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SECTION II : LA LIBERTÉ D'ASSOCIATION, SON ROLE, SON IMPORTANCE, SA NATURE

Que pourrait l'opinion publique elle-même s’il n'existait plusieurs personnes qu'un lien commun rassemble, s’il ne se rencontrait ni un corps, ni une classe, ni une association libres pour représenter et faire agir cette opinion ?

Dans cette perspective, les libertés de réunion et d’association avec celle de la presse et le droit de pétition sont des libertés fondamentales, « quadrangulaires ». Elles expriment l'opinion publique! elles contribuent de façon directe et immédiate à la création de l'esprit public ; plus encore, elles préparent l'adhésion du public aux décisions du gouvernement, la collaboration de la volonté générale à Ia marche du gouvernement et à la réalisation de la véritable démocratie. Quand une opinion est incarnée par une association, elle est obligée de prendre une forme plus précise. Elle compte ses partisans. Ceux-ci apprennent eux-mêmes à se connaître les uns les autres et leur ardeur s'accroît de leur nombre. L'association réunit en faisceau les efforts des esprits divergents, et les pousse avec vigueur vers un seul but clairement indiqué par elle. L'association est un multiple de l’homme en action.

Les groupements d'individus opèrent dans et sur la société ; ils sont les facteurs de décentralisation déterminant la création d'institutions indépendantes de l'Etat central. La centralisation administrative tend à accroître la souveraineté de l'Etat aux dépens de l'individu. Le régime constitutionnel qui répartit la souveraineté entre les éléments nombreux de la nation, neutralise le régime administratif apparenté au régime de police (HaurIOU, passim). Dans une démocratie, chaque citoyen est également impuissant, également pauvre, également isolé.? Il devient difficile aux citoyens de défendre leur indépendance contre les agressions du pouvoir, aucun d’entre eux n'étant assez fort pour lutter seul avec avantage ; il n’y a que la combinaison des

1 Voir R. GNEIST, Der Rechtsstaat, 2me é4., p. 238 et ss. 2 TocQuEvILLE, La démocrulie en Amérique, T. II, p. 249.

forces de tous qui puisse garantir la liberté. L’individu ne peut opposer que sa faiblesse individuelle à la force organisée du gouvernement. La majorité est souveraine dans une démocratie, et les institutions démocratiques en ellesmêmes n'offrent pas de garantie contre la tyrannie de la majorité. Une fois qu’un parti est devenu prédominant, toute la puissance publique passe dans ses mains, ses amis particuliers occupent tous les emplois et disposent de toutes les forces organisées. Les hommes les plus distingués du parti contraire ne peuvent franchir la barrière qui les sépare du pouvoir; il faut bien qu'ils puissent s'établir en dehors de lui, et que la minorité oppose sa force morale toute entière à la puissance matérielle qui l’'opprime. La liberté d'association est ainsi devenue une garantie nécessaire contre la tyrannie de la majorité. Il n’y a pas de pays où les associations soient plus nécessaires pour empêcher le despotisme des partis que ceux où la forme du gouvernement est démocratique. Et c’est pour avoir fait la sourde oreille aux appels des minorités que faillit en 1918 crouler notre Etat démocratique fédéral majoritaire.

Les groupements d'individus s'emploient à refaire la société dans toutes ses pièces, infusant à cet organisme, souvent flegmatique, une sève nouvelle. L'Etat ne peut, ni ne doit tout faire; que de choses, grandes et nobles, seraient perdues tant pour la vie privée que publique, sans le libre jeu des vastes coopérations où l'individu se plaît à s'efforcer lui-même ? Les assemblées et associations représentent la volonté commune, perpétuellement mouvante et éphémère, des sujets. C’est affaire aux hommes d'Etat de distinguer ces opinions, d'en tenir compte, de s'appuyer sur elles. Et souvent aujourd’hui nos gouvernements cantonaux et nos autorités fédérales s'adressent à ces groupements indépendants, réclamant leurs concours pour l'élaboralion de nouvelles lois, pour la rénovation de nos institutions sociales. ! Quelle n'est pas l'influence considé-

* Ainsi, pour ne citer que deux exemples parmi de nombreux :

Les associations de patrons et ouvriers furent chargées par une loi genevoise de 1899 d'élaborer les tarifs d’usage entre patrons et

rable exercée par ces masses collectives sur les affaires du pays ! Le peuple s’assemble, s'associe, soit pour protester contre une décision prise par le gouvernement, soit pour soutenir et appuyer celui-ci. L'association libre organise et discipline la force bienfaisante que crée la longue pratique de la liberté. Toutes les bonnes volontés se groupent et agissent dans le même sens. D’innombrables associations forment sur touie l'étendue d’un territoire un réseau de mailles serrées et résistantes. Elles assurent la cohésion du pays. Que serait devenu notre Etat lors de la grève générale de novembre 1918 sans le concours de l'initiative individuelle, sans les associations et assemblées qui se constituèrent spontanément et s'employèrent à maintenir l’ordre, assurant dans la mesure du possible le fonctionnement des services publics ?

