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2. — La liberté de réurion soumise à l'exercice de la prérogative gouvernementale et au régime de l’autorisation préalahle : l’ancien système français, de la Révolution 4 la loi du 830 juin 1881, et le système germanique moderne.

En allant des combinaisons traditionnelles et les plus autoritaires, aux formules libérales et le moins policières, il convient de s'arrêter, tout d’abord, aux lois et aux constitutions où le « droit de se réunir » est proclamé, mais comme repris, aussitôt, par l’annonce de « lois spéciales » ou de limites réglant et déterminant arbitrairement l’usage de cette faculté. Il est difficile aux gouvernants, plus encore qu'aux individus, de rompre avec des habitudes, de répudier les privilèges séculaires et, comme l’a dit un jour M. Étienne Lamy, à propos de questions religieuses, « d’imiter le courage des Athéniens, après l'oracle, d'abandonner l’Acropole investie, de passer du sol ferme, sur les navires, sur la mer mobile, mais libre. » Par ailleurs, le mouvement ascendant des peuples à la liberté, la tendance des gouvernés et des classes inférieures à acquérir puissance et droits, ne se réalisent point de manière uniforme, ainsi que l’a observé à merveille M. Schatz (1); et c'est par l'examen de cette évolution, tantôt brusque, tanlôt régulière et douce, que se justifie, à propos de la souveraineté du peuple et de l'avènement de la démocratie, cette observation de M. Hanotaux, « que toutes ces expressions couvrent un état de choses

(1) Op. cit., p.298.

ae

qui reste inorganique, et où il traîne beaucoup de passé, s’il y germe beaucoup d'avenir (1). »

Ainsi, on s'explique qu’à la même époque où «le droit de former, à toutes fins, qui ne violent pas les lois pénales, des associations, et de s’assembler », forme le préambule des statuts constitutionnels ou législatifs, ces mêmes textes maintiennent que les réunions publiques « doivent oblenir l’aulorisation des autorités policières. » Et que l’on ne croie pas que les formules d'une semblable restriction soient extraites de la poussière du passé : nous les trouvons dans un document âgé de quelques mois à peine, dans une loi allemande, que les autorités d'Empire ont, en vain, cherché à nous représenter comme une loi de progrès, de morale et d'équité, et à laquelle sera en partie consacré ce paragraphe. Elles ont, derrière elles, pour les soutenir, un long passé et des raisons, dont il convient, tout d’abord, en quelques traits des plus condensés, d'indiquer les étapes et la formule.

Nous avons noté, dans la première partie de ce travail, ce trait caractéristique, de bien des époques et des gouvernements, que leur principal souci est de réduire ou ruiner toutes les autonomies et toutes les initiatives. À celte tendance, n’a pas manqué de sacrifier l’ancienne monarchie française, et c'estainsi que, pour avoir concentré dans ses mains, les droits et attributions dont elle exerça la reprise jalouse, elle devint un excessif pouvoir central, et s’accabla elle-

() Op. cit. t. 11, p. 528. Rp. certains jugements de lettres de George Sand à Joseph Mazzini (Correspondance, t. 11, p. 94, 189) .

ET

même du poids de sa toute-puissance. La Révolution changea sans l’atténuer, au fond, bien au contraire, les formes du despotisme. Devait-on attendre que l'Empire favorisàt ou tolérât la renaissance d’une liberté, füt-ce la liberté d’un corps d'artisans ? «Napoléon reforgea d’un lourd marteau les vieux fers que nous traînons encore (1). »

Une fois formulé ce jugement de portée très générale, tirons, de lui, le parti qu'il convient, pour entrer dans l’étude du droit organique de la liberté de réunion. L’ancienne monarchie eut, à cet égard, la politique, tout à la fois autoritaire et souple, dont nous avons parlé : également disposée à prendre ombrage de toutes les autonomies, et à les modérer par son intervention, tantôt elle les réduisit, tantôt elle les supporta ; mais on ne saurait trop insister sur ce double fait, que, d’abord, les individus étaient subordonnés, jusqu’à être sacrifiés, à l'intérêt de la corporation, dont la puissance seule garantissait leur indépendance, et qu’ensuite, et surtout, les assemblées dites licites (2) n’ont jamais été que des réunions tolérées, sur lesquelles le pouvoir, n'ayant

(1) V. la préface de M. Michel Salomon, à un recueil de pages choisies dans l’œuvre de M. Étienne Lamy, sous le titre Au Service des Idées et des Lettres (Bloud, 1909) et reproduite dans le Bulletin de la Semaine, numéro du 6 octobre 1909, p. 470.

(2) V. sur la notion des assemblées illicites, « qui se font en contravention des règlements de police, qui attaquent précisément l’autorité du roi et ne peuvent servir qu'à troubler le repos public en ce qu’elles sont ordinairement suivies d'émotions populaires », Ferrière, Dictionnaire de Droit et de Pratique, t.1, p.333; Guyot, Répertoire, t. 1, v° Assemblée, p. 684 ; les art. 222 et 278 de l'Ordonnance de Blois, commentée par Müyart de Vouglans, Traité des crimes, p. 334, et Dupriez, op, cit. p. 32.

aucun intérêt spécial à intervenir, consentit, souvent, à fermer les yeux.

La Révolution procéda dans un tout autre esprit: impressionnée, jusqu'à l’épouvante, peut-être, par le souvenir des vieilles organisations coilectives, où l'individu comptait pour peu de chose, elle n’eut de faveur que pour celles des libertés, confessions, parole, vote; etc... «qui offrent, à l'homme, le moyen de rester son maître, et l'espoir de devenir le maître des autres. » Elle réserva toutes ses rigueurs à celles dont l'exercice estsubordonné à la concorde de vues, pour discipliner l'énergie, et à la communauté d'efforts pour combiner les intérêts ; c’est ainsi qu'elle voulut «l’anéantissement de toutes espèces de corporations », et que Karl Marx a pu, justement, voir, dans la loi Le Chapelier, du 14 juin 1791, une «habile tactique de la bourgeoisie capitaliste, contre la première manifestation gréviste qui se soit produite, à Paris, après la Révolution (1). » Pour ce qui est des réunions, l’ancienne tolérance devint un droit formel ; mais, dès ce moment, se vérifie une observation à laquelle M. Delpech (2), parlant de la tradition ancienne qui a opéré « la conjonction, dans le même texte organique, de l'association et de la réunion » a donné cette expression : « C’est aussi une tradition moins générale, sans doute, mais bien assise aussi, que de fixer le champ de ces deux libertés, au seul point de vue du droit public et, même, sous ce rapport, d’en rétrécir la portée, par

(1) Cp. Hanotaux, op. cit. t. 11, p. 339, note.

(2) Bulletin de législation étrangère : Note sommaire d'histoire externe sur la Vereinsgesetz du 19 avril 1908, dans la Revue du droit public, t. xxv, ann. 1908, p. 550.

me

des dérogations multiples au principe, tant l’idée est enracinée que la reconnaissance générale du droit d'association (ou de réunion) est d'importance pratique moindre que la détermination légale du mode d'exercice de cette faculté. »

Au demeurant, la question est très complexe, étant donné que, présenté sous la forme d’une affirmation de principe, le droit de réunion aboutit à une conception équivoque, suivant qu’à défaut de restrictions, il permet la résurrection des clubs, ou que, par l'effet de conditions trop étroites de police, il autorise le public à envisager la liberté qui lui échoit, avec plus d’amertume que de reconnaissance.

Le premier terme de cette tradition (1) est marqué par l’article 62 du décret du 14 décembre 1789: « Les citoyens actifs, y était-il dit, ont le droit de se réunir, paisiblement et sans armes, en assemblées particulières, pour rédiger des adresses ou des pétitions, soit au corps municipal, soit aux administrations de département et de district, soit au corps législatif, soit au roi, sous la condition de donner avis aux officiers municipaux, du temps et du lieu de ces assemblées, et de ne pouvoir députer que 10 citoyens, pour apporter et présenter ces adresses et pétitions. » La déclaration préalable apparaissait, ainsi, comme la condition nécessaire de la liberté de réunion ; c'était la «satisfaction aux lois de police » prévue par la constitution du 3-14 septembre 1791. Cette déclaration, la Convention, jugeant qu’elle constituait un

(4) V. un historique assez complet de la liberté de réunion en France, son histoire et sa législation, dans la thèse de doctorat de M. Arnette (Paris, 1894).

