DANS ET API

2 A. T.F.8-248 et ss.

SPACUIME MO TSIETISS.

5 A. T. F. 26-321. Voir encore : 1-13, Société par action Régina Montium. 1-5356, vocation au recours des fondations ou bourses. RASED SP 28, MIAGE A2 1 Forster gegen St. Gallen, A. T. F. 5 - 435 à 437. $ Nous avons vu qu’il ne pouvait y avoir dans ce cas violation de l’article 56.

pense, à l'intérêt juridique) que le Grütli pouvait avoir à ce que ses membres ne soient pas obligés de faire partie d'une société d’assurance pour maladie ne suffisait pas pour investir la Société du droit de former un recours. «€... das faktische Interesse, das der Grütliverein môgli- «cherweise daran haben mag, dass seine Mitglieder nicht «zur Teilnahme an dem obligatorischen Krankenverein « gezwungen werden, genügt nicht, um denselben zur Be- « schwerdeführung gegen jenen Beschluss zu legitimieren ». Les raisons que donne le T. F. ne justifient point cette exclusion inadmissible. Le T. F. a mal jugé.

Il va de soi par contre qu’une association qui n'’invoque pas une atteinte portée à ses intérêts personnels n’a pas vocation à recourir, même dans les cas où ses membres auraient été lésés dans leur liberté d'association par la décision attaquée; ces derniers seuls ont le droit de s'adresser au T. F. Cette question d’ailleurs appartient à la théorie générale de la légitimation active au recours de droit public pour violation des droits constitutionnels. {

J'ai dit les conditions nécessaires à la recevabilité des réclamations pour violation de droits constitutionnels. Quels sont maintenant les catégories d'individus autorisés à se mettre au bénéfice de l’article 56? Quels sont les sujets de la liberté d'association ?

L'article 56 dit : « Les citoyens (die Bürger) ont le droit « de former des associations . .. » La majorité des auteurs? le Conseil fédéral, * et le T. F, dans leur jurisprudence res-

1 Cf. en particulier A. T. F. 23, 4-1565.

2? SCHOLLENBERGER, Kommentar, p. 412 et 413. BLUMER-MoREL, T. 1, p. 511 à 514. LAMPERT, p. 59. Ces deux auteurs se bornent à reproduire sans autres le jugement du T. F. dans l'affaire Obrist, qui refuse la liberté d'association aux étrangers non domiciliés en Suisse. KAISER, T. I, p. 227-+-<€... das Vereinsrecht . .. ist ein Ausfluss des « Bürgergertums ... Damit ist zwar nicht gesagt, dass die Vereine « Fremden verboten sind, keineswegs ; allein sie sind bloss geduldet.»

3 F, F. 1853, IX, p. 49 : « Le droit d'association pour les éfrangers « n’est pas garanti par la Const. Féd.; en revanche, ces associations « seront tolérées par la Confédération tant que leur activité ne sera « pas dangereuse, ni contraire aux lois ».

pective en ont conclu que les étrangers étaient exclus de la protection de l’article 56. Il n’en est rien.

En effet, la terminologie de la Const. Féd. n'est pas conséquente.! Tantôt elle écrit « citoyens » pour désigner les seuls citoyens suisses, tantôt elle étend ce qualificatif à tous les habitants du territoire sans distinction de nationalité. L'article 4 dispose que les Suisses sont égaux devant la loi, et personne n'a jamais contesté à un étranger le droit de faire appel au principe de cet article. Il est évident, par contre, que les seuls nationaux sont visés par l'article 18 qui dit que tout Suisse est tenu au service militaire. Ïl en est de même de l’article 178, chiffre 2, de l'O. J. F. Alors que le texte allemand contient à côté du mot «Bürger » le mot «Privaten », la version française est conçue ainsi: « Le droit de former un recours appartient «aux particuliers ». Et pourtant l’article 175, chiffre 3, ©. J. F. parle «des réclamations pour violation de droits « constitutionnels des citoyens (Bürger). »

Comme le fait remarquer M. Burckhardt (p. 543 de son Commentaire) le mot « citoyen » désigne aussi bien les particuliers en face de l'Etat que les citoyens suisses en opposition avec les étrangers.

Dans son message du 23 mai 1874 (F. F. 1875, 1-1005) le Conseil fédéral ne mit pas en doute que les citoyens ou corporations suisses pourraient seuls recourir à l’autorité fédérale pour violation des droits constitutionnels, tandis que les étrangers auraient le droit de réclamer contre la violation de traités internationaux. Pour marquer cette différence, le Conseil fédéral proposa d'introduire le mot « Suisses » à la lettre a de l’article 59 de l'O. J. F. de 1874. Mais après une observation faite par la Commission du Conseil des Etats, le mot « Suisses » fut supprimé, d’où il résulte que le droit de recours appartient dans la même mesure aux étrangers qu'aux Suisses. ?

! Dans le même sens, BURCKHARDT, Kommentar, p. 543. ? SOLDAN, Zeit, für Schw. Rechi, 5 - 256.

Le T. F. a toujours, du reste, été incliné à étendre le droit de recours plutôt qu'à le restreindre. Il a déclaré expressément que {out particulier (jedem Privaten) dont un droit subjectif a été violé par une décision est légitimé au recours de l’article 178 O. J. F. Interprétant l’article 56 de l'O. J. F. de 1874, il s'exprime ainsi : « Art. 59 O. G. be- «schränkt das Recht zum staatsrechtlichen Rekurse an das « Bundesgericht nicht auf Schweizerbürger ; der Rekurrent «ist daher, obschon er nicht Schweizerbürger, sondern « Franzose ist, zum Rekurse berechtigt. » (A. T. F. 12-55.

En outre et surtout les documents relatifs à l’élaboration des articles 46 et 56 des Const. Féd. de 1848 et de 1874 ne nous permettent pas d'affirmer que le constituant ait voulu exclure les étrangers du bénéfice de la liberté d’association.

