CHAPITRE II

L'état de choses, organisé par la constitution de Tan III, souleva des plaintes nombreuses. Les administrations centrales étaient devenues, dans chaque département, des instruments de tyrannie et de vexation. Le pouvoir était faible en haut et despotique en bas.

Le consulat (constitution du 22 frimaire an VIII, 13 décembre 1799) fonda un système nouveau; c'est celui qui dure encore. Au lieu de confier le contentieux administratif aux adniinistrateurs eux-mêmes, comme l'avaient fait l'Assemblée constituante et les gouvernements qui avaient suivi, il créa pour en connaître une magistrature spéciale. Il y avait là incontestablement un progrès. Mais quelle allait être cette magistrature spéciale? Tout était là; et, en fait, il se trouva que le progrès fut plus apparent que réel.

La constitution de l'an VIII avait créé, sous la direction des consuls, un conseil d'État « chargé de rédiger les projets de loi et règlements, et de

sion, ou sur répétition des sommes et effets versés au Trésor public.

« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit, sauf aux réclamants à se pourvoir devant le comité des finances, pour leur être fait droit, s'il y a lieu^ en exécution des lois... »

Une autre loi, du 21 fructidor an III (art. 27) porte : « En cas de conflit d'attributions entre les autorités judiciaires et administratives, il sera sursis jusqu'à décision du ministre (de la justice), confirmée par le directoire exécutif. »

résoudre les difficultés qui s^ élèveraient en matière administrative. "» (Art. 52).

Une loi postérieure, celle du 28 pluviôse an VIII, organisant l'administration intérieure, établit dans chaque département : 1* Un préfet, chargé de Tadministratiûn proprement dite ; — 2® un conseil général, chargé de la répartition des contributions; — et S'* un conseil de préfecture, chargé de juger le contentieux en premier ressort, l'appel étant porté devant le conseil d'État*.

Voici en quels termes l'orateur du gouvernement devant le Corps législatif, le conseiller d'État Rœderer, exposait les motifs de cette organisation : « Sous « le régime qui a précédé la Révolution, une g)pande «t partie du contentieux de l'administration était «t portée devant les tribunaux, qui s^ étaient fait un

1. Ce contentieux restait ûxé par la législation de 1790 (6 septembre). Il comprenait les réclamadons en matière de contributions directes^ Texécution des marchés passés avec les entrepreneurs, les indemnités dues à des particuliers pour des fouilles sur leurs terrains^ même celles dues pour dommages causés par le fait personnel des entrepreneurs (ce qui est déjà singulièrement exorbitant). Mais la loi da 28 pluviôse y ajoute les contraventions de la grande voirie ; — et voilà du coup, comme le remarque Henrion de Pansey^ « les conseils de préfecture transformés en tribunaux correctionnels, » et appliquant des amendes. (De VAxiiorité judiciaire^ chap. 42). — £lle y ajoute aussi les difficultés relatives aux adjudications de biens nationaux, adjudications qui n'étaient pourtant que de véritables actes de vente. « C'était là, observe le même auteur, se porter dès le premier pas dans le centre du domaine judiciaire. * (I6id.)

CHAPITHE n. 43

« esprit contraire à rintérêt du Trésor public. Leur « partialité détennioa rAssemblée constituante à « réunir le contentieux de l'administration ayeo « Tadministration elle-même; et comme cette As- « semblée remit les fonctions administratives à des « directoires nombreux, elle crut pouvoir faire de a ces corporations des espèces de tribunaux. En « effet, la justice pouvait trouver quelque sûreté « dans ce système : c'est avec l'administration qu'il « était incompatible, parce que les ordres du gou- « vemement et les lois elles-mêmes rencontraient « la délibération là où elles ne devaient trouver « qu'empressement à l'action et à l'obéissance.

a Le gouvernement croit avoir pris un juste mi- « lieu entre l'ancien système qui séparait la justice a administrative et l'administration comme incon- « ciliables, et le nouveau qui les cumulait dans les « mêmes mains, comme si elles eussent été une « seule et même chose. »

Rœderer fait ici à Tancien régime un reproche Ken immérité : si l'ancien régime encourait un reproche, ce n'était pas de séparer la justice administrative de l'administration; c'était de laisser envahir le terrain judiciaire par le pouvoir administratif, et le terrain administratif par le pouvoir judiciaire. Il ne semble pas d'ailleurs avoir le moindre doute sur cette grave question de savoir si le contentieux administratif peut appartenir à l'administration : il ne paraît pas seulement soupçonner que le principe de la séparation des pouvoirs y soit engagé.

Était-il vrai du moins que le système nouveau fût un juste milieu entre l'ancien régime et le régime de 1790?

Assurément les préfets étaient de meilleurs instruments d'administration que les directoires ; mais on est obligé d'avouer que ceux-ci offraient quelque sûreté à la justice. Assurément aussi les nouveaux conseils de préfecture valaient mieux, pour juger les affaires administratives, que l'ancien intendant qui statuait la plupart du temps seul. Mais ces conseils, composés de fonctionnaires subordonnés au préfet et dépendants du ministre, étaient-ils de véritables tribunaux? Cette magistrature spéciale était-elle placée dans des conditions d'indépendance et d'impartialité? Offrait-elle aux intérêts privés des garanties suffisantes? Il est permis d'en douter.

Un mot de V Exposé des motifs de Rœderer laisse deviner la véritable pensée de la loi. « Autrefois, dit-il, les tribunaux s'étaient fait un esprit contraire à l'intérêt du Trésor public. » Si cela veut dire que la royauté avait quelquefois rencontré dans les corps judiciaires une résistance à l'établissement et à la perception de certaines taxes, le grief est fondé; mais c'était là de la part des magistrats une intervention politique ou législative qui n'est plus à craindre depuis i789. Si Rœderer veut dire, au contraire, que l'esprit des tribunaux civils est généralement, dans les contestations relatives à l'assiette et à la répartition de l'impôt, plus favorable aux citoyens qu'au fisc, le reproche, en fait, paraît peu