Re

obstacle au « droit de manifester sa pensée et ses opinions, soit par la voie de la presse, soit de toute autre manière », et pour écarter « ou la présence ou le souvenir récent du despotisme », la supprima. (Déclarat. droits 1793, art. 7; décrets du 13 juin 1793, art. 2 et des 15-23 juillet 1793). Mais une réaction ne devait pas tarder à se faire sentir et a englobé indistinctement les assemblées populaires de citoyens, les sociétés particulières occupées de questions politiques, et les réunions ayant pour objet l’exercice d'un culte quelconque ; si bien que, lorsque, sous le Directoire, furent intervenues, tour à tour, la suppression des réunions publiques et la réglementation sévère des réunions religieuses, ce fut, en fin de compte, un régime légal fort dur qui fut substitué au système pratique de tolérance, pratiqué comme nous l’avons dit sous l’ancienne monarchie. Denisart, Renault (de l'Orne) et Chollet (de la Gironde) avaient, dès le 2 et le 21 fructidor An VIE, exposé dans des discussions devant le Conseil d'État, la trop grande latitude laissée aux réunions, et montré le danger qui pouvait, éventuellement, résulter pour l’État,des sociétés politiques; c’est ainsi que, selon toute vraisemblance, la constitution du 22 frimaire An VIII, et les textes constitutionnels ou organiques du Consulat et de l'Empire, étaient demeurés, à dessein, muets sur le droit de réunion, et que l'opinion publique était toute préparée et, en quelque sorte, façconnée, pour la réglementation presque draconienne du Code pénal, des fameux articles 291-294, livre 3, titre 1, section 7, sur les «Associations ou réunions illicites ».

Il convient, à vrai dire, d'observer que, tandis que

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la Constitution de l’An III avait nettement distingué les droits des associations et des réunions (1), les textes du Code pénal qui établirent la distinction des groupements licites et des groupements illicites, d’après le nombre deleurs membres, bien que n'étant seulement relatifs qu'aux associations, confondaient, presque, en fait, les associations avec les réunions, pour les soumettre, les unes et les autres, au régime de l'autorisation préalable. Mais il n’est guère douteux, non plus, que «cette législation, aujourd'hui complètement abrogée, n’était relative, ni à la liberté de la réunion, ni à la distinction du public et du privé (2) » : il n'empêche que, jusqu’en 1834 et avant les affirmations explicites de M. Martin du Nord, rapporteur de la loi du 10 avril 1834, sur les associations, les réunions et associations étaient ou pouvaient être confondues. Nous ajouterons, volontiers, qu'il ne pouvait en être différemment. Ce serait, en effet, commettre une inexactitude historique, d'oublier que les articles 291 et suivants sont tirés, dans leur fond, comme dans leur forme, de la loi du 7 thermidor An V, dirigée contre les «associations politiques » et qui confondit, manifestement, la société avec le meeting ou la réunion politique. On sait, d’ailleurs, que, pour se libérer des effets de cette assimilation, et se faire passer comme réunions couvertes par l'inviolabilité du domicile, en un mot comme des réunions privées, exemptes des prohibitions et des pénalités du Code pénal, des sociétés se fractionnèrent, souvent, en

(1) Esmein. Précis de l'histoire du droit français de 1789 à 1814, p. 209.

(2) Hauriou, op. cil., p. 26,

sections, composées de moins de vingt personnes, se réunissant à des dates irrégulières et non périodiques, comme il convient à des réunions, dont c’est le double caractère de grouper un rombre indéterminé de personnes et de n'avoir qu'une action éphémère et isolée. Mais il est fort douteux que les réunions aient reçu un traitement différent de celui des associations, ou aient élé dispensées de l'obligation d'autorisation préalable, comme nous en font juger les incidents survenus au Conseil d’État, dans la séance du 5 novembre 1808, et au corps législatif, le 6 février 1810. Au Conseil d'État, Berlier dit que « les réunions politiques ou religieuses intéressent assez la tranquillité publique pour qu’on prenne à leur égard les précautions que l’article 291 du Code pénal établit »; d’après lui, il y avait lieu de libérer « des mêmes précautions, les réunions littéraires et, en général, toutes les autres. parce qu'avec tant de méfiance, il n’y aurait jamais d’entraves qu’on ne püût légitimer »; cette intention libérale, admise par le Conseil d'État ne fut point entendue, au contraire, par le Corps Législatif, et le texte passa dans les mêmes termes généraux où il a figuré longtemps dans notre Code pénal (1). Il paraît donc difficile, sinon impossible, étant donné les conditions de son élaboration, de nier que le texte,

() Art. 291 « Nulle Association de plus de 20 personnes, dont le but sera de se réunir tous les jours ou à certains jours marqués pour s'occuper d'objets religieux, littéraires, politiques ou autres, ne pourra se former qu'avec l'agrément du Gouvernement et sous les conditions qu’il plaira à l'autorité publique d'imposer à la société. Dans le nombre des personnes indiqué par le présent article, ne sont pas comprises celles domiciliées dans la maison où l'association se réunit. »

c'est-à-dire la nécessité de l'autorisation préalable du gouvernement (1), ne constituât pas, dès cette époque, le statut des réunions.

Le doute, s’il pouvait exister, serait complètement détruit, d’ailleurs, à la lecture, non plus du procès-verbal des discussions du Conseil d'État, mais du compte rendu de la séance du Corps Législatif, où le même Berlier, parlant au nom du Conseil d’État, s'exprimait ainsi, à propos « des sociétés ou réunions ayant pour but de s'occuper, journellement ou périodiquement d'objets religieux, politiques ou littéraires : Le droit absolu et indéfini qu'aurait la multitude de se réunir, pour traiter d'affaires politiques, religieuses ou autres de cette nature, serait incompatible avec notre état politique actuel. Toutefois, si le gouvernement monarchique doit être assez fort pour repousser ce qui pourrait Jui nuire, il est, aussi, dans son essence, de n’admettre aucunes rigueurs inutiles; il n'interviendra point dans les petites réunions que les rapports de famille, d'amitié, ou de voisinage, peuvent établir... eussent-elles pour objet la lecture, en commun, de journaux ou autres ouvrages, mais, quand le nombre des sociétaires sera tel qu’il pût devenir un juste sujet de surveillance, l'association devra obtenir

(1) Le texte de l’article 291 ne spécifiait pas l'organe par lequel serait exprimé l’agrément du gouvernement. Napoléon décida que l'autorisation des préfets serait suffisante, et cette pratique se conserva. « Ce n’est point la loi qui avait désigné les préfets, dit le marquis de Vareilles-Sommières, les personnes morales, 1902, n° 1194, p. 543, son texte semblait exiger une autorisation plus haute, car les préfets ne sont pas le gouvernement. Mais Il est clair que le gouvernement peut déléguer un pouvoir. »

l'autorisation du gouvernement, sous les conditions qu'il plaira à celui-ci de lui imposer, et, en cas d’infraction, ces associations pourront être dissoutes, et leurs chefs et directeurs condamnés à des amendes, et même, à l’emprisonnement. »

Ces conceptions, d’un libéralisme affecté et d’un arbitraire outrancier, devaient être, un jour, abandonnées ; elles le furent, lorsque la Cour de cassation, amenée à fixer le sens et la portée de la loi du 10 avril 1834, due à l'initiative du gouvernement de Louis-Philippe (1), décida que cette loi laissait les. réunions hors de ses prévisions, qu'il n’y avait d’'applicables aux dites réunions, que les lois de la Révolution (2), et qu’en tous cas, l'autorité municipale ne pouvait exiger d’elles une autorisation préa- Jable (3), Nous aurons, plus tard, dans l’exposé que nous essaierons des systèmes législatifs, à parler du droit nouveau, moins sévère, qui fut très temporai-

(1) V. Sirey, Lois annotées, ann. 1834.

(2) A l’époque de la célébre « campagne des banquets » en -1847 et 1848, le gouvernement, par l’organe des ministres Duchätel (de l'Intérieur) et Hébert (de la Justice) répéta souvent, en réponse aux protestations violentes de l’opposition représentée par Odilon Barrot, Ledru-Rollin, ou de Malleville, que la liberté de réunion était évidemment consacrée par le Décret des 13-19 nov 1790 et la constitution de 1791 ; mais il maintint très ferme, qu’elle avait, aussi, pour limites « les lois de police », telles La loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, la loi des 16-22 juillet 1791 sur l’organisation d’une police municipale et correctionnelle l'arrêté consulaire du 12 messidor, an VIII, qui donne au préfet de Police à Paris, « le droit de prendre les mesures propres à prévenir ou à dissiper les réunions tumultueuses ou menaçant la tranquillité publique », la loi du -18 juillet 1837 sur l'administration municipale chargée de prendre des arrêtés et mesures de sûreté générale.