Il n’est donc ni juridique, ni rationnel, de faire état de l'expression employée par la Const. Féd. Plus encore, est citoyen, au sens juridique du terme, celui qui jouit des droits politiques. Or, les libertés individuelles n’exigent point de la personne qui s'en réclame qu’elle ait le droit de vote, le droit électoral passif ou actif; elles appartiennent, en tant que libertés individuelles à toute personne, homme ou femme, ! majeure ou mineure jouissant de la capacité naturelle, ? et susceptible de développer ses facultés naturelles. Les libertés individuelles sont un attribut de la nature humaine, une qualité juridique imprescriptible de l’homme. Ce sont des postulats de la justice et de l'humanité; elles appartiennent à la loi en général. Ce sont des droits «idéaux », non contingents.* Les droits constitutionnels ont été consacrés dans l'intérêt de l’individu. « Der Fremde hat an sich keine Rechte », dit M.

1A.T.F i-118et ss. Société de couture des Bayards. Voir aussi SCHOLLENBERGER, Kommentar, p. 414, et LAMPERT, p. 60.

2 Cf. A. T. F. 4-592 c. 1, 8-80 c. 2, 9-15 c. 1, 8-202, 7-57. ScHoL- LENBERGER, eod. loc., p. 414. LAMPERT, p. 60, argumento e contrario.

PRACNTOEES1S1C D:

4 SCHOLLENBERGER, Das Schiwveizerische ôffentliche Recht, dans Bibliothek des ôffentlichen Rechtes, 1909, p. 52.

Schollenberger.! «Der Bürger geht nicht auf den Men- «schen auf», lui répond M. Gierke, l’homme n'est point absorbé par le citoyen. Selon le principe immuable et universel de la Déclaration des droits de l’homme, les étrangers, comme les nationaux, ont droit de la part de l'Etat au respect de leurs libertés individuelles considérées comme des droits naturels de l’homme; tous ceux, Suisses et étrangers, qui se trouvent sur le territoire helvétique, en sont également investis.? Cette affirmation me paraît incontestable ; et toute autre théorie est en contradiction flagrante avec le principe constructeur des libertés individuelles. Je ne conçois pas que M. Schollenberger puisse affirmer que les libertés individuelles « kommen ... nur « den Nationalen zu, gerade wie die politischen Rechte; es «sind auch Rechte, Volksrechte, wie die politischen Rechte, «nur dass diese mit Rücksicht darauf, dass ihre Ausübung «eine bestimmte Befähigung voraussetzt, auf einen klei- « neren Kreis der Nationalen beschränkt sind. »? N'est-ce point prendre plaisir à confondre ce qui doit être distingué ?#

Les libertés individuelles sont le patrimoine commun et la chose de tous. Elles sont d'ordre public. Elles existent dans l'intérêt général. Or, l'intérêt général est composé de l'ensemble des intérêts particuliers de tous les habitants du territoire, de tous les membres de la communauté. Les étrangers, par conséquent, constituent aussi bien que les nationaux un facteur de cet intérêt général, et ils sont un élément de force que l’on aurait tort de mépriser. La démocratie repose sur la collaboration de tous les membres de la collectivité; elle en exprime la dernière et

1 Kommentar, p. 413.

? Dans le même sens : DuGurr, Manuel de Droit constitutionnel, 1911, p.222 : Les étrangers comme les Français ont droit de la part de l'Etat au respect et à la protection de leur liberté individuelle. On considère que c’est un droit naturel de l’homme ...

$ Kommentar, p. 413.

4 Voir plus haut, p. 101 et ss.

5 Hauriou, Principes de Droit public, p. 509.

suprême volonté. Tous les individus concourent au même but : le fonctionnement de l'Etat. Le régime constitutionnel démocratique est un régime d'opinion publique à la création de laquelle contribuent les étrangers comme les nationaux. Et l'Etat perd l'appui effectif des étrangers, si ceuxci ne sont pas considérés comme un élément actif de l'intérêt général, s'ils ne participent pas à sa formation. «... Der Grundsatz der Vereinsfreiheit, dit M. Burck- «hardt, ! besteht im ôffentlichen Interesse; wenn er gegen- «über den Schweizerbürgern richtig ist, muss er auch « gegenüber Ausländern sein. »

Il est de la nature même de l'Etat moderne respectueux du droit qu'une pareille égalité de traitement soit observée à l'égard des étrangers et des Suisses. Il est temps aussi que les nations comprennent qu'elles doivent restreindre leur souveraineté et respecter les ressortissants des autres Etats. Que la Suisse s'applique à travailler à la réalisation de la Société des nations !

Pourquoi, ceci établi, la liberté d'association ne participerait-elle pas complètement de la nature juridique des libertés individuelles au nombre desquelles elle est comptée ? Pourquoi serait-elle soumise à certaines règles seulement qui régissent ces rapports de droit et soustraite à d’autres ? Pourquoi le bénéfice de la liberté d'association serait-il refusé aux étrangers domiciliés à l'étranger, alors qu'aux mêmes étrangers est accordé pleinement celui de la liberté religieuse, ? de l'égalité devant la loi, * du juge naturel,* de l’abolition de la contrainte par corps. La science juridique ne connaît pas de pareilles inconséquences. L’ossature du droit est construite de logique. La Confédération suisse a placé à la base de ses institutions politiques le principe des libertés individuelles. Ce principe de droit

1 Kommentar, p. 543.

# À. T. F.9-6 et ss.

5 À, T. F. 7-515, c. 6; voir encore 14-493, c. 2.

comporte des règles valant pour toutes les libertés individuelles. Comment concevoir que la légitimation au recours de droit public pour violation de droit constitutionnel soit déterminé par le droit dont le lésé invoque la violation ? Comment comprendre que les libertés individuelles n’obéissent pas toutes dans leurs caractères essentiels au même principe qui les a fait éclore ? Ce serait donner libre cours à la fantaisie du juge. Un principe veut être appliqué dans toutes ses conséquences.

