SECTION PREMIÈRE : GÉNÉRALITÉS

$ 1 : Le Régime du droit.

$ 2 : Nature et étendue des restrictions de l’article 56.

$ 1 : Le Régime du droit,

L'article 56 dispose : Les citoyens ont le droit de former des associations, pourvu qu'il n’y ait dans le but de ces associations ou dans les moyens qu’elles emploient, rien d'illicite ou de dangereux pour l'Etat.

« Pour un petit Etat comme la Suisse, a dit le prési- « dent de la Confédération, M. Calonder, l’ordre juridique «est une nécessité vitale, la politique de la force un « danger constant et certain. »! La démocratie suisse ne connaît que des citoyens égaux, et une seule autorité : la loi. Le droit seul y est prépondérant et décide. Le droit a tout prévu ; il n’y a plus de place pour la politique.

C'est un organe judiciaire, et non plus un corps politique, qui tranche les contestations entre l'individu et l'Etat. C'est le T. F., se référant aux lois, appliquant le droit, qui est juge de la liberté d'association. Aussi les normes de droit constituent-elles les seules limites à la liberté d'association. Aussi bien l’activité d’une association ne sera-t-elle jamais appréciée en regard des idées politiques de la majorité des membres de la nation ou du gouvernement. La loi seule décide du droit à l'existence d'une association.

S'il n’est pas impossible qu'en 1848, époque où l'Etat de droit naissait à la vie, le constituant ait eu l'intention de réserver à {a puissance publique la faculté d’estimer à la mesure de ses convictions politiques l’illégalité d’une association et d’invoquer à discrétion la raison d'Etat à côté de la règle de droit, il serait inadmissible que le législateur de 1874 ait consacré à l’article 56, en même temps qu'il établissait définitivement le régime de l'Etat de droit, une contradiction aussi évidente. La conception de l'Etat moderne tend à une « jurification » toujours plus absolue des rapports entre les particuliers et la puissance publique.

Il est regrettable et plus étonnant encore que la doctrine n’ait pas voulu comprendre que la politique n'avait plus aucun rôle à jouer dans les relations entre l'individu et l'Etat. Les théoriciens du droit public suisse continuent à distinguer, à propos de l’article 56, la « Staatsgefärlichkeit » et la « Rechtswidrigkeit », qui a leur sens constituent

1 Texte français d’un discours prononcé le 6 juin 1918 au Conseil national et reproduit dans le J. de G. du 6 juillet 1918.

toutes deux et au même degré des restrictions à la liberté d'association. C’est restaurer le régime de l'Etat policier en opposition duquel a été institué le régime de l'Etat de droit. C’est donner aux pouvoirs publics la faculté de légitimer leur fantaisie et leur arbitraire. C'est permettre aux autorités de supprimer les associations par une décision dont les raisons ne seraient pas juridiquement fondées ou, mieux encore, d'en passer les motifs sous silence.

En garantissant la liberté d'association, la Constitution a voulu précisément empêcher que l'Etat ne considère comme dangereuse pour son autorité des associations qui, en elles-même, ne comportent rien d’illicite. « La raison «d’être du statut constitutionnel formel est de réaliser « l'Etat de droit suprême dans la corporation et par consé- «quent d'assurer la suprématie du droit en limitant par « lui le pouvoir de domination le plus haut qu'il y ait en «elle. »! Le peuple suisse se proposait d'autoriser par l'article 56 la création d'associations qui manifesteraient des tendances opposées à celles du gouvernement et même à celles d’une partie de la population. Consacrer la liberté d'association avec la restriction « dangereuses pour l'Etat », c'est affirmer un principe mais le détruire aussitôt, car le danger pour l'Etat est l'argument éternel qu'ont invoqué les gouvernements qui ne voulaient pas faire droit aux revendications de leurs gouvernés. C’est du même coup proclamer un principe de liberté et, d’une entorse, l'infirmer à tout jamais.

