CHAPITRE II

« raient-ils pas les questions contentieuses qui en a dépendent? Auront-ils moins de lumières, moins a d'équité que les anciennes assemblées d'états ou c( leurs commissions, que les intendants, que les « cours des aides?... A l'égard des contestations <( relatives aux travaux publics, l'administration ence tière du département en prendrait connaissance ; « le procureur syndic plaiderait devant elle contre a les particuliers; et vous ne devez pas craindre la <c partialité des administrateurs. Dans l'ancien réc< gime, les tribunaux, le conseil du roi condam- <c naient souvent le ministère public ou l'adminis- (( tration. Vous n'espérez pas moins d'équité sous « une constitution libre. »

Ces belles raisons l'emportèrent ; et ce fut là le système mis en vigueur par la loi du 7 septembre 1790. — Les directoires de district furent chargés de statuer en premier ressort, et la direction du département en appel, sur tout le contentieux administratif.

On ne peut se défendre de quelque étonnement en voyant une assemblée aussi éclairée, aussi libérale, admettre si aisément un système aussi étrange. C'est au fond le système de l'ancien régime, de la monarchie absolue. On se borne à substituer les directoires aux intendants ; voilà tout : ce que les intendants jugeaient, les directoires le jugeront. Les personnes sont changées, mais le principe est le même ; c'est à savoir que le contentieux administratif est une dépendance de l'administration, et que celui

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qui administre peut aussi juger les atEaires qui in* téressent radministratioD !

Et pourtant les membres de cette assemblée étaient des disciples de Montesquieu. Et c'était la même assemblée qui, un an plus tard, allait, dans sa Déclaration des droits, écrire cette maxime : a Toute société dans laquelle la garantie des droits «c n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs «c déterminée, n'a point de constitution (art. 16). »

Disons-le cependant : si, en principe, c'est là une violation flagrante de l'axiome de la séparation des pouvoirs, en fait, il faut convenir que le système de l'Assemblée constituante trouvait dans la pratique certains correctifs. L'administrateur était juge, il est vrai ; mais cet administrateur, au lieu d'être un intendant, était un corps électif et temporaire. Il y avait là, pour les droits des particuliers, une certaine garantie. On n'avait plus affaire, en cas de procès, à un fonctionnaire salarié, bomme du roi, nommé et révocable par le roi ; on avait affaire à un certain nombre de citoyens, domiciliés dans le département, élus par le département, très-indépendants du pouvoir central, moralement et politiquement responsables devant les électeurs de la façon dont ils remplissaient leur mandat.

Mauvais système, j'en conviens, au point de vue de l'action administrative ; une direction multiple, changeante, soumise aux oscillations de l'opinion, ne peut que manquer de suite et de fermeté. Mais au point de vue des intérêts privés et du jugement

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du contentîeax, il est évident que cette admînistratioD, toute locale par son origine et son titre, promettait aux citoyens une justice plus douce, une protection plus assurée, que ne faisait autrefois l'administration royale des intendants et des subdélégués, administration centralisée, irresponsable, nowne des traditions de la monarchie absolue, pleine de zèle, d'ambition, et représentant un pouvoir qui ne supportait pas qu'on le discutât.

Telle fut l'organisation créée par l'Assemblée constituante. Organisation doublement défectueuse : elle énervait l'administration en lui ôtant l'unité d'action et l'indépendance dont elle a besoin; elle posait un détestable principe en chargeant les administrateurs de juger eux-mêmes les procès où l'administration était intéressée. Déjà il semble qu'on voit poindre ici, à la place des doctrines vraiment libérales de Montesquieu, la doctrine autoritaire et tyrannique de Rousseau, la dangereuse théorie de la souveraineté du peuple. La séparation des pouvoirs est proclamée j mais, comme bien d'autres maximes, elle reste à l'état d'abstraction. Le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire sont déjà, dans la constitution de 1791, subordonnés, énervés. Le peuple souverain est seul législateur; il est administrateur; il s'en faut de peu qu'il soit juge : il l'est pleinement en matière de contentieux administratif.

Mais la loi de septembre 1790, et ses directoires de département et de district , et la constitution de

9 1 , tout cela est bientôt emporté dans le mouvement désordonné de la Révolution. La Convention saisit et concentre dans sa main de fer tous les pouvoirs. Ses comités administrent et du même coup tranchent les difficultés administratives. Sous le nom de souveraineté du peuple, c'est la dictature et l'arbitraire. Il n'y a plus de justice, il n'y a plus de liberté.

Avec le Directoire et la constitution du 5 fructidor an 111 (22 août 1795), il semble qu'il y ait comme un retour vers les idées libérales. Mais si la liberté politique reprend quelque vie, la liberté civile ne retrouve guère de garantie. La centralisation administrative se resserre; la juridiction administrative est plus fortement organisée.

Dans chaque département, on crée, sous le nom à' administration centrale^ un corps de cinq personnes, remplaçant les directoires et les conseils de département. Cette administration centrale réunit dans ses mains l'action, la délibération et le jugement du contentieux.

Moins que jamais on admet que l'autorité judiciaire intervienne dans les contestations nées des actes administratifs \

i. Un décret du 1 6 fructidor, an III, porte ceci : «La Convention nationale, après avoir entendu son comité des finances, décrète qu'elle annule toute procédure et jugement intervenus dans les tribunaux judiciaires contre les membres des corps administratifs et comités de surveillance, sur réclamations d'objets saisis, de taxes révolutionnaires, et d'autres actes d'administration émanés desdites autorités pour l'exécution des lois et arrêtés des représentants du peuple en mis-