Je repousse donc comme contraire au principe originel de toutes les libertés individuelles, comme illogique, l'argumentation du T. F. dans l'affaire du Congrès socialiste de Zurich (A. T. F.).

Encore une remarque à propos de ce jugement du T. F., lequel déclare à page 517 du volume VII des arrêts : « Denn es erscheint gewiss als ausgeschlossen, dass der « Staat die Polizeigewalt seiner Organe gegenüber den « Ausländern, die überhaupt in keine dauernde Beziehung «zu dem inländischen Staatswesen getreten und seiner « Territorialhoheïit für ihre Person nicht dauernd unter- « worfen sind, habe beschränken . .. wollen ». Ici encore le T. F. ne raisonne pas juridiquement. Chaque individu de passage dans un Etat se trouve immédiatement dans un rapport de droit public avec la puissance publique de cet Etat. « Auch wenn die B. V., dit M. Burckhardt, ausdrück- «lich «Schweizerbürger » gesagt hâtte, wäre kein Grund « vorhanden, die Garantie nicht auch Ausländern zukom- «men zu lassen, die der schweizerischen Staatsgewalt unter- « stellt sind. » ! Ce rapport de droit public avec l'Etat est-il autre chose que la soumission à la souveraineté territoriale de toute personne se trouvant en Suisse, que cette personne y réside deux mois ou n’y fasse qu'un séjour de quelques jours ? Dans l’un et l’autre cas, l'étranger entre en contact immédiat avec la puissance publique. Pénétrer dans la zone de puissance d’un Etat, n'est-ce pas aussi et

1 Kommenlar, p. 543.

du même coup, être soumis à son droit et en bénéficier ? M. Schollenberger lui-même pose :! «Dieser Entscheid « (celui qui nous occupe) ist unrichtig, und seine Begrün- « dung unterliegt folgender Kritik. Zwar gelten Verfassung «und Gesetze für das ganze Territorium, je, aber nur in « der Meinung, dass alle auf diesem Territorium befindli- «chen Personen dem Staat, bezw. den Staatsgesetzen zu « gehorchen haben, also prinzipiell insoweit diese Gesetze « der Bevôlkerung Vorschriften machen, ihr Pflichten auf- « erlegen, wie namentlich die Polizeigesetze — das ist der « Sinn der s0g. Territorialhoheit. Uebrigens gilt die Territo- «rialhoheïit, soweit sie überhaupt gilt, nicht für ansässige, «sondern für alle im Lande befindlichen Personen bezw. « Ausländer. » Pourquoi alors cet étranger ne serait-il pas aussitôt investi des droits qui protègent l'individu contre l'intervention arbitraire de la puissance publique à laquelle il est soumis.

Il est temps de conclure. Contre la doctrine? et la jurisprudence, j'affirme que les étrangers, qu'ils soient domiciliés en Suisse ou non, sont au bénéfice de l’article 56 et jouissent, au même titre que les ressortissants suisses, de la liberté d’association.

SECTION III : LA LIBERTÉ D'ASSOCIATION ET LES AUTRES LIBERTÉS INDIVIDUELLES — DÉLIMITATION DE LEUR CHAMP D'APPLICATION RESPECTIF

L'individu jouit de la garantie constitutionnelle de plusieurs libertés individuelles. Il peut les exercer soit isolément, soit en commun avec d’autres personnes; il pourra se faire alors que soient réalisées les conditions essentielles et nécessaires au phénomène associationnel.

Certaines de ces collectivités cependant ne forment

1 Kommentar, p. 413.

2 M. BURCKHARDT fait une heureuse exception (p. 543 de son Commentaire).

pas des associations au sens de l’article 56 Const. Féd. ; car il est des activités communes à plusieurs individus qui ne tombent pas sous le coup de l'article précité et qui sont régies par d’autres principes de droit constitutionnel et soumises à une réglementation nettement définies, à des lois propres.

Il est d’autres cas, par contre, où plusieurs articles constitutionnels se disputent le domaine de l'association, c’est-à-dire que celui-ci est régi tout à la fois par l’article 56 et par les lois réglementant l'exercice des autres libertés individuelles.

Cette section a précisément pour objet de délimiter le champ d'application de l’article 56.

$ 4 : Du cas où certaines modalités du phénomène association sont régies exclusivement par des normes étrangères à celles de l’article 56. — La Liberté d’association et de réunion, et la Liberté religieuse.

La religion est un rapport entre chaque âme et un dieu. Elle est un acte intérieur de l’homme qui se livre à son dieu; c’est affaire de la conscience individuelle.

Nature sociale, l’homme ne peut garder pour lui ce sentiment de la foi, il doit le faire partager aux adhérents de sa confession et s'associer à eux.

Ce que l’homme ressent si profondément dans son âme, il ne peut le garder en lui; il doit l’exprimer pour le compléter et, par un acte extérieur, l’homme s'engage tout entier, corps et âme envers son dieu. Plus encore, il doit extérioriser ce sentiment en communauté avec les membres de son Eglise. Voilà comment prennent naissance le culte et ses normes sous forme de liturgie.