Aussi le danger pour l'Etat ne peut-il être, à côté du droit et au même titre que lui, une restriction à la liberté d'association. Il ne peut être qu'un cas d'application de l'illégalité.? Il doit en conséquence être biffé de l’article 56 qui se borne, comme tous les articles constitutionnels consacrant une liberté individuelle, à proclamer un principe et celui de ses limites, et qui ne peut prévoir tous les cas

! HauRIOU, Principes de Droit public, p. 627. ?Ilest à souhaiter d’ailleurs que les tribunaux ne fassent pas usage de ce terme au sens si peu défini, si peu juridique.

où son application est contraire au droit. Il est illicite en vertu de la loi pénale! de porter atteinte à l'intégrité du territoire national, à la forme du gouvernement, à la sûreté intérieure ou extérieure de l'Etat. Il n’est pas nécessaire de le proclamer dans un article constitutionnel qui garantit la liberté d'association, pas plus qu’il ne serait rationnel de décréter par le menu dans cet article, qu’une association de voleurs ou de criminels ne jouit pas de la protection de l'article 56.2? L'article 50 Const. Féd. donne-t-il un catalogue des cas où le libre exercice des cultes contrevient aux règles d'ordre public et aux bonnes mœurs ?

C'est dans la règle de droit, exclusivement dans des normes de droit positif que je chercherai donc les limites à assigner à la liberté d'association. C'est aussi l'opinion de Kaiser : « Im betreff der beiden übrigen (Kaiser affirme « que les étrangers ne jouissent pas du bénéfice de l’arti- « cle 56) Bedingungen, hätte ich lieber gesehen, man hätte «sich mit der Rechtswidrigkeit begnügt. Das Recht ist die «einzige Schranke durch die das Individuum gebunden «ist. Für die Staatsgefährlichkeit zeigt sich durchaus kein « Kriterium; es entscheidet die subjektive Anschauungs- « weise und die Willkür; überdies wird hiedurch die « Polizei, wie sie die aufsehende Behôrde im Staate ist, «zugleich zur verfügenden gemacht. Richter und Partei « vereinigen sich in einer Person, und wenn irgend eine « Seite der Polizei als gehässig, sogar als rechtswidrig « bezeichnet werden kann, so ist es diese ...5»*

1 Voir C. P. F. de 1853, article 36-46.

? La loi française sur le contrat d’association, en son article 5, commet la même erreur.

3 T.I, p.228. Je ne m’arrête pas aux définitions aussi insuffisantes que nombreuses que la doctrine s’efforce de donner à l'expression : dangereux pour l'Etat. Voici cependant comment s’exprime SCHOLLEN- BERGER, Kommentar, p. 416 : Staatsgefährlich ist eine politische Eigenschaft, im Gegensatz zu rechtswidrig, als der dem Rechte widersprechenden Eigenschaft. Staatsgefährlich ist, was den Staat in seinem Bestande, nach seiner äusseren Sicherheit oder nach seiner inneren Ordnung hin, bedroht. BURCKHARDT, Kommentar, p.539 : Staatsgefährlich ist nicht nur der Verein, welcher die Rechtsordnung gewaltsam,

Si les autorités fédérales chargées d'appliquer les articles 46 et 56 des Const. Féd. de 1848 et 1874 ont reproduit dans leurs décisions les termes « d’illicite et de dange- «reux pour l'Etat », et conservent aujourd’hui encore cette malheureuse et dangereuse expression, les motifs de leurs jugements sont d'ordre exclusivement juridique. L'on ne rencontre pas de décision que motivent seules des raisons politiques. Voici un passage tiré de la jurisprudence du Conseil fédéral dans l'affaire du Grütli et qui donne une idée de la conception que se fait cette autorité de la nature des restrictions de l’article 56 : « La question n’est pas de «savoir si la Confédération ou un canton désire voir « maintenir ou supprimer telle association, mais bien s’il y «a dans le but de cette association ou dans les moyens « qu’elle emploie quelque chose d'illicite ou de dangereux « pour l'Etat. L'Etat accordera son appui aux associations «qui lui sont antipathiques aussi bien qu'à celles pour « lesquelles il pourrait nourrir quelque sympathie.

«Si le maintien ou la suppression des associations « devait dépendre de leur couleur politique, de sympathies «ou d’antipathies gouvernementales fédérales ou canto- « nales, il vaudrait mieux biffer l’article 46 Const. Féd. »!

Le même esprit anime toutes les décisions du Conseil fédéral.

