oppositions à des décrets impériaux. Elle est véritablement une cour de justice. Elle doit donc avoir les pri viléges de juridiction propre et d'inamovibilité qui appartiennent essentiellement aux cours de justice.

La cour des comptes les a bien^ La cour des comptes, qui juge des faits administratifs, qui contrôle les opérations des agents de l'administration financière, est une véritable cour de justice. Ce ne sont pas des avis qu'elle donne, ce sont des arrêts qu'elle rend, et ses membres sont inamovibles. Croit-on qu'elle aurait la haute autorité qui lui appartient si les magistrats qui la composent étaient révocables? Et, d'un autre côté, s'aperçoit-on que l'indépendance de ces magistrats nuise à la bonne expédition des affaires?

Pourquoi n'y aurait-il pas une cour souveraine administrative, comme il y a une cour souveraine des comptpsî N'est-il pas illogique de charger une section du conseil d'État, fût-elle inamovible, di; jugement du contentieux? Le conseil d'État n'a rien à voir ici. Lcûssez-le pourvoir aux choses administratives et gouvernementales ; c'est là son domaine propre. A côté de lui, à côté de la cour des comptes, sur le mqdèle de la cour des comptes,