Ainsi dans l’un et l’autre cas se trouvent remplies les conditions essentielles à l'association. Si l’article 56, comme je l’ai démontré, englobe le phénomène associationnel dans toute son étendue, il n'entend cependant pas garantir à l'individu le droit de s'unir à ses semblables pour la manifestation de ses convictions religieuses. En effet, une

constitution peut reconnaître aux individus le droit de société sans leur assurer par là-même le droit particulier de constituer des associations à but religieux. L'Etat peut refuser la liberté des cultes à toute communauté religieuse qu'il ne reconnaît pas officiellement, sans violer pour cela le principe de la liberté d'association. ! Seule, la religion chrétienne — protestante et catholique — était protégée par la Const. de 1848 ; les adhérents des autres confessions ne jouissaient pas de la garantie constitutionnelle, ils n'avaient pas le droit constitutionnel de célébrer librement leur culte; et ce système de faveur pratiqué à l'égard des chrétiens ne constituait en aucune façon une violation de la liberté d'association à l'égard des mahométans ou des bouddhistes.

Il est clair, en conséquence, que les articles 49 et 50 qui consacrent la liberté de conscience et la liberté des cultes protègent le phénomène religieux sous toutes ses formes ; ils assurent à l'individu le droit de croire à la divinité qu’il a choisie librement et celui de concrétiser sa foi au moyen d'actes extérieurs librement déterminés. Or, un culte est la célébration commune, et soumise à des lois spéciales, du service divin par les adhérents à une même croyance.? Donc tous les individus qui se réunissent en vue d’adorer en commun leur dieu seront au bénéfice exclusif de l’article 50 Const. Féd., puisque l'alinéa 1 de cet article a précisément pour but de protéger et de réglementer les assemblées religieuses. En outre, les alinéas 2 et 3 du même article traitent les mesures que les cantons et la Confédération ont la faculté de prendre contre les communautés religieuses qui se rendent coupables d’empiètements sur les droits des citoyens et de l'Etat, et des contestations de droit public et de droit privé auxquelles donnent lieu le maintien ou la scission de communautés religieuses. L'article 50 reconnaît donc et protège les

1A.T,F. 15-690, cause Märki und Genossen.

2 FREULER, p. 7.

associations religieuses dont il esquisse la réglementation à laquelle nos autorités pourront les soumettre; il leur fait même un régime spécial. C’est ainsi que les membres d'une Eglise officielle seront toujours légitimés à invoquer les articles 49 et 50, tandis qu’une association à but laïque, élevée au grade d'institution de droit public, perd, nous l'avons vu, ipso jure, le bénéfice de la liberté d’association ; de même encore l’organisation intérieure de l'Eglise est garantie par les articles 49 et 50,1! alors que celle des associations au sens de l’article 56 ne l’est pas. Cette différence souligne la nécessité qu’il y a à établir une distinction entre les associations en général et celles à but confessionnel. Aussi bien les individus qui se prévaudront du droit de former des associations religieuses devroni-ils faire appel à l’article 50, seul applicable en la matière.

Il est donc évident que les articles consacrant la liberté religieuse protègent le phénomène associalionnel religieux ; celui-ci est même exclusivement régi par l'article 50 combiné avec l'article 49; les associations et assemblées religieuses ne seront jamais légitimées à invoquer la liberté d'association de l’article 56; celui-ci a égard à l’activité associationnelle de l'individu; les articles 49 et 50 considèrent le côté religieux de la nature humaine, ils réglementent les seuls rapports de l'individu avec la divinité. La liberté religieuse appartient, en outre, à un ordre d'idée différent de celui dans lequel rentre la liberté d’association. Alors que celle-ci implique plus spécialement la séparation de l'individu et de l'Etat, celle-la comporte séparation du pouvoir civil et religieux, séparation qui entraîne la laïcisation de l'Etat. Dire que l'Etat est laïque, cela signifie qu'ayant sa fin en lui-même ou plutôt dans la société des hommes pour laquelle il est organisé, il est étranger à toute conception de confession, de culte. Il n’a pas à juger, à contrôler, à favoriser les religions diverses. Il les ignore; l'Etat représente la seule société civile.

1 BURCKHARDT, Kommentar, p. 482.

La religion n’est point conçue comme un rapport pouvant entrer dans l’ordre politique.! Il est donc rationnel, pour ces diverses raisons, que les associations et réunions religieuses soient régies par des normes spéciales, et différentes surtout de celles qui réglementent la liberté d’association en général.

Ce n'est pas d'emblée que le T. F. se rendit à l’évidence. Dans un jugement, d’ailleurs fort intéressant, du 20 février 1886,° il appliqua sans hésiter l’article 56 à des salutistes qui, à la suite de la célébration d’un culte en public, avaient reçu l’ordre du Conseil d'Etat zurichois, par arrêté du 12 août 1885, de renoncer à leurs assemblées publiques, lesquelles étaient l'occasion de désordres et de troubles continuels. Il faut ajouter que le T. F. eût été incompétent s'il avait application des articles 49 et 50 de la Const. Féd.

Brusquement, en 1887, le T.F. fit volte-face. Il se déclara incompétent pour juger d'un recours formé par des salutistes ; ceux-ci, se basant sur la liberté d'association garantie par les Const. Féd. et vaudoise, avaient attaqué la décision du Département de justice et police du canton de Vaud (15 juillet 1884) qui les empêchait de vaquer à l'exercice de leur culte. Voici les considérants du T.F. : «En ce qui concerne les dernières dispositions (art. 8 « Const. vaudoise et art. 56 Const. Féd.) constitutionnelles, «le recours reconnaît lui-même expressément que les « salutistes sont une association ou une secte religieuse et « que l’assemblée du 29 août 1886, à la suite de laquelle «les recourants ont été punis, a été tenue en vue de la «célébration en commun d’un culte, et a eu le caractère « d’un acte du culte.

«Le droit au libre exercice d’un culte que reven- « diquent dès lors les recourants, ne saurait être confondu «avec le droit d'association et de réunion garanti aux

1 ESMEIN, p. 1182.

2 A,T.F. 12-93 et ss., cause Schaff und Konsorten.

articles 56 de la Const. Féd. et 8 de la Const. vaudoise, «mais ressortit au domaine de la liberté de croyance et «de conscience, comme partie intégrante et conséquence «de ce droit, et en particulier à celui de la liberté des «cultes que les deux Constitutions précitées distinguent «expressément du droit d'association et de réunion et « garantissent par une disposition spéciale. » (Art. 50 Const. « Féd. ; art. 15 Const. vaud.) (A. T. F. 13-9.)