- (3) Arrêts du 16 août 1834, Sir. 35. I, 122 et 14 février 1835, SIT, #

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rement, en 1834, substitué à ce régime discrétionnaire de la prérogative gouvernementale ; la seule chose qui, pour l'instant, nous doive retenir, c’est le système autoritaire, le droit préventif par excellence, le régime de l'autorisation préalable ; et c’est parce que nous cherchons, uniquement, à en marquer les étapes dans la législation française, qu’il nous faut, pour compléter cet exposé, rappeler ce que fit le gouvernement du Prince-Président, puis celui de Napoléon III.

C’est une histoire trop connue, d’ailleurs, pour qu'il soit besoin de la refaire, que celle de ces « Banquets réformistes », si dociles aux directives qu'avaient tracées aux représentants de toutes les nuances de l'opposition les colloques, tenus en 1847, chez MM. Odilon Barrot et Duvergier de Hauranne. Rappelons, seulement, la campagne pour le renversement de la monarchie de Juillet, qu'inaugura le banquet présidé au Château rouge, par M. de Lasteyrie, le 9 juillet de la même année, et qui se poursuivit au travers de la France entière, dans des conditions que Victor Hugo rappelait dans ses vers :

Beaux jours ! Manuel était noble et sage, Paris s’asseyait à de saints banquets !...

Dès ce moment, la lutte était engagée : tandis que, dans le discours du Trône, le gouvernement prétendait posséder, « au milieu de l'agitation que fomentent les passions ennemies ou aveugles, les moyens les plus propres à surmonter tous les obstacles, et à satisfaire tous les intérêts matériels et moraux... » (1),

(1) V. sur toute cette histoire le livre 1°" de l'Histoire de la seconde République française; de M. P: de la Gorce. tr; P: 1-36.

l'opposition s’acharnait à son œuvre : c’est ainsi qu'était portée, devant la Chambre, la question de la réforme parlementaire, dans des conditions quiamenèrent M. Guizot à refuser toute transaction, et M. Odilon Barrot à discuter, avec ses amis, l’organisation d’un grand banquet dans la ville même de Paris, pour protester contre la majorité de la Chambre, et affirmer le droit de réunion, auquel le ministère ne prétendait donner que le caractère d'une simple tolérance. C’est ainsi, également, qu'Armand Marrast lança sa proclamation restée fameuse, sans attendre l'aboutissement des pourparlers engagés, officieusement, entre l'opposition et la Chambre, ou la poursuite judiciaire, d’où aurait pu sortir la reconnaissance du droit de réunion.

De cette démonstration, d’où devait sortir la ruine de la monarchie, et qui provoqua, en même temps que les mesures les plus restrictives du pouvoir, l'embarras et l’abattement même, de l'opinion dynastique, nous n'avons à retenir, dans notre monographie, que la portée et le caractère, si nettement exprimés dans les lignes suivantes : « Il ne s’agissait plus — dit très justement M. de la Gorce (1), — de grouper, dans un local loué d'avance, les notabilités du parti réformiste, mais de grouper la multitude sur les places publiques. Il ne s'agissait plus d’une de ces réunions privées, qui, si nombreuses qu'elles soient, échappent, rarement, à l'autorité de leurs organisateurs, mais d’un de ces rassemblements tumultueux où la voix des chefs ne saurait se faire entendre. » Le péril était bien là, et s’il eût été

(1) Op. cit, p. 33.

nécessaire, l'action des clubs l'aurait mis, définitivement, en lumière : trois semaines après la Révolution, « les meneurs des clubs essaient de manier ces forces et de les assouplir à leur main, les poussant et les retenant tour à tour, s'y confiant, sans pourtant s'y abandonner tout à fait, et, quelquefois, s’effrayant des auxiliaires qu'ils se sont donnés (1). »

Et en effet, des clubss'étaient, partout, ouverts dans la capitale ; tous les locaux disponibles donnaient asile à des réunions publiques ou à des assemblées plus ou moins régulièrement formées, où tout était discuté, et dont devait résuller le plus grand danger pour l’ordre social. Il était fatal qu'une législation sévère sortit d'un pareil état de choses, et l'Assemblée constituante ne manqua point d'accorder cette législation à Cavaignac, quand celui-ci la sollicita de reconstiluer la force publique, et de réprimer, par une réglementation énergique, les excès dont les clubs s'étaient rendus coupables.

Un décret du 28 juillet 1848, sur les clubs, cercles et sociétés secrètes, vints'adjoindre à celui qui avait été dirigé, le 7 juin, contre les attroupements, et surtout contre les attroupements armés: maintenant le club sur le iype qu'avait connu la Révolution, mais avec une réglementation précise que celle-ci avait ignorée, il procédait par voie de distinction, suivant le danger probable que les réunions risquaient de produire au préjudice de la paix publique, et surtout, du Gouvernement, « Certes, il était humiliant, pour des républicains de réédiler ainsi, à leur usage,

(1) V. sur les forces du parti radical à l'époque du Gouvernement provisoire, P. de la Gorce, op. cit., p. 136-140. N

en les aggravant même, sur quelques points, les lois de la monarchie... Les uns, désabusés, votérent, mélancoliquement, la condamnation de leurs doctrines, les autres, saisis de cet esprit d'impitoyable répression, qui.est assez familier aux libéraux, quand la peur les prend, ne crurent pas pouvoir acheter à trop haut prix, la paix publique si follement compromise (1). »

Suivant leur caractère public ou privé, suivant leur but politique ou non, les réunions étaient tenues de faire une simple déclaration préalable à l'autorité municipale, ou subordonnées à la volonté discrétionnaire de l'administration : une autorisation expresse et essentiellement révocable était requise pour les réunions privées politiques ; une simple déclaration suffisait pour les réunions publiques, politiques ou non, et pour les réunions privées non politiques ; enfin, de principe, la liberté existait au profit des réunions électorales, et de celles ayant pour objet l'exercice d’un culte, Ce décret (2), dont Sénard et Betmont élaient les auteurs, et qui avait été proposé, pour vaincre les répugnances de l'opposition, comme une mesure transitoire, destinée à disparaître dans une refonte générale des lois sur Jes réunions, continua de produire ses effets, après que la Constitution de 1848 (art. 8) eût déclaré que la liberté de réunion n'aurait plus, dorénavant, « pour limites que lesdroits ou la liberté d'autrui, et la sécurité publique ». Ce ne fut, d’ailleurs, que pour un temps très court.

(1) De la Gorce, op. cit, t. 1, p. 409.

(2) Sirey — Lois annotées, 1848 p.

Cependant, la question de la souveraineté populaire était de plus en plus agitée ; de plus en plus aussi, le principe méritait les qualifications « attirail de guerre et costume d’un jour de victoire » que lui a appliquées M. Boutmy (1) : demeurant, en réalité, très loin de son application intégrale, comme nombre de principes utilisés dans les mêmes conditions, l’idée gardaïit, tout au moins, la valeur d’une arme offensive au service des partisles plus avancés ; aussi le gouvernement était-il attentif à réprimer toutes les manifestations capables de le gêner dans la voie où il entendait progresser, et à prévenir tous les mouvements tendant à contrarier « la candidature officielle, avec son cortège d'artifices et d’abus(2).» Aulendemainde l'attentat du 13 juin 1849, et pour attester que toute émeute qui échoue, amène un retour enarrière, une loi autorisa, pendant un an, l'interdiction des « clubs et autres réunions publiques, de nature à compromettre la sécurité publique », et promit, avant l'expiration de ce délai, la présentation à l’Assemblée nationale, d’un projet de loi, pour régler, conjointement avec la suppression des clubs par voie d'autorité, le statut administratif des réunions ; presque aussitôt, deux circulaires des ministres de l'Intérieur et de la Justice enjoignirent, aux préfets, de s’opposer aux réunions visées par la loi et d'appliquer, sans faiblesse, la récente loi sur les clubs (3).

(1) Boutmy — À propos de la souveraineté du peuple, dans les Annales des Sciences politiques, 1904, Cp. Taine, la Révolulion, t. ur, p. 7. Delpech, article précité dans la Revue du droit public, 1905, p. 372 et sv.

(2) Weill. — Les évolutions législatives depuis 1789. Paris 1895, p. 193.