Ceci étant posé, l’on pourrait me reprocher de transformer la liberté d'association en un droit politique. Il n’en est rien. La liberté d'association conserve son caractère originel et intrinsèque de liberté individuelle. J'ai montré suffisamment que la liberté d'association limitait les droits de la puissance publique, qu'elle déclarait vis-à-vis de l'Etat l'individu libre de s'unir à d’autres hommes. J'ai insisté suffisamment sur l’origine historique et l’évolution de la liberté d'association.

Il est vrai que dans un régime démocratique les libertés individuelles participent aussi de la fonction sociale, peuvent exercer «une véritable action politique et « présenter l'équivalent indirect d’une participation à la « puissance publique »,! puisque par la pratique de certaines d’entre elles, la liberté de réunion, d’association, de

ouvriers (Cf. A. T. F. 26-318 et ss.). La municipalité de Zurich invita en octobre 1918 les associations d’ouvriers de la Ville à présenter des propositions concernant le mode d’application du congé du samedi après midi (J. de G. du 5 X 18).

1 ESMEIN, p. 550,

presse, l'individu constitue «la souveraineté de sujétion » de la nation, contribue à la formation de la volonté de l'Etat et devient ainsi, en quelque sorte un organe de l'Etat. !

Mais le rôle que sont appelées à jouer les libertés individuelles dans l'institution sociale ne doit en rien modifier leur nature juridique; car il n’y a pas une simple opposition de termes entre droit politique et droit individuel, mais une distinction entraînant des conséquences juridiques. ?

Les libertés individuelles — dont la liberté d’association — appartiennent, en principe, à tous les individus qui composent la nation, quels que soient leur âge, leur sexe, leur incapacité de fait ou même leur indignité. La liberté d'association est un attribut imprescriptible de la nature humaine; tandis que les droits civiques procèdent de l'organisation du pays, de la forme du gouvernement, ils n’appartiennent qu'aux citoyens auxquels la Constitution et la loi en accordent la jouissance et l'exercice; ils ne sont pas attribués à tous les membres de la nation, sans distinction d'âge, de sexe ou de capacité.

En formant une association, l'individu réalise sa nature, il impose à l'Etat le devoir de s’abstenir de certaines immixtions, avant que d'exercer un droit qui l'élève au rang d'organe de l'Etat. ?

! Cf. Orr, Théorie juridique de la Fonction publique fédérale, p. 12. EScHER, Das Bundesbeamtenrecht, p. 7.

? ESMEINN.

3 Estimant que l’article 56 ne vise que les associations politiques, affirmant que les étrangers sont exclus de la garantie constitutionnelle de cet article, certains auteurs (BLUMER-MorEL, T. I, p. 512. STRECKEISEN, p. 67) concluent que la liberté d'association est un droit strictement politique. Il n’en est rien une fois encore. Le bénéfice de l’article 56, je le démontrerai, s'étend à toutes espèces d'associations, l’article 56 embrasse le phénomène associationnel dans toute sa diversité; la politique n’est donc qu’un des buts, parmi de nombreux autres, que les associations peuvent appliquer à leurs fins. Les étrangers, en outre, nous le verrons, jouissent au même titre que les indigènes de la protection de l’article 56.

C'est ainsi que l’a compris le T. F. qui s'exprime comme suit (7-516): «...so ist doch prinzipiell festzu- « halten, dass an sich das Recht des Individuums, sich mit «andern zu Erreichung gemeinsamer Zwecke ... zu verei- « nigen, mit dem Staatsbürgerrechte, bzw. mit der Organi- «sation und den Funktionen des Staates in keinem «notwendigen Zusammenhange steht und nicht nur zu « politischen Zwecken sondern auch zu mannigfachen « Zwecken anderer Art... ausgeübt wird und dass somit « die Beschränkung der verfassungsmässigen Gewährleis- « tung dieses Rechtes auf die Staatsbürger keineswegs aus « der inneren Natur desselben folgt ».