Le T. F. désormais s’en tint à cette manière de voir. «Aus dem Vereins- und Versammlungsrechte an sich folgt «noch nicht, dass gleichzeitig auch die Kultusfreiheit und « damit die Freiheit der Vereinigung speziell zu Kultus- «zwecken, überhaupt oder in bestimmtem Umfange, gewähr- «leistet sei... Die Antwort auf die Frage, inwieweit die « gemeinsame Ausübung von Kultushandlungen in Verei- «nen oder Versammlungen, die Freiheit der Vereinigung «zu Kultuszwecken, verfassungsmässig geschützt sei, in- « wiefern solche Vereinigungen bestimmten Beschränkungen «unterworfen oder gar verboten werden kônnen, ist dem- «nach nicht aus den Verfassungsbestimmungen zu schôp- «fen, welche das Vereins- und Versammlungsrecht, son- «dern aus denjenigen, welche die Freiheit der Religions- «übung, die Glaubens- und Kultusfreiheit, betreffen. »! Cest ainsi que la légalité des assemblées des salutistes fut appréciée en regard de l’article 50 Const. Féd. et non de l'article 56.

Il ne suffit pas d'expliquer pourquoi une assemblée et une association religieuses ne tombent pas sous le coup de l'article 56 proclamant la liberté d'association. Il me reste à rechercher dans quel cas l’article 50 sera applicable à une union de plusieurs personnes poursuivant un but commun.

1 A.T.F. 15-690, c.3 ; voir encore dans le même sens le consid. 3 du même arrêt, et aussi 17-354, c. 2 et 22 II-1006.

J'ai donné plus haut une définition de la réunion cultuelle ; je n’y reviens pas.

Que faut-il entendre par association religieuse au sens des articles 49 et 50 Const. Féd. ?

Il est facile de déterminer le critère. Les articles 49 et 50 protègent l'individu dans son activité religieuse, ils lui assurent le droit d’avoir les convictions religieuses qui lui conviennent et de les exprimer comme il l'entend. C’est pourquoi une union de personnes sera qualifiée d'association religieuse aussitôt qu’elle aura pour objet l'exercice en commun d'une confession religieuse.! Il faut et il suffit que plusieurs individus s'associent pour adorer un même dieu? ou un autre être spirituel. L’adoration peut se manifester soit par une influence qu’elle exerce sur les seuls membres de l'association, soit par une activité de propagande.

Un groupement de personnes peut revêtir le caractère religieux soit par le but confessionnel qu’il poursuit, soit par les moyens de nature religieuse qu'il emploie à la réalisation de buts étrangers à la religion.

Quelques remarques tout d'abord sur les associations à but religieux, à propos de celles qui n'existent qu’en fonction d’un but confessionnel. Au premier rang apparaissent les Eglises (personnes morales) dont le but est de permettre aux adeptes d’une même confession de pratiquer leur culte en commun, de développer chez les fidèles le sentiment religieux et de faire naître la foi chez ceux qui demeurent indifférents au phénomène religieux. Le culte public et le ministère pastoral peuvent être considérés comme les caractères distinctifs de l'Eglise.

Il existe en Suisse deux catégories d'Eglises : celles qui sont unies à l'Etat, et celles qui en sont séparées.

1 Cf. CurTI-FORRER, trad. par Mr. Max E. PORRET, p.55; HAFTER, Db197:

2 WIEDEMANN, dans le même sens, p. 194.

8 Voir plus bas les remarques sur l’importance du but pour la définition d’une association. (Titre III, Chapitre IL.)

4 MARTIN dans Zeit. f. Schw. Recht, 37-178.

Les premières sont organisées par le droit public cantonal. Les cantons peuvent instituer des Eglises nationales et donner à une association religieuse quelconque le caractère d'établissement de droit public. Ils ont la compétence nécessaire pour adopter le régime ecclésiastique qui leur convient, mais sous réserve de respecter les principes posés par la Const. Féd. Les Eglises séparées de l'Etat poursuivent le même but religieux que les Eglises officielles ; aussi, cela n’est pas douteux, doivent-elles être comprises dans les associations religieuses auxquelles sont applicables exclusivement les articles 49 et 50 Const. Féd. Seront aussi régies par ces articles les associations qui, comme les Sociétés de missions par exemple, sans revêtir les caractères distinctifs de l'Eglise, poursuivent un but religieux ; car il n'est pas nécessaire qu’une association, pour jouir de la garantie des articles 49 et 50, soit pourvue d’une organisation proprement ecclésiastique ; il suffit que soit réalisée l’union de plusieurs personnes dans le but d’adorer en commun un dieu. !

Toute la vie associationnelle des trois catégories de communauté religieuse que je viens de passer en revue est protégée et régie par les articles constitutionnels garantissant la liberté religieuse. L'Histoire témoigne du rôle politique qu'ont exercé les différentes Eglises. Aujourd’hui encore, leur activité n’est pas exclusivement religieuse, c'est-à-dire qu'elles employent au service d’un but religieux des moyens dont font généralement usage les seules associations à but politique. Il importe peu ; l’activité, dans toute son étendue, d’une association religieuse, est appréciée en regard du seul article 50 qui prévoit expressément que «les cantons et la Confédération peuvent prendre les «mesures nécessaires pour le maintien de l’ordre public

1 Les Eglises d'Etat, les Eglises séparées de l'Etat et les associations religieuses dépourvues d’une organisation ecclésiastique tombent sous le coup de Particle 59 C.C.S. qui réserve le droit public cantonal aux corporations qui ont un caractère ecclésiastique. Voir MARTIN, loc. cit.