(3) Moniteur universel, 1894, p. 2143,

Cependant la réglementation promise n’intervenait pas, et l'Assemblée législative dut, par deux fois, voter jusqu’en 1852, une prorogation de la loi du 22 juin 1849 ; on vit, ainsi, les quelques facilités ménagées aux réunions électorales et publiques supprimées, tour à tour, par l’article 2 de la loi du 6 juin 1850 et par l’article 2 du décret du 25 mars 1852. C'est, d’ailleurs, le sort commun aux libertés de réunion, de la presse et d'association, d’être considérées d’un mauvais œil par les gouyernements autoritaires : le second Empire, à ses débuts, ne devait point manquer à celte tradition : tandis qu’il conserva, à l'égard des associations, la tutelle rigoureuse établie par la législation antérieure, parce que c'était une nécessité de sa politique, d’englober et de ramener à soi, tous les organes politiques et toutes les forces sociales, il refusa la liberté aux réunions (1). Pour les réunions électorales, la simple allégation, prétexte commode pour tous les excès du pouvoir, qu'elles seraient «de nature à compromettre la sécurité publique », suffisait à fonder une interdiction ; contre les autres, quelle que fût leur nature, était prévue l’application des articles 291 et sv. du Code pénal; tout ceci n’aboutissait à rien moins qu'à sacrifier, en tous cas, et par un à priorisme funeste, la préoccupation des libertés et les principes de bonne administration et de morale administrative dont les gouvernants ne sauraient s’écarter, sans détournement du pouvoir (2). C'était au total, une

(1) Cf. Berton. — L'évolution constitutionnelle du second Empire, 1900, p. 180.

(2) Hauriou. — Note sous Cons. d'État, 29 juin 1906. S. 1907. 3.97.

annulation absolue de la réglementation de 1848 : réunions électorales et réunions publiques, ayant pour objet l’exercice d’un culte, devenaient, ainsi, soumises à l'autorisation administrative (1) ; il faut dire, d’ailleurs, que, par un effet plus ou moins prévu, dans cette mise à néant de ce décret de 1848, toutes les réunions privées, même celles à but politique, étaient libérées du contrôle gouvernemental et tenues, seulement, des lois de police. L'Empire avait, ainsi, changé le droit de la deuxième République; il y avait substitué une législation plus substantielle, mais celle-ci, jusqu’à une époque assez avancée de l'Empire libéral (juin 1868), n'eut pour but et caractère qu’un redoublement du principe d'autorité, et le triomphe de la prérogative gouvernementale.

Cependant, il s'était produit un phénomène bien connu en droit public, et qui agit, également, sur nombre d'institutions politiques ou administratives : celui de l’action déterminante que, sur l’évolution et la législation d’un peuple, exercent les destinées d'une autre nation. On sait ce qu'il en a été de l'établissement du gouvernement représentatif, et des conditions générales dans lesquelles a été adopté ce régime, que des circonstances historiques, spéciales à l'Angleterre, avaient dégagé par une très lente élaboration.

De même, on peut, par l’étude de la liberté de réunion, voir comment les méthodes et les errements français ont servi à plusieurs peuples, à

(1) Cass. 9 décembre 1853, Sir. 54. I. 283 et 4 février 1860. Sir.

organiser ce droit individuel, dans des constitutions solennellement proclamées. « A cet égard, il n’est pas douteux, a justement observé M. Delpech (1) que l’effet, dans les pays germaniques, de la Révolution française de 1848, fut d'y faire sentir la nécessité, plus ou moins consciemment éprouvée jusquelà, d'obtenir des réformes, dans le domaine politique ou social; et c’est un fait non moins sûr qu’eu égard aux associations (Bluntschli et Beseler aidant à l'évolution, avec leur théorie des confréries), elle amena, plus ou moins, les souverains à renoncer, réellement ou implicitement, à leur doctrine absolutiste que, là où le statut constitutionnel n'avait point octroyé ou concédé la liberté de réunion, le monarque avait toute latitude pour imposer à l'action des gouvernés des limites, même destructives d'anciennes facultés. »

La remarque ne saurait faire un doute, dès l’instant que l’on se souvient des espérances entretenues, et des désirs aiguisés partout, par les évènements dont la France donna, alors, le spectacle à l'Europe. Est-il nécessaire, en effet, de rappeler que la Révolution de février produisit une secousse universelle « comme si le sol, depuis longtemps miné,se fût effondré tout à coup », et que des adresses menaçantes forcèrent M. de Metternich à traverser, en fugitif, cette Allemagne, qu'il avait, si longtemps, gouvernée. Qui ne sait que, presque partout, des constitutions furent promises ou promulguées, et qu’en Allemagne, tous les États secondaires subirent

(1) Delpech, Bulletin de législation étrangère, dans la Revue de droit public, ann. 1908, p. 551.

très fortement le contre-coup de l'agitation générale? En étudiant l’histoire des législations allemandes,

des lois particulières à chaque État de l’ancienne Confédération, et en comparant celles-ci avec le droit fédéral moderne (1) on verrait se confirmer de tous points l’observation formulée par notre ancien maître. Bornons-nous, pour le moment, à rappeler que la Nationalversammlung du 21 décembre 1848 avait annoncé le statut suivant: « Les Allemands ont le droit de s’assembler paisiblement et sans armes ; il n’est pas besoin, pour cela, d’une permission spéciale. Les assemblées populaires en plein air peuvent être interdites, en cas de danger pour l'ordre et la sécurité publics. » Mais si la faculté de réunion était reconnue en termes généraux par le statut constitutionnel, les lois des divers royaumes et duchés (2) ne devaient user que d’une façon peu

(1) V. sur l’histoire externe du droit public allemand, les renseignements donnés dans la thèse si remarquable de M. le professeur Le Fur, État fédéral et confédération d'Etats. Paris, 1897, p. 112-141.

(2) Ces lois sont par excellence celles de :

Prusse. Loi du 11 mars 1850.

Bavière. Loi du 26 février 1850, modifiée par I. du 15 juin 1898.

Saxe. Loi du 22 novembre 1850.

Grand duché de Bade. Loi du 21 novembre 1850,

Grand duché de Hesse. Loi du 7 novembre 1854.

Mecklembourg-Schwerin. Loi du 27 janvier 1851.

Oldenbourg. Loi du 19 juillet 1855.

Brünswick. Loi du 20 juin 1848 et 4 juillet 1853.

Saxe-Altenbourg. Loi du 1% mars 1852.

Saxe-Cobourg-Gotha. Loi du 3 mars 1852.

Duché d'Anhalt. Loi du 26 décembre 1850.

Reüss. Loi du 5 juillet 1852.

Sauf pour la loi bavaroïse qui est citée tout entière dans Dernis, le régime des associations en Bavière, Th. doct. Paris, 1902, nous n’avons pu en liré 1e texte ; celui-ci se trouve dans

libérale, du pouvoir, qui appartient aux. gouvernants, d'en régler, en tout pays, l'usage et l'exercice pratiques (1).

D'ailleurs, il n’en pouvait aller différemment, a-t-on fait remarquer, avec les tendances et traditions gouvernementales propres aux États du Sud et à quelques pays de l'Allemagne orientale, et qui sont si nettement accusées que, dans plusieurs pays, comme dans le royaume de Würtemberg ou les duchés de Hesse et Cobourg-Gotha, la législation faisant contraste avec le type suranné et ultra-autoritaire de la Prusse ou de la Saxe, du Brünswick ou du Mecklembourg, n'avait point réduit, par des prescriptions formelles et permanentes, les droits d’association et de réunion. Mais ces exceptions mises à part, Laband pouvait expliquer, avant la discussion au Reichstag de la Vereinsgesetz de 1908, que là même « où la limitation du droit d'association, n'était pas prévue par des lois spéciales, les attributions des autorités policières étaient dérivées deslois générales de surveillance, qui viennent du gouvernement (2)».

le Vereins — und Versammlungsrecht in Deutschland mit einer Uebersicht des Vereins — und Versamm. nach den Reichs — und landesrechtlichen Vorschriften, publié par le Vorwärts, Berlin, 1892. Ce volume n’est dans aucune bibliothèque universitaire de France : nous citons d’après M. Delpech, qui dit dans son article précité, en avoir obtenu la communication de son maître M. Larnaude.

(1) Discussion du projet par le professeur Laband, insérée dans la Deutsche Juristen-Zeitung, du 1* janvier 1908 ; traduite par M. Marcel Cruppi, pour le compte de la salle de travail du professeur Larnaude, et citée par M. Delpech, op. et loc. cit., p. 552.

