DÉROGATIONS A L'ARTICLE

L'article 56 de la Const. Féd. est une disposition de droit commun : il régit les rapports de tous les individus également vis-à-vis de l'Etat, en tous temps eten tous lieux, tant qu'une norme de droit spécial, édictée en application du droit commun lui-même, ne vient pas y déroger en autorisant la puissance publique à imposer à l'individu, dans certaines circonstances nettement déterminées par la loi, des restrictions plus sévères que celles énoncées à l’article 56.

$ 1 : Etat de nécessité.

Sous cette dénomination je fais rentrer toutes les situations dans lesquelles peut se trouver un Etat par suite de circonstances particulières et anormales. En temps de guerre avec l'étranger, ou en cas de troubles intérieurs, le salut de l'Etat exige, au risque de diminuer momentanément les garanties constitutionnelles des citoyens, que l’on établisse soit le régime militaire, soit un régime qui étende ad libitum le pouvoir discrétionnaire de la puissance publique. Ce régime extraordinaire peut être établi soit dans le pays tout entier, soit dans une région déterminée. Lors des troubles de Zurich, en novembre 1918, les pouvoirs dont l'autorité civile était revêtue pour le maintien de l'ordre et de la police passèrent à l'autorité militaire. Celle-ci supprima la liberté de réunion consacrée à l’article 3 de la

Constitution zurichoise et interdit tout rassemblement. En juillet 1918 le commandant de la Brigade 1/3 interdit les attroupements et les rassemblements sur les voies et places publiques. À Bienne les autorités municipales décidèrent d'interdire toute manifestation sur la place de l'Hôtel-de- Ville pendant la séance du Conseil municipal.

La liberté d'association et de réunion peut être restreinte en raison d'autres circonstances exceptionnelles et dangereuses pour le pays. C'est ainsi que l'épidémie de grippe, qui fut si meurtrière, mit la Suisse en véritable état de siège. Elle nécessita des mesures législatives extraordipaires, et la plupart des cantons prirent des arrêtés empéchant toutes agglomérations d'individus. Furent interdits « les représentations théâtrales et cinématographiques, les « réjouissances, fêtes populaires et réunions publiques « (cultes et autres), les bals, les concerts dans les établis- « sements et sur la voie publique, et d’une manière « générale tout ce qui peut entrainer des rassemblements «de personnes sur un même point ou dans un même « lieu. » {

Aussitôt que surgit l’état de nécessité, l'institution politique fédérative se concentre. Les pouvoirs publics se centralisent, et, automatiquement, les cantons transmettent une partie de leurs pouvoirs à l'autorité fédérale chargée par la Constitution de faire face au danger qui menace l'ensemble du pays. Pour empêcher le retour de désordres tels que ceux qui se sont produits à Zurich, Bâle et Bienne, et de les réprimer efficacement, le C. F., qui ne manque jamais l’occasion de faire échec à la souveraineté cantonale, se crut autorisé à prendre le 12 juillet 1918, en vertu de l’article 102, ch. 9 et 10 de la Const. Féd. et de l'arrêté du 3 août 1914 instituants les pleins-pouvoirs, un arrêté qui devait fournir aux gouvernements cantonaux une base

! Arrêté édicté par le Département de Justice et Police du canton de Genève, le 20 juillet 1918.

légale leur permettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer le maintien de la tranquillité et de l’ordre. !

ARTICLE PREMIER. — Les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures extraordinaires pour le maintien de la tranquillité et de l’ordre, en particulier à soumettre à une permission et au contrôle de la police les réunions publiques et les cortèges, à interdire et au besoin à faire dissoudre les rassemblements et les attroupements.

ART. 2. — Celui qui aura enfreint les dispositions édictées par les gouvernements cantonaux sur la base du présent arrêté ou qui aura provoqué ces infractions sera puni, en tant que les dispositions pénales plus rigoureuses ne sont pas applicables, de l’'emprisonnement jusqu’à deux ans ou de l’amende jusqu’à 5000 francs.

Le bannissement pour 20 ans ou plus pourra être prononcé contre les étrangers.

ART. 3. — Les cantons sont chargés de poursuivre et de juger ces délits.

Sont applicables à ces délits les dispositions générales du C.P.F. du 4 février 1853 et, si l’acte est commis par le moyen de la presse où d’un procédé analogue, les articles 69 à 72 du dit Code.

Demeurent réservées les dispositions des lois pénales militaires.

ART. 4. — Le présent arrêté entre immédiatement en vigueur.

Le C.F. fixera la date à laquelle cet arrêté cessera d’être en vigueur.

Cet arrêté du C. F. souleva une violente indignation parmi les socialistes qui le qualifièrent de provocation à la classe ouvrière, de loi d'exception. ? Dans une circulaire adressée aux cantons, le C. F. précisa : « Notre arrêté ne

1 Voir ce que je dis plus haut de la constitutionnalité de cet arrêté.

Lors des grèves à Berlin en janvier 1918, le chancelier d'Empire repoussa le vœu des députés tendant à ce qu’il soit permis à des hommes de confiance des groupes d'ouvriers en grève de discuter en assemblées privées de la situation créée par la grève. Le chancelier donna comme motif de son refus que ces assemblées pourraient adopter des mesures illégales ou contraires à la Constitution. J. de G. du 2 février 1918.