«ainsi que contre les empiètements des autorités ecclésias- « tiques sur les droits des citoyens et de l'Etat. » Les articles 49 et 50 soumettent à un régime spécial le phénomène associationnel religieux dans toutes ses manifestations. ! Il est inutile d'ajouter que la réglementation des associations et réunions religieuses présentera beaucoup d’analogie avec celle de la liberté d'association de l’article 56, puisqu'elles régissent toutes deux un phénomène collectif.

Mais le but seul n’est pas déterminant pour la qualification religieuse d’une association. Il est des sociétés dont le but immédiat n’est pas l’adoration d’un dieu, mais dont les moyens ? employés à la poursuite d’un but étranger à la religion revêtent un caractère nettement confessionnel. Les associations chrétiennes d'étudiants dont l’activité se manifeste parfois par des pratiques religieuses — prières et cultes en commun — ne sont point à proprement parler des associations religieuses ; le but est laïque qu’elles poursuivent ; elles pourvoient à l'instruction et l'éducation du jeune homme dont elles s'efforcent de développer les facultés morales et intellectuelles. Dans cette perspective, les sociétés ne sont pas religieuses qui se proposent de former des alpinistes, et dont leurs membres, dans des heures d’édification et de recueillement, invoquent en commun un dieu. Ne sont pas religieuses les sociétés qui s'occupent des enfants abandonnés, des filles perdues et tombées, et qui engagent leurs membres à se rendre au culte tous les dimanches. Les buts que ces associations poursuivent s'appellent instruction, éducation, bienfaisance, mais non pas religion. Ces associations en principe restent soumises à l’article 56 Const. Féd. Par contre, elles sont protégées, exclusivement protégées, par l’article 50 Const. Féd. aussitôt que leurs membres se réunissent pour célébrer un culte, en un mot dans les formes et aspects religieux de leur

1 Comparer BURCKHARDT, Kommentar, p. 476.

2 Voir plus bas ce qui est dit de la mesure dans laquelle les moyens servent à qualifier une association. (Titre IT, chapitre II.)

3 Voir WIEDEMANN, p. 194 et ss.

activité. ! En effet, le droit que possède un groupe d’individus de manifester par des actes extérieurs son adoration pour un dieu est garanti par l’article 50. Il importe peu que la pratique d’un culte ne soit qu’un phénomène accessoire à l’activité principale d’une association à but laïque. Un culte poursuit à lui seul un but absolu, il a toujours sa fin en lui-même, et comme tel, il est au bénéfice du seul article 50.

Si les articles 49 et 50 contiennent les règles de droit applicables aux associations religieuses en général, les articles 51 et 52 Const. Féd. régissent plus spécialement l'activité des ordres religieux el couvents. Je ne traiterai donc pas de ces corporations qui font l'objet de dispositions constitutionnelles particulières et sont ainsi soustraites au champ d'application de l’article 56.

$ 2 : Des cas où le phénomène association est régi conjointement par l'article 56 et par des normes réglementant l’exercice d’autres libertés individuelles.

Si le principe même du phénomène collectif est soumis au régime de l’article 56, il est cependant certaines activités associationnelles qui ne sauraient être appréciées en regard de ce seul article. Il arrive souvent, en effet, qu'une association poursuive une activité qui fait ellemême l’objet d’une garantie constitutionnelle spéciale, ainsi les sociétés commerciales, les comités qui se forment pour adresser une pétition, les associations de presse. Il est évident alors que ces collectivités, dans la mesure où elles se prévalent de la liberté du commerce, de la presse ou de pétition, sont soumises au régime des articles constitutionnels qui protègent ces libertés et réglementent leur exercice. Cependant l’article 56 qui embrasse tout le domaine des unions d'individus, n’en continue pas moins

1 En sens contraire, WIEDEMANN, eod. loc.

à régir dans leur caractère fondamental ces différents groupements; car avant d'appartenir au commerce, ou à la presse, une association ressortit au domaine de la liberté d'association. Ces sociétés commerciales et autres sont donc appréciées au regard de plusieurs articles constitutionnels, puisqu'elles bénéficient tout à la fois de la liberté d'association et de celle du commerce, de la presse et de pétition; et ceci contrairement aux associations et assemblées religieuses qui sont sous la protection exclusive des articles 49 et 50 réglementant le phénomène collectif et religieux.

Il est évident qu'il serait en théorie et en pratique plus satisfaisant de soumettre toute l'étendue de l’activité d'une association au même régime. Mais la vie est complexe; le même fait donne naissance à divers rapports de droit exigeant chacun des règles différentes.

Entrons dans quelques détails.

I. La liberté d'association et la liberté du commerce et de l'industrie. — Nombreuses sont les associations en réalité qui tombent sous le coup de l’article 31; celui-ci, en effet, reconnaît à l'individu le droit de poursuivre toutes activités commerciales licites ; et faire du commerce, au sens juridique du terme, c’est chercher à se procurer des revenus. i

Les cas cependant sont nettement déterminés dans lesquels il y a contestation sur l'application respective des articles 31 et suivants et 56. Il faut, d'une part, qu'une décision des autorités cantonales atteigne le phénomène associationnel dans ses caractères essentiels, et, d’autre part, que cette même décision apporte une restriction au principe de la liberté du commerce et de l’industrie des articles 31 et suivants. Il n’y aura donc jamais lieu à application de l’article 56 — j'ai déjà eu l’occasion d’en parler — lorsqu'une autorité cantonale décrète monopole d'Etat

1 BERTHEAU, p. 9 et 98 et y lire en note les différentes définitions de Seydel.

un domaine de l’activité commerciale ou industrielle, car un monopole n’impose pas une limite à la seule activité collective, mais bien à l’activité en général de tous les particuliers, isolés ou groupés, vis-à-vis de l'Etat. Il n'en est pas autrement, mutatis mutandis, lorsque la loi décrète illicite, parce que contraire au bonnes mœurs, la traite des blanches. La loi formule une interdiction qui s'adresse à tous les particuliers, mais qui ne vise pas spécialement le phénomène associationnel. Si l’on admet que l’article 31 prescrit des restrictions à la mise en régie, ! les particuliers isolés ou associés, qui ont été privés au profit de l'Etat de l'exercice d’une activité commerciale, pourront recourir au T. F. pour violation de cet article 31, mais en aucun cas pour atteinte portée à l’article 56.

