CHAPITRE PREMIER

Le Principe. — Nature juridique des sanctions prévues à l’article 56 de la Constitution fédérale.

Le régime de droit est celui dans lequel l’activité individuelle, physique, intellectuelle, morale, religieuse peut se manifester librement, sans aucune restriction préventive, sans aucune autorisation préalable. C’est seulement lorsque l’activité individuelle s’est manifesté contraire au droit, que le législateur autorise l’autorité publique à intervenir pour punir, pour forcer à réparer ou pour annuler.

Le régime de la police est celui qui permet à l'autorité publique d'intervenir par voie préventive, avant qu'aucune atteinte au droit ne soit faite. C’est toujours la ioi qui limite la liberté individuelle ; mais la loi donne à l'autorité des pouvoirs particuliers qui s'appellent des pouvoirs de police, et en vertu desquels elle peut d'avance prendre certaines

mesures pour empêcher que tel ou tel fait contraire au droit ne se produise. !

C’est ainsi que les mesures tendant à restreindre l'exercice de la liberté d'association et de réunion appartiennent nécessairement à l’un des deux régimes definis ci-dessus. Elles sont préventives ou répressives. «Le système «préventif de l'autorité administrative part de cette idée « que l’autorilé sociale doit se charger elle-même du travail « d'adaptation des individus à la loi et créer toutes les «organisations qui sont nécessaires à cet effet ;» ? les mesures préventives sont celles dont la fin est d'empêcher l'infraction de se produire. « Le système de la répression «judiciaire compte sur l'initiative des individus qui se « mettent d'eux-mêmes en mesure d'exécuter des lois et de «s’y adapter ;»° les mesures répressives sont celles qui tendent à réprimer l'infraction lorsqu'elle s’est produite.

L'Etat policier donnait la préférence aux mesures préventives. Le droit moderne, par contre, place la répression au premier plan, et ne fait intervenir le régime de police que lorsque la répression, la réparation, seraient impuissantes à effacer le mal ; dans l'Etat de droit la présomption parle en faveur de la liberté individuelle. #

Je n'ai pas à faire ici une théorie générale de ces mesures. Il me suffira de rechercher quel est le système auquel se rattache l’article 56 de la Const. Féd. et d'en étudier le principe.

J'ai démontré que l’article 56, loin de garantir la liberté absolue d'association, en restreignait l'exercice, mais le seul exercice abusif ; et j'ai expliqué qu'il y a usage abusif de ce droit déjà dans le fait de constituer une association illicite, avant même que celle-ci n'ait été active. La première

1 Duauir, Manuel de Droit constitutionnel, p.215 et 216. ? Hauriou, Principes de Droit public, p.577.

3 Eod. loc.

4 FLEINER, Instilutionen, p. 117 et 362.

5 Voir p.196 et ss.

phrase de l’article 56 consacre donc exclusivement le système des mesures répressives, puisqu'il autorise la puissance publique à intervenir qu'une fois seulement que des individus se sont rendus coupables de l'exercice abusif de la liberté d'association.

La deuxième partie de l'article 56 établit encore plus fortement le régime du droit : « Les lois cantonales, dispose «la seconde phrase, statuent les mesures nécessaires à la « répression des abus ». L’attitude de la puissance publique vis-à-vis des associations est très nettement définie; elle consiste uniquement a prendre les mesures que nécessite la répression des abus; or, nous savons ce qu'il faut entendre par abus de la liberté d’association et par sa répression. Conséquemment, en investissant les cantons du droit de légiférer sur la répression des abus, l’article 56 leur attribue, d’une part, la compétence d'établir le critère de l’illégalité, d'autre part celle de déterminer les conséquences qu’entraîne la déclaration d’illégalité. Le droit de législation des cantons porte donc uniquement sur la définition et l'interprétation du mot illicite, et sur les mesures à prendre vis-à-vis d’une association accusée de poursuivre une activité contraire au droit. Dans sa teneur tout entière, l’article 56 présente une construction logique condensée en un tout parfaitement homogène. La première phrase appelle la seconde, et celle-ci est la conséquence natuelle et nécessaire de celle-là.

Il appert donc clairement que les restrictions annoncées à l’article 56 sont de nature exclusivement répressive, puisque le droit d'intervention de la puissance publique ne commence qu’au moment où les individus ont constitué une association illicite, qu’à l'instant où l'acte contraire au droit est commencé, et la mesure répressive, je l'ai définie, est celle qui tend à réprimer l'infraction lorsque celle-ci s'est produite, et à ce moment-là seulement. L'article 56 ne laisse donc place à aucune mesure préventive; c’est le régime du droit qu’il consacre pleinement, exclusivement. L'article 56 ne connaît pas un droit de police spécial aux

associations et réunions, un « Vereinspolizeirecht », comportant des mesures préventives. « Das Vereinsrecht, dit Kaiser,! kann ausgeübt werden wie ein anderes Recht «und es steht nicht wie ein aus dem Zuchthaus Entlas- «sener sous la surveillance de la haute police ». « Les «cantons, dit encore Kaiser,? n'ont point de polizeiliche « Befugnisse die sich besonders auf die Vereine stützen « wollen. Das ganze System der Sätze, welche man in «ihrer Gesamtheit etwas volltônend als Vereinspolizei « bezeichnet, ist dahingefallen ». « Man ist gegenwärtig, « dit Dubs, * beim Vereinsrecht wie bei der Presse von den « Präventivmitteln zurückgekommen ».

D'une manière générale, le régime de la police est étranger à notre droit public. Par exception seulement, la Constitution confère à la police certaines compétences, dont elle détermine avec soin l'étendue, comme elle fixe nettement le domaine dans lequel la police a la faculté de les exercer. La Const. Féd. ainsi a institué un droit de de police en matière de liberté du commerce et d'industrie par la promulgation des alinéas c, d, e de l’article 31. L'on chercherait en vain pareille disposition à l’article 56. Notre droit ne connaît pas de disposition semblable à celle de l'article 3 de la loi allemande de 1908 sur la liberté d’association et de réunion, article qui prévoit que le comité d’une association politique a l'obligation de communiquer à l'autorité, dans un délai de deux semaines après la formation de la société, les statuts de la dite association et la liste des membres du comité; notre droit n’autorise pas davantage l'autorité à exiger de l'association qu'elle la saisisse des modifications apportées à ses statuts. #

Le Conseil d'Etat de Genève est dans l'erreur lorsqu'il affirme que l’article 56 ne s'oppose pas à ce que la loi fixe