SECTION PREMIÈRE : LES CANTONS

« Les lois cantonales, dit l’article 56, statuent les « mesures nécessaires à la répression des abus ». Cette phrase simple et claire ne demande pas de longs développements. La Const. Féd. laisse aux cantons le soin de définir ce qui constitue l’illégalité d’une association et d'énumérer éventuellement les mesures à prendre contre une association coupable. Les cantons en cette matière sont souverains, dans ce sens que le droit de légiférer sur le régime public des associations leur appartient exclusivement. |

Alors que l’article 55 sur la liberté de la presse soumet les lois cantonales édictées pour la répression des abus à l'approbation du C.F., l’article 56 n’a pas la même exigence. L'on n’en saurait cependant conclure que les lois cantonales touchant la répression des abus de la liberté d'association ne sont pas soumises au contrôle de l'autorité fédérale. Est-il en effet nécessaire de poser que la souveraineté des cantons est limitée par la garantie de l’article 56 ? Il va de soi que les cantons ne peuvent pas fixer librement la notion d’abus et statuer des mesures répressives arbitraires; ils sont liés à la stricte observation du principe posé à l’article 56 : « Dabeï ist ferner zu beachten, «dit Wiedemann (p. 163), dass die Kantone nicht befugt « sind, den Begriff des Missbrauches des Vereinsrechtes

«nach eigenem Gutdünken zu bestimmen. Nur wo ein « Verein in seinem Zweck, oder in seinen Mitteln, oder « sowohl im Zwecke, wie in den Mitteln rechtswidrig ... «ist, ist Missbrauch der freien Vereinsbildung und damit «die Befugnis der Kantone, die erforderlichen Bestim- « mungen zu treffen, gegeben ».

En application de son règlement de police, le gouvernement de Nidwald avait refusé à la Société de tir de célébrer dans le canton sa fête annuelle. Le C. F. jugea avec raison que si les cantons ont le droit de statuer sur la répression des abus de la liberté d'association, «il ne «s'ensuit nullement que l’on n'ait le droit de se mettre en «contradiction évidente avec le principe de cet article, «en fermant le canton à une société licite en soi (d’après « la déclaration du gouvernement lui-même) ou en prenant « des dispositions qui empêchent le développement naturel « de son activité ». !

Ne serait-ce pas fouler aux pieds le principe de la garantie constitutionnelle des libertés individuelles, ne serait-ce pas rendre illusoire son application que d’attribuer aux cantons le droit absolu de légiférer librement sur les restrictions à imposer à l'exercice de ces libertés, puisque c'est précisément contre les autorités cantonales que ces libertés ont été placées sous la protection de la Confédération ? Si la Const. Féd. réserve aux cantons exclusivement le droit d'édicter des mesures nécessaires à la répression des abus de la liberté d’association, elle délègue aussi, implicitement mais incontestablement, au pouvoir fédéral le droit et le devoir de veiller à ce que la législation cantonale n’excède pas ses attributions. ? N’est-il pas vrai que le droit fédéral prévaut sur le droit cantonal ?

Aussi bien l'article 56 n’exclut-il pas le contrôle de l'autorité fédérale; et Bluntschli méconnaît le principe de la garantie constitutionnelle lorsqu'il déclare que la législation cantonale concernant les associations est

1 ULLMER, 1-186.

? Voir ce que j'ai dit des libertés individuelles et de leur garantie.

soustraite au contrôle de l’autorité fédérale. ! Celui-ci est exercé par le C. F. en application de l’article 102, chiffre 2: « Il (le C. F.) veille à l'observation de la Constitution, des « lois et des arrêtés de la Confédération ». « Ce n’est pas «un droit qui, comme l'approbation, ne s'exerce qu’à un «moment déterminé ou qui est lié à une obligation de « présentation, mais c'est un droit général de surveil- « lance ».? «Quelle que soit l'autorité cantonale compétente, «ditle C. F.,% pour supprimer une association, cette mesure « demeure sous le contrôle de l'autorité fédérale qui peut «toujours intervenir sur plainte ou de son chef; ce contrôle peut s'exercer à tout instant et ex officio, aussitôt «qu'une violation de droit est présumée ». L'article 102, etre, dtcolr(le CF) prend: de-son: chefrettsur «plainte les mesures nécessaires pour les (lois) faire « observer. » # «Les lois cantonales, dit le C. F. dans « l'affaire du Grütli, ne sont pas, comme celles sur la « presse, soumises à l'autorisation préalable du C. F. Mais « cela n’exclut pas le contrôle de l'autorité fédérale sur ces « lois pour le cas où elles renfermeraient des dispositions « contraires à la Constitution ou à celle du canton...» Et j'ajoute qu'un recours au T. F. pour violation par une loi cantonale de l’article 56 est toujours possible. En réalité donc les droits des cantons ne sont pas plus considérables en ce qui concerne la liberté d'association qu’en matière de presse; les cantons sont libérés seulement de l’observation d’une simple formalité, dont l'absence, dans le cas qui nous occupe, ne modifie en rien le fond même du droit.

1 BLuNTSscHLI, 11-531, 532 : Da aber die Bundesverfassung die hôhere Regulierung des Vereinsrechtes und die näheren Bestimmungen gegen den Missbrauch desselben der Xantonal-Gesetzgebung überlässt und zwar ohne Kontrolle der Bundesgewalt ...

2 JENNY, p.66 et ss.

4 Voir SCHOLLENBERGER, dans le même sens, p. 419, et BurcKk- HARDT, p. 544.

5 ULLMER, 11-179.

Il est difficile de connaître les raisons qui ont amené le constituant à donner à la garantie constitutionnelle de la liberté de la presse et à celle de la liberté d'association des formes différentes, mais sans influence aucune sur le principe même de leur garantie. Le protocole des délibérations de la Constitulion de 1874 atteste bien un conflit concernant cette question entre le Conseil national et le Conseil des Etats; celui-ci désirait que les lois cantonales soient soumises à l’approbation du C. F.; tandis que le Conseil national s'y opposa.! C’est tout ce que nous savons, le procès-verbal ne nous exposant pas les motifs des décisions des Chambres.

Il faut avouer, somme toute, que la question est de peu d'importance, puisque la Confédération possède, dans un cas comme dans l’autre, le droit de veiller à ce que la liberté d'association demeure inviolée et inviolable dans les limites établies à l’article 56 Const. Féd.

Les cantons, d’ailleurs, ne firent pas usage jusqu'à aujourd'hui du droit dont les ont investi les Constitutions de 1848 et 1874. Ils n'ont point élaboré de loi statuant les mesures nécessaires à la répression des abus : ? témoignage de la modération avec laquelle le peuple suisse sut exercer la liberté que lui reconnaît l’article 56.

A mon sens, le droit pour les cantons de légiférer sur les abus de l'exercice de Ia liberté d'association implique une simple faculté; ce n’est point un ordre que leur enjoint la Constitution.