Interprétant l’article 3 de la Constitution zurichoise garantissant le droit d'association et de réunion, dans les limites du droit commun, le T. F. s'exprime comme suit : « Die Vereinigung Mehrerer zu Vereinen oder Versamm-

auf verfassungswidrigem Wege, abändern will, sondern auch derjenige, der bloss für die Idee einer Abänderung der Rechtsordnung Propaganda macht, von dem aber unter den gegebenen Umständen zu befürchten steht, dass er selber, die äussere Ordnung stôrend, zur Tat übergehen oder andere dazu verleiten werde. LAMPERT, p. 59 et 60: Staatsgefährlich ist ein Verein, der die sittlichen Grundlagen des Staatslebens antastet, die bestehende Rechtsordnung auf ungesetzlichem Wege abzuändern trachtet oder sonst eine Wirksamkeit entfaltet, welche die ôffentliche Ordnung ....zu gefährden vermag. 1 FE, 1854, I, p. 435-436.

«lungen darf also nur insofern verboten oder mit Strafe « belegt werden, als dieselbe eine nach dem geltenden all- «gemeinen Rechte rechtswidrige, insbesondere strafbare € Handlung insolviert. » (A. T. F., 7-512, 513, c. 3.) Plus loin encore : «insbesondere dürfen Vereine nicht etwa « deshalb verboten werden, weil die von ihnen verfolgten «Betrebungen, nach der Auffassung der Staatsbehôrde « kulturwidrig oder unvernünftig sind und drgl. » (A.T.F. cause Obrist und Genossen 7-513.) (De mênie, 12-109). Estimant que l’article 56 subordonne la liberté d'association aux seules limites du droit, je pense que ce jugement doit être considéré comme une interprétation adéquate de cet article constitutionnel.

Le T. F. appuie même de préférence sur les restrictions de droit contenues à l’article 56 : « Die Gewährleis- «tung des Vereinsrechtes bezieht sich bloss auf solche « Vereine, welche weder nach ihren Zwecken noch nach «Cibhren Mitteln mit der geltenden Rechtsordnung in Wider- « spruch stehen » (cause Versicherungskasse Trub, 8-254 c. 4). Reprise de ces mêmes termes dans la cause Effektenbôrsenverein Zürich (10-28 c. 4). Plus loin, dans l'affaire Schaaff und Konsorten, il insiste : « la garantie des libertés «individuelles a précisément pour but de protéger dans «les limites de la loi (innerhalb der Schranken der « bestehenden Rechtsordnung) la libre activité de l’indi- « vidu (12-107).

J'arrête ici ces citations que je pourrais continuer longuement. Le T. F., en sa qualité d’ailleurs d'autorité judiciaire, n’émet aucune idée politique, il rejette implicitement le critère de la « Staatsgefährlichkeit » et s'attache au seul droit, à la mesure exclusive duquel il juge l’activité de l’association. Car c’est précisément pour empêcher que les luttes politiques jouent un rôle dans l’appréciation des dangers qu'offre la liberté d'association que cette liberté a été consacrée dans la Const. Féd. et qu’une autorité judiciaire a été chargée de juger de son exercice et de sa violation. L'article 56 a pour but essentiel d'empêcher que

les partis et associations gouvernementaux, qui passent pour la véritable expression de l'opinion publique, soient favorisés aux dépens des autres organisations spontanées qui sont souvent considérées comme représentants de l'opinion publique égarée.

Le droit, c’est-à-dire la loi positive, sera la barrière devant laquelle viendra se heurter l'exercice abusif de la liberté d'association. Le T.F., avec une insistance que j'avoue ne pas comprendre, répète dans la plupart de ces arrêts que l'illégalité d’une association ne peut pas être appréciée d’après le principe même de la liberté d’association, mais d’après le contenu du droit objectif en vigueur : « Die Gewährleistung des Vereinsrechtes bezieht sich bloss «auf solche Vereine, welche weder nach ihren Zwecken, «noch nach ihren Mitteln mit der geltenden Rechtsord- «nung in Widerspruch stehen. Ob letzteres der Fall sei, « kann aber offenbar nicht aus dem Prinzipe der Vereins- « freiheit selbst gefolgert, sondern muss aus dem ander- « weitigen Inhalte des geltenden objektiven Rechtes, dessen « Festsetzung, soweit nicht bestimmte verfassungsmässige « Schranken entgegenstehen, der Gesetzgebung zusteht, ent- «nommen werden. » (A. T. F., cause Versicherungskasse Trub, 8-254, c. 4 ; voir encore 10-28, c. 4.) Cela va de soi, cela même est si naturel que le T. F. eût pu se passer de poser cet axiome. La loi qui réglemente dans toutes ses manifestations la vie d’un Etat opposera son veto aux individus qui, dans l'exercice de la liberté d'association, dépasseraient leur sphère juridique et causeraient un préjudice à autrui, ou mettraient en danger la vie de l'Etat. C’est dans le droit public et dans le droit privé au sens large de ces expressions, dans le droit fédéral et cantonal, dans le droit en vigueur que le juge trouvera les restrictions à la liberté d'association, comme il cherche dans la loi les limites à l’activité individuelle. La garantie de l’article 56 « gewährt nur das Recht, dit le T. F. (42, 1-10, c. 4), solche « Vereine zu bilden, die weder . .. rechtswidrig sind, «und zwar ist massgebend hiefür die jeweils geltende