(2) Les droits législatifs ci-dessus indiqués comme appartenant à chacun des États, membres de l’Empire allemand, cons-

Pour ces raisons, le droit allemand était formé, il y a quelques mois à peine, « d'environ soixante lois ou ordonnances territoriales, promulguées à toutes dates, mais uniformément occupées de déclarations et d'autorisations, d’exclusions, de surveillances et de poursuites » ; le droit d'Empire les avait déclarées, toutes, maintenues en vigueur par la loi du 31 mai 1870, qui promulgua un Code pénal pour la Confédération du Nord et fut, ultérieurement, étendue à la Hesse, au Würtemberg et au grand duché de Bade, par les traités des 23 et 25 novembre 1870, et à la Bavière par la loi du 22 avril 1871 (1). A la vérité, la constitution fédérale du 16 avril 1871 (2) avait réservé, à la législation d'Empire «la réglementation

tituent une des particularités de ce régime fédéral. L'Assemblée de Francfort proclame, seulement, les « droits fondamentaux du peuple allemand ». C’est la doctrine ainsi énoncée, qui a été l’inspiratrice d’un grand nombre de dispositions constitutionnelles particulières et que M. Combes de Lestrade a prétendu caractériser, en ces termes, d’une manière qui nous paraît, d’ailleurs, excessive, ou, tout au moins, discutable : « On ne pourrait pas plus opposer cette promulgation à une loi qui serait votée aujourd’hui, qu’on ne pourrait se refuser à obéir à une des nôtres, sous le prétexte qu’elle va contre un des principes de Rousseau ou une des idées de Montesquieu.» : Les Monarchies de l'Empire allemand, 1904, $ 21, p. 51. En tout cas, il n’est pas constestable que les nombreuses clauses constitutionnelles qui en dérivent, n'aient force impérative, tout en se ressemblant assez peu, puisque les unes accordent, simplement, aux citoyens, « des droits politiques », tandis que les autres donnent, expressément, ce que les peuples demandent, ordinairement, à ces droits, savoir, par exemple, la liberté du domicile, et la liberté personnelle, sous ses différentes formes.

(1) Dupriez, op. cit., p. 246.

(2) Dareste, Les Constitutions modernes, 3 éd. 1910, t. 1., p. 176. Comparer la Constitution prussienne du 31 janvier 1850, articles 25 et 50 ibid., p. 209,

de la presse et des Vereine » (art. 4-16°), ce dernier mot englobant les associations et réunions, que la terminologie et la technique juridiques allemandes distinguent mal ; mais, à notre connaissance, du moins, deux règles, seules, avaient été posées: l’une, par la loi du 2 mai 1874, sur l’organisation militaire (art. 49), qui interdit aux membres de l’armée active de participer à des associations ou réunions quelconques ; l’autre, par la loi du 21 octobre 1878 contre les démocrates socialistes, articles 4 et 5, 12 et 13, qui défendit, à peine de dissolution, d'amende et de prison, la tenue et la fréquentation des « réunions dans lesquelles se manifestent des tendances ayant pour objet de renverser l’ordre politique ou social existant... (et) celles que les faits permettent de considérer comme étant destinées à favoriser (lesdites) tendances (1). »

En tous cas, toute celte législation, celle des États particuliers, comme celle de l’Empire fédéral, est dominée par cette double idée : d’une part, compétence donnée à la police, pour dissoudre et interdire les réunions, et, d'autre part, plainte aux autorités supérieures de police, comme seul recours possible. Le principe et les résultats de celte réglementation ont été jugés par M. Delpech et par Laband en termes assez sévères : « L’illusion fut toujours grande, mais vaine aussi, dit le premier de ces professeurs, des hommes au pouvoir (2), qui, poussés à resser-

(1) Il est à remarquer (Dareste, op. cil., p. 204, note 4) que cette loi d'Empire du 21 octobre 1878, après avoir été successivement prorogée en 1880, 1884, 1886 et 1888, est devenue caduque à dater de septembre 1890.

(2) Delpech, op. et loc. cit., p. 553.

rer leurs rangs ou leur législation, par le sentiment d'inquiétude régnante et provoquée, suivant les heures, par les progrès d’une révolution étrangère ou de la démocratie sociale, font, de la police, une alliée, d’une surveillance à peu près inconditionnée, un fragile moyen de lutte temporaire.»L’histoire universelle est, de ce chef, pleine de leçons, dont le mémoire de Laband donne, quant à l'Allemagne contemporaine, et pour les groupements à fins économiques, électorales ou politiques, cette version : « Les limitations policières du droit d'association et de réunion n'ont pas pu arrêter les grandes réformes des lois générales, qui ont eu lieu, en Allemagne, pendant le xIx° siècle, bien malgré la plupart des gouvernements. Encore, l’idée d'association était-elle, alors, peu développée. Les autorités policières pouvaient, donc, exercer un contrôle effectif sur les associations et réunions, quelque inutile qu'il fût, et à quelques méprises qu'il donnât lieu. Mais, comme il en est autrement aujourd’hui ! Combien la police se trouve impuissante en face des nombreux Vereine, dont le nombre croît sans cesse, et qui se trouvent dans toutes les couches de la société, poursuivant une infinité de buts, et cherchant la satisfaction d'intérêts de toutes sortes !... Ces mesures (de police) seraient, pour les autorités, une source de travail fatigant et superflu, et, pour le public, une source de paperasserie et de vexations interminables et d’infractions involontaires... La modification des relations, la liberté d'émigration, le développement des moyens de communication, le déplacement des populations ont enlevé à ces attributions de police, la plus grande partie de leur signification pratique, » \

Dans ces conditions, on pouvait espérer, des textes nouveaux, plus de largeur de vues et moins de fidélité aux préoccupations politiques ou confessionnelles qui firent, toujours, obstacle à certaines manifestations, et au progrès des mouvements jeune-libéral et jeune-socialiste. Et en effet, en 1907, le chancelier, prince de Bülow annonça un projet plein de concessions et de libéralisme ; mais, cette promesse devait aboutir à la loi de 1908, qui laisse une trop large part à l'arbitraire des autorités policières et a été si fortement influencée, par des préventions et presque des haines politiques, qu’on a pu dire de ce texte qu’il est (pour les États du Sud de l’Allemagne, tout au moins), un recul, au lieu d’un progrès, et de l’Allemagne, tout entière, où il va s'appliquer, que cette nation parait « vouloir compter, toujours, par fidélité orgueilleuse à la formule qu’elle a passée au monde, parmi les gouvernements qui font prédominer, sur le droit et la solidarité des sujets, la force brutale et aveuglée (1). » En vain les socialistes protestèrent, parce que certaines dispositions — comme le paragraphe qui interdit les réunions publiques aux jeunes gens de dix-huit ans, à moins qu’elles ne soient dénuées de caractère politique — menaçaient la propagande du parti, auprès des jeunes ouvriers mineurs, et certaines autres, ses forces ou son recrutement dans les régions ouvrières, peuplées comme la Westphalie et les provinces rhénanes, d'étrangers et de Polonais. Leurs protestations furent inutiles, comme fut sans effet la lutte menée par « le centre » qui, se dégageant, de plus en plus, de son ancien

(1) Delpech, op. et loc. cit., p. 553:

caractère confessionnel, affecte assez d'indépendance à l'égard des principes, auxquels se subordonne l'action des autres partis, pour prétendre, depuis plusieurs années, au droit de décider de ses alliances ou de sa tactique parlementaire, sans autre loi que celle de leur opportunité. Aussi inutilement que les socialistes, le centre donna assaut à des mesures manifestement défavorables à certaines races, telles que l’interdiclion de se servir du dialecte maternel et national et l'obligation d’user, toujours et partout, de la langue allemande ; les déclarations de ses orateurs ont simplement ajouté quelques morceaux éloquents aux pages dont les doctrines libérales peuvent se glorifier en tous pays. Les Polonais, contre lesquels, de l’aveu même du ministre de l'Intérieur, M. de Bethmann-Hollweg, le Vereinsgesetz ne devait pas témoigner de sentiments plus acceptables que la sinistre loi d’expropriation elle-même, profitèrent des derniers jours où ils pouvaient tenir, à Berlin, des réunions publiques, dans leur langue maternelle, pour protester contre certaines parties de la nouvelle loi proposée, et y votèrent, à l'unanimité, des résolutions du genre de celle-ci : « Le Reichstag a commis un crime contre le peuple polonais ; les laquais libéraux de Bülow lui ont servi d’acolytes, pour accomplir cet acte de violence, dont les Polonais se vengeront durement. Malgré la loi d’expropriation, malgré l'interdiction de se servir de sa langue, le peuple polonais restera fidèle à son idéal, et ne se soumettra jamais. »