Par contre, seront applicables tous deux à la fois, les articles 31 et 56, aussitôt que l'Etat, par un décret interdisant à une société de poursuivre une activité commerciale, visera une collectivité d'individus. L'article 56 régira les éléments constitutifs du phénomène collectif, mais la vie commerciale de la société sera appréciée en regard des articles 31 et suivants. Deux principes de droit public se disputeront ainsi le même domaine de l'association.

Il peut arriver qu’une association dans la poursuite d'un but commun exerce une activité nettement politique. Or, l'article 31 régit les seuls rapports commerciaux et industriels des particuliers vis-à-vis de l'Etat. En conséquence, cette association échappe, quant à son activité politique, à la réglementation de l’article 31, mais tombe sous le coup de l’article 56. Une société d'importation et et d'exportation de marchandises de toutes sortes désire abaisser le tarif des douanes. Elle constate que les frontières politiques et économiques sont un obstacle irréductibles à l'abolition des droits d'entrée. Elle soulève alors un mouvement internationaliste et engage ses membres et des tierces personnes à refuser le service militaire.

! Voir BURCKHARDT, Komimentar, p. 253, 255, 259 et 260.

Certes il ne serait pas rationnel d'appliquer à cette société l'article 31 dont le juge ne saurait que faire. C’est aux restrictions que l’article 56 apporte à la liberté d'association que le juge, cela est incontestable, fera appel.

Pour la même raison le T.F. a pu dire que le droit de coalition des ouvriers procédait à la fois de la liberté d'association et de la liberté du commerce et de l’industrie (A. T. F., 33, 11-116), Si les associations ouvrières aspirent à réaliser un ordre juridique différent de celui qui règle actuellement notre vie sociale, et meilleur, il n’en est pas moins vrai qu'elles poursuivent aussi et surtout l’indépendance économique de la classe des salariés, et qu’à cet eftet elles font constamment usage du droit de libre concurrence dont l’article 31 pose et reconnaît le principe.‘

Si, pour certaines associations, le commerce n'est qu'une des formes données à leur activité, laquelle, s’exerçant dans beaucoup de domaines, appelle l'application des normes qui les régissent respectivement et dont l’article 31 en est une, il est de nombreuses associations qui n'existent qu'en fonction de leur but et de l’activité commerciale, c'est-à-dire que le commerce définit et qualifie l'association toute entière ; le phénomène collectif au sens de l’article 56, s’il subsiste, s’efface cependant pour laisser en relief le but commercial de la société ; je veux dire que les articles 31 et suivants ne seront pas applicables dans la même mesure à une sociéte anonyme pour l'exploitation de mines de charbon et à une société d'individus qui revendiquent une condition sociale plus avantageuse ; car les sociétés commerciales ou industrielles sont des associations de capitaux avant que d’être des associations de personnes ; et l’article 56, nous l’avons vu, veut garantir à l'individu une indépendance morale et politique, la libre manifestation de la pensée par l'association et non point le droit d'acquérir librement un patrimoine au moyen de l'association. En outre,

1 Voir BURCKHARDT, Kommentar, p. 259; BERTHEAU, p. 107; Cf. p- 98, 111.

c’est au droit privé, régissant les droits de fortune qu'il appartient de réglementer minutieusement l'organisation et le fonctionnement de ces sociétés qui mettent en mouvement de l'argent plus que des hommes. L'article 56 néanmoins demeure applicable en principe à toute union d'individus, car il n’y a pas d'association de capitaux sans une société d'individus.

Et si les rings corners, trusts, cartels, ces coalitions éphémères ou durables, sont composés de commerçants qui poursuivent une activité et un but exclusivement commercial — produire une hausse ou une baisse momentanée sur une marchandise, faire prédominer la volonté de quelques individus sur les effets de la libre concurrence pour en prévenir les abus, établir un monopole, etc. — ils n'en sont pas moins des ententes entre individus qui s'engagent les uns vis-à-vis des autres à soumettre l'exercice de leur activité à des règles d'ensemble ; et dans cette perspective ces groupements sont soumis en principe à l’article 56 combiné aux articles 31 et suivants. Mais en réalité, la réglementation formulée aux articles constitutionnels garantissant la liberté de commerce et d'industrie prévaudra sur celle de l’article 56, car le but d’une association est sa substance même, puisque c’est pour faire du commerce que se sont unis des individus ; et l'Etat sera autorisé à édicter contre ces entreprises du capitalisme des restrictions plus sévères que celles qu'il aurait le droit d'imposer à une association à but idéal. C’est dans ce sens que le T.F., sans approfondir la question et sans donner les motifs de sa décision, a pu juger : « Die verfassungsmässige Zulässig- «keit eines sachbezüglichen, dem Gewerberecht angehô- «renden Verbotes aber kann nicht nach dem Grundsatze « der Vereinsfreiheit, sondern muss nach dem übrigen In- «halte des geltenden Verfassungsrechtes, speziell dem « Grundsatze der Handels- und Gewerbefreiheit beurteilt « werden. » (A. T. F., 10-28, c. 3).