2 L'on sait que l’abrogation de cet arrêté fut une des revendications faites par le Comité d’Olten au C. F. en juillet 1918.

« vise aucun groupe politique, aucune partie de la popu- «lation et n’est pas davantage dirigé contre les droits

« constitutionnels des citoyens ».

Se fondant encore sur l’article 102, ch. 9 et 10 de la Const. Féd. et sur l'arrêté du 3 août 1914, le C. F. émit, en date du 4 mars 1919 une ordonnance concernant la répression des menées contre l'ordre militaire. Par cet arrêté il interdit toute association antimilitariste, qu'elle soit constituée par des civils ou des citoyens sous l’uniforme. Je ne m'attarderai pas à dénoncer l'arbitraire et l’inconstitutionnalité évidente de cette ordonnance prise en vertu d’un texte de loi dérogeant au droit commun ; elle revêt du masque de la légalité les plus flagrantes illégalités que le C. F. s’est cru autorisé à commettre.

Le Conseil Fédéral Suisse,

se fondant sur l’article 102, c. 9 et 10 de la Const. Féd. suisse du 29 mai 1874, ainsi que sur l’arrêté du 3 août 1914 concernant les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité ;

en complément de l'ordonnance du 11 novembre 1918 sur les mesures contre les atteintes à la sûreté intérieure de la Confédération, !

arrête :

ARTICLE PREMIER. — Sont prohibées les associations et organisations (Conseils de soldats et créations analogues) dont le but ou l’activité tendent à ruiner la discipline militaire.

ART. 2. — Celui qui entre dans une telle association ou organisation, continue d’en être membre ou agit en cette qualité,

celui qui incite à la création de telles associations ou organisations, prend part à leurs délibérations, accueuille ou suit leurs instructions,

sera puni de l’'emprisonnement jusqu’à deux ans.

ART. 5. — La présente ordonnance entre aujourd’hui en vigueur. Berne, le 4 mars 1919. ?

R. O., T. XXXIV, p. 1194.

2 R. O., T. XXXV, p. 168 et 169.

Je ne m'arrête pas à l'étude de ces diverses mesures législatives, malgré l'intérêt qu'elles pourraient présenter. Car l’état de nécessité, dans lequel se trouve un peuple, autorise le gouvernement à faire violence au droit en vigueur, pour n’appliquer qu’une seule disposition derrière laquelle il se retranche, et légitimant par avance toutes les mesures qu'il prendrait. Le droit commun cède le pas devant le droit particulier, ou mieux encore, la politique se substitue au droit.

Quoi qu'il en soit, l’on peut poser, d'une manière générale, qu'en cas de circonstances extraordinaires, les autorités responsables de la sécurité à l’intérieur et à l'extérieur, de l’ordre du pays ont le droit de restreindre et parfois même de supprimer la liberté de réunion et d’association, puisque, par leurs forces collectives, les assemblées et associations sont un dangereux facteur de désordre.

$ 2 : Dérogations à l’article 56 aux dépens des personnes qui ne sont point soumises au Droit commun.

Il est des individus qui, en raison de leur situation spéciale vis-à-vis de l'Etat ou de l’activité particulière qu'ils fournissent à celui-ci, ne tombent pas, quant à certaines de leurs relations juridiques, sous le coup de la loi applicable à tous.

Il y a en effet nombre d'obligations de droit public qui ne découlent pas du devoir qu'a, d’une manière générale, l'individu de se soumettre à l'Etat, mais qui ont leur source dans un rapport de sujétion spéciale et accentuée du citoyen vis-à-vis de la puissance publique. L’individu entre alors dans le « besonderes Gewaltverhältnis » de la terminologie allemande ; et son devoir d’obéissance à l'Etat est renforcé. ! La discipline qu'ont à observer ces personnes est plus sévère que la règle de droit régissant les membres de la communauté en général. -

1 Voir FLEINER, {nstitutionen, p.155 et ss.

En conséquence, l'Etat a le droit d'apporter à la liberté d'association des soldats,! des fonctionnaires,? des élèves d'un établissement d'instruction publique (collège, gymnase, université, etc.), des prisonniers, etc., des restrictions plus fortes que celles formulées à l’article 56.3

Maïs je n'ai point à m'occuper de ces catégories de personnes soumises à un régime de droit spécial en dérogeant au droit commun.

! Voir p. 208 et 209.

? Voir p. 264 et ss. Lire le lumineux opuscule de M. FLEINER, Beamtenslaat und Volksstaat.

* Cf. SCHOLLENBERGER, Kommentar, p.414, et LAMPERT, p. 60, tous deux dans le même sens.