Mais aussi, se montre sans merci, la lutte qui est engagée contre eux, et si la force morale qu'ils

déploient, leur mérite l'admiration du monde civi- +<o

lisé, elle ne leur vaudra, jamais, l’indulgence des héritiers de Frédéric IL. C'est à peine s’il s’est trouvé, au Reichstag, quelques représentants de l'Alsace, pour stigmatiser, par l'organe de l'abbé Delsor, une argumentation, d'esprit peu élevé, du député lorrain Grégoire, et faire preuve, ainsi, à l'encontre de leurs collègues de la Lorraine, d’un sens plus juste de la situation et d’une notion plus exacte des devoirs qu’elle leur impose. L’assaut des socialistes, du centre et des Polonais n'a pu ébranler la majorité, le bloc gardant ses deux cents voix, tandis que l'opposition n'en réunissait que cent soixante au plus. En cette circonstance, les libéraux firent le jeu du gouvernement et du parti conservateur ; et, pour justifier cette collaboration anormale ou plutôt amorale à une loi d'exception, le D' Payer, leader libéral, émit cette déclaration équivoque, banale, non virile, et en tout cas indigne des circonstances atténuantles qu’elle sollicite : « La politique du tout ou rien ne peut pas être celle d’un parti, qui entend exercer une action sur la politique du pays. C’est donc, pour ne pas se cantonner dans une opposition doctrinaire, que les libéraux voteront une loi qui constitue, à leur avis, une élape vers le progrès. »

Par ces quelques indications puisées dans les édiloriaux ou les correspondances des grands journaux, et dans les revues ou bulletins de la vie politique en Allemagne, il semble que nous ayons caractérisé l'attitude, qui fut celle des divers partis du Reichstag ; faute d’avoir pu recueillir des renseignements sur son application, et lire les deux commentaires qui en ont été publiés en Allemagne,

faute, surtout, de pouvoir juger, par le temps, de l'œuvre réalisée, le mieux est, apparemment, de reproduire la portée utile du texte lui-même de la loi ; l’'empruntant à la « Note sommaire d’histoire externe sur la Vereinsgesetz du 19 avril 1908 », qu'a publiée quelques mois après son apparition, M. Delpech, dans la Revue du droit public (t. xxv, ann. 1908, p. 550 et sv.), nous en reproduisons les dispositions essentielles dans l’Appendice qui suit notre travail.

Les dispositions minutieuses, conservatrices , bureaucratiques, pourrait-on dire, qui constituent la trame de ce document, paraissent de nature à confirmer les appréciations assez sévères, portées sur la loi, par ceux qui l’ont étudiée, à la première heure, et rendent son libéralisme en tous cas fort suspect; beaucoup deses clauses, en effet, témoignent d’une « inquiétude mesquine », et celles-là même, qui sont plus libérales, ont substitué, pour quelques catégories de réunions, la formalité d’une déclaration ou notification préalable, à l’ancienne règle, encore maintenue par plusieurs autres, de l'autorisation policière. C’est donc encore là, cette idée et cette crainte de bien des gouvernements que «doté d’une loi et la scrutant, un peuple peut prendre possession d’une liberté, comme d’un moyen d'action. »

$ 3, — La tenue des réunions publiques exempte ou libérée de mesures préventives et de déclaration préalable : le système belge et le système français depuis la loi du 28 mars

Et maintenant, nous pouvons dire que nulle conquête n’a été plus lente que celle de « la liberté du droif de réunion »; à l'encontre de certains parlementaires qui, théoriquement, ont qualifié un pareil régime de liberté, de « postulat de la justice et de la sagesse politiques », il n'est guère de législations qui soient, pratiquement, arrivées à le proclamer du premier coup, et avec une absolue bonne grâce.

La France, d'ordinaire assez portée à faire l’essai des mœurs anglaises, a, sur ce sujet, durant plus d'un siècle, marqué de telles hésitations qu’il nous faudra consacrer ce chapitre, encore, à la lente énumération des progrès qu’elle accomplit, pas à pas, depuis le second Empire, dans la voie de la liberté. Seule peut-être, des pays d'Europe, la Belgique, au contraire, a trouvé, dès 1830, une formule, au sujet de laquelle les auteurs nationaux disent, non sans raison : « Si l’on compare les textes constitutionnels des divers pays, il est impossible de ne pas reconnaître la supériorité du texte belge sur tous ceux qui en diffèrent ; outre le mérite de la précision, il a celui de consacrer la règle la plus libérale et, en même temps, la distinction la plus rationnelle (1). »

Dans ces conditions, il conviendrait, peut-être, de commencer par l'explication du droit français ; c’est

(1) Dupriez, op. cit,, p. 144.

pourtant le procédé inverse que nous emploierons ; il n’a rien de contraire à une bonne méthode, et il présentera même, semble-t-il, l'avantage de faire mieux mesurer le champ parcouru, le principe de la règle adoptée, elles raisons des réserves à y apporter.

Après les explications abstraites et synthétiques dont nous avons essayé de constituer la première partie de ce travail, il n’est plus besoin d'insister sur les tendances du régime d’État moderne à reconnaître une large action aux gouvernés ; nous ne reviendrons pas davantage sur les nécessités d'ordre public, avec lesquelles doit se combiner cette liberté de manifester les opinions par des actes extérieurs. Étant admis qu’une des plus grandes tâches du législateur doit êlre de rendre habitable la cité politique, il ne saurait, davantage, se désintéresser de la grande préoccupalion que lui impose la garantie de l’ordre social, particulièrement dans la rue. Or, sans vouloir tirer de quelques spectacles très proches ou même d'hier, des conséquences générales et prématurées, ce serait commettre une erreur d'optique ou de jugement, que d'affirmer la pleine possession, par les peuples modernes, des mœurs de la liberté. Pendant très longtemps encore, éternellement peutêtre, des manifestations violentes ou abominables risqueront, quoi qu’on dise, et quoi qu'on fasse, de rester une menace de troubles matériels ou, tout au moins, moraux ; il nous faudra, donc, garder en réserve un arsenal de précautions exceptionnelles, et déployer, le cas échéant, dans les rues et carrefours de nos villes, la démonstration imposante de

vérilables armées de police. Si par hasard, il n’était Y

pas vrai, qu'en pareille matière, mieux vaut pécher par excès de rigueur que par trop de mollesse, Gil n'est pas douteux que toute liberté, qui n’est pas contenue par uue responsabilité, est la forme la plus odieuse de la servitude publique (1). »

Agir autrement serait ignorer la psychologie de toutes les foules ; ce serait, aussi, sacrifier la possibilité de répondre, par des mesures répressives, à des violences dont la réalité et la gravilé ne peuvent être niées; ce serait enfin, méconnaître une nécessilé absolue, vitale et primordiale de gouvernement, dût-on, par cet emploi opportun de la force, soulever la colère de quelques exaltés, ou leur faciliter, à titre d’argument politique, l’exhibition théâtrale de quelques cadavres d’insurgés.

Aussi bien, comme le disait, en oclobre dernier, au lendemain des manifestations Ferrer, l’un des plus grands quotidiens du monde, qui ne joue point communément, en France, le rôle d’un organe anti- | gouvernemental et d'opposition : « Parmi quinze ou vingt mille manifestants qui, tous (mettons Îles choses au mieux) se seraient réunis dans les intentions les plus calmes, une fausse nouvelle peut circuler, un courant inattendu peut se produire ; alors, il suffit d'un cri, d’un mot d'ordre, qui vient on ne sait d’où, d’une détonation d'arme à feu, dans les mains d’un malfaiteur, d’un mauvais plaisant ou d’un enfant; aussitôt la fureur éclate, mullipliée et exaspérée par la panique; avant, personne ne peut sérieusement garantir que le calme sera maintenu ;

(1) Émile Ollivier. Conclusion de son étude sur la loi des coalitions, dans l’Empire libéral, t. vi, p.573.

après, personne ne peut répondre des conséquences. Un gouvernement prudent et sage, plus il voudra s'épargner à soi-même le risque des répressions vigoureuses mais indispensables, plus il prendra toujours des mesures en vue du désordre... (en vue de certaines journées qu’il est impossible de considérer comme) une journée normale dans la vie d’une grande nation civilisée, où l’ordre et la sécurité sont les nécessités premières. » Cela est écrit, à vrai dire, pour d'énormes manifestations et cortèges, altroupements et meetings; cela est, ou peut être, vrai aussi, pour des réunions, où souvent, chez certains peuples latins surtout, l'émotion risque de précéder l’idée.