En effet, le bien-fondé d’une mesure statuée par l'Etat contre une société commerciale sera apprécié en regard

des articles 31 et suivants et non en application de l'article 56; car les raisons qui auront nécessité l’intervention de l'autorité seront non pas d'ordre politique, mais de nature exclusivement commerciale ou industrielle.

Il est intéressant, à cet égard, de constater que certains économistes, craignant la force collective capitaliste des trusts, préconisent l'intervention administrative de préférence à celle du droit privé; tendant à former un Etat dans l'Etat, il serait normal que des normes de droit public et administratif restreignent la liberté d'action de ces grandes entreprises. Tant il est vrai que toute association, de capitaux comme d'individus, menace l'équilibre juridique et économique d’une institution politique.

Quoi qu'il en soit, les restrictions, soit de droit public, soit de droit privé, que le législateur peut être appelé à apporter à la liberté des sociétés commerciales constituent autant de normes destinées à établir le critère de lillégalité des buts et moyens des associations de l’article 56; c'est-à-dire que les sociétés commerciales doivent se conformer en application de l’article 56 aux normes restrictives de leur liberté édictées contre la force collective de leurs capitaux.

IL. La liberté d'association et le droit de pétition. — L'article 57 Const. Féd. garantit à l'individu le droit d'adresser des plaintes aux autorités ou de leur proposer quelque modification au droit en vigueur;! il est évident qu'une pétition qui doit revêtir la forme d’une communication écrite,? peut être signée par plusieurs personnes. Conséquemment et nécessairement le droit de pétition est-il accordé à un ensemble d’individus.? Quelles règles y aura-t-il lieu d'appliquer à ces personnes qui s'unissent en vue de lancer une pétition ? Celles de l’article 56 ou celies de l’article 57 ?

1 BURCKHARDT, Kommentar, p. 547.

? Eod. loc.

3 BURCKHARDT, p. 547.

De même que les articles 31 et suivants n’établissent pas les règles nécessaires et suffisantes à la réglementation de la vie d’une association commerciale, de même l'article 57 reconnaissant le droit de pétition ne saurait à lui seul décider de la légalité de l’activité d’un groupement de pétitionnaires.

Les libertés individuelles, on le sait, ne sont pas garanties d’une façon absolue par notre Const. Féd., pas plus que par les constitutions des Etats étrangers. Où trouver alors les normes de droit public applicables à une collectivité de pétitionnaires usant de moyens contraires aux droits ? Certes, il serait audacieux de chercher dans l’article 57 qui proclame laconiquement que « le droit de pétition est garanti » des règles restrictives à l'exercice absolu de ce droit par une association d'individus. S'il est juridique d'admettre que les pétitions qui contiennent une atteinte à la Constitution ou aux dépositaires de la puissance publique ne jouissent plus de la protection de l’article 57, il ne serait pas rationnel d'en conclure qu’un groupe d'individus qui lancent une pétition exigeant une réforme selon la procédure légale et constitutionnelle sont au bénéfice de l’article 57, même si par leurs agissements collectifs ils troublent l’ordre public. C'est que, dans ce cas, à l'exercice du droit de pétition, s'ajoute, se superpose même parfois, l'usage d’une autre liberté, celle d’association. Alors que l'association à but religieux est réglementée expressément par les articles 49 et 50, l’article 57 n'englobe pas, de par la nature même du rapport de droit qu'il crée, le phénomène associationnel auquel peut donner naissance la pratique du droit de pétition. Si l’association est un moyen employé éventuellement pour la réalisation du droit de pétition, elle constitue un moyen qui a sa fin en lui-même, elle engendre un rapport de droit d'une nature spéciale et soumis à une réglementation spéciale. Dans l'exercice du droit de pétition par une collectivité d'individus, entre en jeu un facteur indépendant de ce droit et qui le dépasse souvent, l'élément associationnel que ne peut régir en aucun cas l’article 57.

Si une autorité cantonale sévit contre une association de pétitionnaires qui mettent en danger l'Etat, elle ne restreint pas directement l'exercice du droit de pétition, mais interdit à des individus de former une association contraire au droit. La mesure prise par l’autorité ne vise pas le droit de pétition d’une société d'individus, mais la société elle-même, en tant que groupement de personnes, en tant que force collective. Ce n’est donc pas en application de l’article 57 que la puissance publique est autorisée à dissoudre dans certains cas une assemblée qui se propose d'adresser une pétition aux autorités, mais bien en vertu de l’article 56, en application des restrictions apportées par cet article à la liberté d'association.

Ce cas s’est présenté en 1852 à Fribourg.! Le « Comité de Posieux » avait été chargé par une partie de la population du canton de rédiger une pétition demandant la démission immédiate du gouvernement. Celui-ci fit dissoudre le Comité de Posieux, puis capitulant, donna simplement l'ordre aux différents membres du Comité : 1° d'exercer le droit de pétition dans les limites constitutionnelles; 2° de s'abstenir de former toute organisation susceptible de troubler la paix publique. Deux membres du Comité recoururent aux C. F. pour violation de la liberté d'association de l’article 46 Const. Féd. Le C. F. dans son message aux Chambres admit qu'il s'agissait d'une «interdiction d'associations organisées ayant une « certaine signification politique ».? Le Conseil d'Etat fribourgeois, les recourants et le C. F. distinguèrent donc nettement l'exercice du droit de pétition de celui du droit d'association.

Bref, les articles 56 et 57 sont simultanément applicables à un ensemble d'individus se proposant d'adresser une demande à une autorité, aussitôt que seront remplies les conditions nécessaires au phénomène association.

1 F.F. 1853. II. p.625 et ss.

2 F. F. Eod. loc. p. 628.

I. La liberté d'association et la liberté de la presse. — Je fais les mêmes remarques, mutatis mutandis, en ce qui concerne la délimitation des champs d'application des articles 55 et 56.

TITRE Il