« (kantonale und eidgenôssische) Rechtsordnung. » Tout ce qui tombe sous le coup d’une disposition expresse de la loi est seul susceptible de ne pouvoir faire la matière d’une association. Aussi toute association ou réunion qui ne heurte pas le droit en vigueur ne peut être restreinte dans son activité ou interdite pour des motifs d'ordre politique.

$ 2 : Nature et mesure des restrictions formulées à l’article 56.

Avant de déterminer les éléments constitutifs de l’illégalités des buts et moyens d’une association, je chercherai à fixer le moment à partir duquel la loi les déclare illicites, et j'étudierai ensuite la mesure dans laquelle est restreinte la liberté d'association. Est-il nécessaire que le but ait été déjà effectivement poursuivi, que les moyens aient été réellement employés pour que soit prononcée leur illégalité, ou suffit-il que le but soit seulement proposé, que les moyens soient seulement prévus ?

Voyons tout d’abord les buts. Le texte français de l'article 56 dit : les citoyens ont le droit de former des associations, pourvu qu'il n’y ait dans le but de ces associations ... rien d'illicite . ..; en allemand : die Bürger haben das Recht, Vereine zu bilden, sofern solche weder in ihrem Zwecke . .. rechtswidrig ... sind ; et la version italienne : i cittadini hanno diritto di formare associazioni quando non sono illegali ... ni per il loro scopo ... Les trois textes sont semblables, voilà qui est remarquable. Les diverses formules françaises, allemandes et italiennes ne permettent aucune équivoque ; avec unanimité elles déclarent : le but est illicite aussitôt qu'il est l’objectif vers lequel se propose de tendre une association, avant même que les associés aïent entrepris de le poursuivre ; il est illicite par le seul fait d’être inscrit dans les statuts ; dès cet instant l’association en question cesse d’être sous la protection de la garantie constitutionnelle.

En ce qui concerne les moyens, par contre, il y a

divergence entre le texte allemand, d’une part, et les textes français et italiens, d'autre part. Celui là dit : die Bürger haben das Recht, Vereine zu bilden, sofern solche weder in ihrem Zwecke, noch in den dafür bestimmten Mitteln rechtswidrig . .. sind. La version française est conçue : les citoyens ont le droit de former des associations pourvu qu'il n’y ait dans le but de ces associations, ou dans les moyens qu’elles emploient, rien d’illicite. En italien : i cittadini hanno diritto di formare associazioni quando non sono illegali o pericolose allo Stato, ni per il loro scopo, ni per i nezzi a questo impiegali.

Qu'en est-il ?

Il est incontestable qu'une interprétation littérale des textes français et italien veut qu'un moyen ne soit déclaré illicite que lorsqu'il aura été mis en œuvre par une association. Il n’y aura pas de moyens licites ou illicites suivant ces deux versions, avant l'emploi qu’en aura fait une association. Seul l'emploi d'un moyen décide de sa nature juridique.