Ainsi se démontre l'excellence de la formule suivante : « La liberté de manifester ses opinions, en toute matière, est garantie, sauf la répression des délits commis à l’occasion de l’usage de cetteliberté », ou de cette autre, assurant « le droit de s’assembler paisiblement et sans armes, en se conformant aux lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable. ». Ce sont là des formules belges, datant de 1830, dont il faut, désormais, depuis une loi du 28 mars 1907, rapprocher cette règle française : « Les réunions publiques, quelqu'en soit l’objet, pourront être tenues, sans déclaration préalable. »

De ces formules, nous tâcherons, tout à l'heure, de rappeler les conditions d'élaboration, et nous chercherans à en mesurer la portée. C’est la partie la moins neuve et la plus aisée, peut-être, de l'œuvre à accomplir, mais, ce qui importe plus encore, peutêtre, et ce que nous voudrions essayer, dès main-

tenant, c'est de fixer le champ des formules belgés, et le domaine de la règle française, de cet exposé devant ressortir, pour le plus grand intérêt de notre démonstration, l'influence qu'a exercée le droit religieux sur cette partie du droit public. Nous pensons, en effet, que cette influence a été réelle, que la matière est de celles où l’on sort de la froide abstraction, pour entrer dans la réalité de la vie, et où l’on voit s'exercer l’action déterminante et positive de faits persuasifs et d'inéluctables nécessités.

À comparer l'œuvre du Congrès belge de 1830, avec la série des constitutions françaises au point de vue de la liberté de réunion, on ne peut manquer d’être frappé par la netteté de l’une, et par la confusion des autres : tandis que les textes révolutionnaires français ont associé, le plus souvent, la liberté de s’assembler, avec telle ou telle autre, par exemple, celle de présenter des pétitions ou de manifester ses opinions, la charte du nouveau royaume de Belgique pose le principe d’une manière très générale, pour toutes les réunions indistinctement, et en termes tout spéciaux à la liberté de réunion : « Les Belges, dit l’article 19, que nous avons déjà cité, ont le droit de s’assembler, paisiblement et sans armes, en se conformant aux lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable (1), »

D'autres libertés sont, il est vrai, formulées, aussi, mais elles sont, comme l'inviolabilité du domicile, et l'exercice indépendant du culte, une suite nécessaire,

(1) Dareste. Les Constitutions modernes. 3me édit, 1910, t. 1, p. 76, 75.

et, en quelque sorte, un corollaire du droit de réunion : « Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu, que dans les cas prévus par la loi, et dans les formes qu'elle prescrit », avait ordonné l'article 10, et l'article 14 avait édicté : « La liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la liberté de manifester ses opinions en toute matière, sont garanties, sauf la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. » L'une et l'autre de ces dispositions n'intéressent, d'ailleurs, celte monographie que dans la mesure où elles aident à l'intelligence et à la délimitation de l'article 19.

M. Paul Errera a, ainsi, caractérisé la portée et l'esprit de ce texte organique de la liberté de réunion : « Nos constituants ont établi, à l'égard de la liberté de réunion, une distinction et un régime exceptionnel, qu'ils n'ont appliqué, nulle part, ailleurs. En général, pour juger la mesure de sa liberté, le citoyen est considéré comme majeur, maitre de ses actes, et responsable, en justice, des abus qu’ peut commettre à cette occasion. Ici, au contraire, l'autorité intervient, pour réglementer les réunions en plein air, pour les interdire, au besoin. Le système répressif, toujours accepté par le Congrès, fait, ici, et ici seulement, place au système préventif, jugé indispensable à l'ordre public (1). » Au demeurant, ici encore, la liberté demeure la règle, tout au moins pour les réunions en lieux clos et couverts.

La section centrale du Congrès avait, expressé-

- (1) Traité du droit constitutionnel belge. Biblioth. intern. de dr. publie, collect. Boucard et Jèze, p. 107. à

ment, déclaré que les étrangers pourraient être exclus du bénéfice de cette disposition (1); en fait, cette réserve ne fit l'objet d'aucune loi, soit, parce que le législateur belge est, sagement, demeuré fidèle aux principes Hbéraux, soit, parce que les étrangers ont su éviter cette pratique funeste de manifester, à propos d’affaires intérieures du pays de résidence, et d’éveiller ainsi les susceptibilités nationales. Le législateur serait, en tous cas, armé, et en mesure d'intervenir promptement : il nous paraît certain, en effet, que, non seulement, la voie législative pourrait être employée, pour imposer aux réunions des étrangers, les mesures préventives, utiles, mais, encore, que l'obligation d’une autorisation préalable, ou, même, une interdiction de la réunion, pourrait être imposée par un règlement de police; la meilleure raison à en donner, c’est que, du fait des prévisions et des réserves formulées par la section centrale dans la séance du 30 décembre 1830, le droit applicable aux réunions publiques, antérieurement à la promulgation de la Constitution, est demeuré, parfaitement, en vigueur ; or, ce régime de droit commun était celui, précédemment expliqué, de la France, celui de l'arbitraire gouvernemental et de l'autorisation préalable. Cette restriction n'a donc guère de portée pratique; il serait, donc, inutile d'y insister, et le mieux est de retourner au principe, pour en fixer le sens et le domaine.

Le principe est, nous l'avons dit, celui de la liberté des réunions paisibles, sans armes, et tenues en local fermé; il fut admis, comme solution transaction-

(1) Huyttens, op. cil..t.1v, p. 61.

nelle, sur un amendement de M. Devaux, pour mettre d'accord ceux qui, dans la section centrale du Congrès, voulaient la plus entière liberté pour les organisateurs et les membres des réunions publiques, et ceux qui, avec M. de Zanghe, réclamaient, pour le pouvoir, le droit de soumettre à une autorisation préalable, la tenue de ces réunions (1). La transaction consista, en effet, à introduire, dans le droit public des réunions, une distiction, dont on ne trouve aucune trace dans la législation antérieure: d’une part, la liberté pour les réunions en local clos et couvert, et, d'autre part, pour les assemblées et meetings en plein air, la restriction de cette liberté, et l'application du régime préventif, Les lois de police sont, donc, toutes différentes, selon que les réunions ont lieu paisiblement dans une maison ou salle privée, ou bien, au contraire, se tiennent en un lieu ordinairement public, tel qu’un cabaret ou une salle de danse (2), ou, mieux encore, en plein air, faute

(1) Huyttens op. cit., t. 1, p. 663. Il ne s’agit bien évidemment à l’art. 19 de la constitution et dans les explications données ci-dessus, que des réunions publiques. Le droit des réunions privées se trouve dans le Code pénal. V. Dupriez, op. cit., p. 59, qui dit : « Une réunion privée peut constituer par elle-même un délit ou un crime. et le seul fait d'y avoir pris part est puni par la loi, ainsi les complots dirigés contre la vie ou la personne du roi, de l'héritier présomptif ou des membres de la famille royale (art. 106-111, C. pénal) ; le complot dirigé contre la sûreté extérieure de l'État (art. 115); les complots contre la sûreté intérieure de l'État (art. 124, 2 ; art. 195, 20) ; la coalition des fonctionnaires (art. 233-237) ; l'association des malfaiteurs (art. 322-327). Ces délits exigent une réunion comme élément constitutif de leur existence, ou du moins la supposent ordinairement. Ces réunions seront presque toujours.privées.

(2) V. Cass., 16 mars 1846. Pasicrisie 1846. 1. 361 ; Dupriez, op. cit., p. 62: La jurisprudence ne s'est pas tenue au señs strict

d’avoir trouvé la place suffisante. L'intervention de la police ne se conçoit, d’ailleurs, au premier cas, que si la manifestation devient tumultueuse, ou se répand à l'extérieur, en menaçant la sécurité publique ; au deuxième cas, cette intervention apparaît d'autant plus natureile, et doit être d'autant plus assurée à l'avance, que, les grandes masses se lalssant facilement entrainer aux excès, la répression doit être facile et énergique. La distinction est ration” nelle et pratique; c’est pourquoi il n'y a point lieu de s'étonner de son succès législatif, et de son adoption par les constitutions germaniques en particulier (1).

En résumé, en Belgique, sauf l'hypothèse de violation et la nécessité de sauvegarde de l’ordre publie, l’action gouvernementale, contreles réunions, est annihilée (2) ; tous arrêtés. généraux ou parti-

des termes de l’art. 19 de la constitution; aussi, a-t-elle compris, parmi les réunions en plein air et comme telles soumises entièrement aux lois de police, celles qui se tiennent dans les lieux ordinairement publics. Rpr. Cass., 18 juin 1883 et 28 octobre 1907, Pasicrisie 1883, 1. 299 ; 1908, 1. 19.