Nonobstant je donne la préférence à la minorité, au texte allemand, qui déclare un moyen illicite aussitôt qu'il a été prévu par une association. Une telle interprétation me paraît conforme à l'esprit de l’article 56 et adéquate aux éléments constitutifs de l'exercice de la liberté d’association. Et voici pourquoi : l’article 56 ne garantit pas la liberté absolue d'association et de réunion ; il la consacre dans les limites du droit commun comme toutes les autres libertés individuelles ; ce qui revient à dire que la liberté d'association dans son exercice abusif seulement est restreinte, mais le droit lui-même reste intact. Si les associations rencontrent dans leur activité des limites auxquelles ne se heurtent pas les individus qui font usage des autres droits constitutionnels, c'est que le phénomène associationnel, je l'ai démontré, est un fait juridique original qui appelle des lois et une réglementation correspondants. Il est vrai de dire que la liberté d'association n’est pas garantie de manière absolue. Mais il n'est pas exact d’aflirmer que la liberté

d'association est soumise à des restrictions plus fortes que celles qui sont imposées au droit constitutionnel de la presse. ! Le journaliste ou l'écrivain, dans l'exercice du droit reconnu à l’article 55 Const. Féd., ont l'obligation de respecter la liberté d'autrui et le droit de l'institution politique, aussi bien et dans la même mesure que les membres d'une association. Alors qu’il y a exercice du droit consacré à l’article 55 seulement au moment où un individu fait connaître ses opinions publiquement par le moyen de la presse,? il y a usage de la liberté d'association déjà dès l'instant où une association se forme, et avant qu’elle ait poursuivi une activité quelconque. (C’est pour cette raison que l’article 55, s’il veut garantir la liberté de la presse, ne peut autoriser la répression qu'une fois seulement que l'exercice du droit qu'il reconnaît a entraîné un préjudice, tandis que l’article 56 peut, sans restreindre le droit, faire tomber la garantie constitutionnelle et donner libre cours à l'intervention répressive des autorités cantonales dès l'instant déjà où une association est illicite en elle-même, par sa seule existence.

Ce n'est pas assujettir les associations à un régime plus sévère que de les déclarer illicites avant que se soit produit le dommage qu'eût causé leur illégalité notoire. Car il y a association aussitôt que se constitue un groupement d'individus en vue d’un but commun. Une association existe déjà à l’état statique, en d’autres termes, il n’est pas nécessaire qu’elle ait manifesté une activité quelconque, qu'elle ait passé à l'état dynamique. L'individu n'’exerce-t-il pas déjà réellement le droit de l’article 56 en formant une association ? Et ne fait-il pas un usage abusif de la liberté de l’article 56 en constituant une association dont but et moyens sont contraires au droit? Et n’y a-t-il pas déjà illégalité dans le simple fait de se réunir pour perpétrer un délit? Une infraction au droit n’a-t-elle pas déjà été

1 SCHOLLENBERGER, Kommentar, p. 418 ; BLUMER-MoRrEL, T. I, p.511. 2 Cf. BURCKHARDT, Kommentar, p.523 et ss.

commise ? Une association illicite par sa seule existence ne constitue-t-elle pas déjà une violation du droit ? Est-ce restreindre la liberté d'association, plus qu’une autre liberté individuelle, que de conférer à la puissance publique le droit de s’opposer à la réunion de plusieurs individus qui se promettent, dans une protestation collective contre le capitalisme, de pénétrer dans les cafés, restaurants, pâtisseries et hôtels qu'habite un luxe exagéré, et d'y saccager tout ce qui porte l'empreinte du capitalisme ? N'est-il pas évident que seront illicites, et avant même qu'ils aient été appliqués, les statuts d’une association qui prévoit l'incarcération ou la peine de mort pour ceux des associés qui contreviennent aux règles disciplinaires qu'ils consacrent ?

Ainsi donc, tombe la garantie constitutionnelle de l’article 56 aussitôt que prend corps une association illicite, c'est-à-dire que l'autorité est légitimée à intervenir dès que des individus se proposent de poursuivre en commun un but, ou prévoient des moyens contraires au droit. Il suffit que la dite association n'ait qu'une existence virtuelle, j'entends qu’elle n'ait point encore exercé effectivement son activité illicite pour justifier l'intervention de la puissance publique. Il y a abus de la liberté d'association déjà dans la formation d'une association illicite et non pas seulement dans l’activité de la société comme telle ;! car les barrières sont déjà franchies que l’article 56 assigne à la liberté d'association. Mais il faut qu'il y ait illégalité, que celle-ci soit prouvée, patente. « Il faut que le caractère illicite soit suffisamment constaté. » ?

En d’autres termes, aussitôt qu’une association se révèle contraire au droit, soit par sa seule existence, soit par son activité, elle perd automatiquement le bénéfice de la protection constitutionnelle.

1 SCHOLLENBERGER, Kommentar, p.418, dans le même sens. 2 F, F, 1853, III - 143.