(1) Constitut. Prusse, du 31 janvier 1850, art. 29 (Dareste, op. cit., t. 1, p. 289). Tous les Prussiens ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes, dans un local fermé, sans autorisation préalable des autorités. Cette faculté ne s'étend pas aux assemblées en plein air, qui sont soumises aux dispositions de la loi même par rapport à l’auforisation préalable des autorités. Rpr. Constitut. Grand Duché de Luxembourg, du 17 octobre 1868, art. 25: Les Luxembourgeois ont le droit de s’assembler paisiblement et sans armes, en se conformant aux lois qui règlent l'exercice de ce droit, sans pouvoir le soumettre à une autorisation préalable. Cette disposition ne s'applique pas aux rassemblements en plein air, politiques, religieux ou autres ; ces rassemblements restent entièrement soumis aux lois et règlements de police. (Dareste, op. cil., t. 1. p. 154.)

(2) Cpr. Huyttens, op. cit, t. 1, p. 362-660.

culiers, permanents ou temporaires, portant interdiction ou édictant toutes autres mesures préventives, seraient entachés d’excès de pouvoir et illégaux; la police a, sans doute le droit de s'exercer, et, mesure extrême, de dissoudre la réunion, parce que la fonction de police est universelle, mais cette compétence exclusive des autorités municipales (1) commence, seulement, lorsque des délits sont commis, et se limite à la répression de ces délits. Ceci s'applique à toutes les réunions publiques, en lieu clos et couvert, à l'exception, bien évidemment, de celles tenues, au titre de séances, par les corps constitués, et à l’exclusion de celles qui ont, pour théâtre, la voie publique ; pour les unes, des textes spéciaux ont été insérés dans la Constitution (articke 59), et les lois organiques, comme la loi provinciale du 30 avril 1836, article 90; pour les autres, l’article 19 s’est augmenté d’un alinéa 2,

(1) Cp. D. 14 décembre 1789, art. 50 ; I. 16-24 août 1790, tit. X art. 3, confirmes par les art. 31 et 108 de la Constitution, attribuant aux Conseils communaux la réglementation de tout ce qui est d’intérêt communal (Dareste, op. cit.,t.1, p. 76 et 90) ; Poullet, Les origines des institutions françaises en Belgique, 1908, p. 247 ; Errera, op. cil., p. 466-473). Rpr. L., 30 mars 1836, art. 78, remettant au Conseil l'élaboration des « règlements d'administration intérieure et ordonnances de police communale », sauf l'obligation de respecter les lois et règlements d'administration générale et provinciale. Il résulte de ces divers textes (V. Dupriez, op. cil., p. 83) que le pouvoir communal tient sa compétence en cette matière, non seulement de la loi, mais aussi de la Constitution, de sorte qu'une loi ordinaire ne pourrait lui enlever directement le droit de faire des règlements sur les réunions publiques. V. en outre, sur l’aide qui peut être requise, par les autorités communales et le bourgmestre, de la gendarmerie et de la maréchaussée, l’art, 11, 4, 8, 27 et 28° de l'arrêté du 30 janvier 1815.

déclarant que la règle de liberté contenue dans la première partie du texte « ne s'applique pas aux rassemblements en plein air, qui restent entièrement soumis aux lois de police. » Et voici, d’après les auteurs belges eux-mêmes, le sens de l'exception et la portée du texte, dont l'application est assurée par le bourgmestre, héritier, depuis la loi du 80 juin 1852, des fonctions antérieurement attribuées par la loi du 30 mars 1836, au collège échevinal (1) : « Ici, dit l’un d'eux, pleine liberté pour le législateur, du moment qu'il s'agit de maintenir l’ordre public; il peut tout établir, à la condition que ce soit en vue de l’ordre et de la sécurité publique, mesures répressives, mesures réglementaires, mesures préventives, sans aucune exception, y compris l'autorisation préalable ; cet article permet au législateur futur de déléguer, aux autorités administratives, le droit de faire des règlements de police concernant les réunions en plein air, mais il ne donne, lui-même, aucun droit au pouvoir exécutif, aussi, tous les règlements de police concernant les réunions en plein air doivent-

(1) V. sur les droits exceptionnels du bourgmestre, le caractère temporaire de son action, et l'obligation de viser dans ses ordonnances l’urgence qui motive l’intervention, la.loi communale art. 94, 105 et spécialement l’art. 99 aux termes duquel « En cas d’émeutes, attroupements hostiles, atteintes graves portées à la paix publique ou d’autres événements imprévus, lorsque le moindre retard pourrait occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants, le bourgmestre pourra faire des règlements et ordonnances de police, à charge d'en donner sur le champ communication au conseil et d'en envoyer immédiatement copie au gouverneur. » Add. Cass. 12 octobre 1896, Pasicrisie 1896, 1.278. Dupriez, op. cit., p. 167; Errera, op. cit , p. 473.

ils être appuyés non seulement sur cet article, mais, encore, sur un article de loi. »

Tel est, en Belgique, le droit public, en matière de réunions civiles ; les assemblées religieuses n’y sont pas soumises à un autre régime. Lors du congrès national de 1830, deux catégories de lois se trouvaient en présence: les unes, datant de l'époque révolutionnaire, où le législateur s'occupa, souvent, de la liberté religieuse, pour la soumettre à des restrictions vexatoires ; les autres, portant la marque autocratique du régime impérial (1) ; la constitution faite pour le nouveau régime, voulut instaurer un régime de liberté et ménager à l'exercice public du culte, l'usage de réunions sans entraves et libérées d’arbitraire. C’est ce que réalisa l’article 14, en décidant

que « la liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la liberté de manifester ses opinions en toute matiére,sont garanties, saufla répression des délits commis à l’occasion de l’usage de ces libertés.» Avec sa préocupation de traiter tous les cultes, sans distinction et de la même façon, ce texte peut paraître discutable, au point de vue philosophique et catholique, en tant qu’il aboutit à reconnaître les mêmes droits à la vérité et à l'erreur, et consacre, officiellement,un certain athéisme : il n’est donc supportable, pour l’Église, que comme un pis-aller, inadmissible au point de vue doctrinal (2).

(1) V. un excellent résumé de la condition de l’Église pendant la Révolution et des rapports de l'Église et de l'État sous le premier Empire dans l’opuscule de M. Chénon, les rapports de l'Église el de l'État dn 1 au 20% siècle, 1904, p. 158-202.

(2) Cp. Un passage de l'Encyclique Libertas du pape Léon XII, loc, cil., t. 2, p. 193-195 ; Boistel, Cours de philosophie du droit,

1899, t. 2, no 459,

En fait, il s’est développé, au milieu de circonstances favorables, et faute de pouvoir l’exalter outre mesure, nous le louerons comme expédient. Sur ce régime d’ailleurs, il y a lieu, moins à des observations nouvelles, qu'à une répétition, ou, pour mieux dire, à une adaptation des explications plus haut énoncées. Nulle interdiction ne peut être apportée, par les autorités communales ou gouvernementales, contre les réunions tenues dans les édifices consacrés au culte, nulle autorisation préalable ne peut être exigée ; bien mieux, ces assemblées sont protégées par le Code pénal (art. 142-144), contre les troubles ou les désordres qui auraient pour but ou résultat de les entraver, ou de les provoquer à la violence. Quant au caractère paisible que doit affecter la réunion, il y a lieu de dire que, de même que le président d’un meeting puise dans sa propre qualité et la nature même du droit de réunion, les attributs utiles au maintien de l’ordre, de même le prêtre a des droits de police sur la réunion des fidèles, et que ces droit dérivent de la liberté des cultes, abstraction faite de toute délégation de l’État.

Cette opinion eût pu paraître discutable, alors qu'étaient en vigueur la loi des 16-24 août 1790, titre XI, article 3, et la loi du 7 vendémiaire an IV, disant, en son article 1°" : « Tout rassemblement de citoyens pour l'exercice d’un culte quelconque est soumis à la surveillance des autorités constituées ; cette surveillance se renferme dans des mesures de police et de sûreté publique », car l’idée a été soutenue, en Belgique comme en France, que le prêtre catholique en la circonstance, quand il exerçait la police dans son église, agissait pour le compte de

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l'État. Mais sans nous arrêter à soutenir que ces textes et plusieurs autres, tels que l’article 9 de la loi du 18 germinal an X, et les articles 29 et 30 du décret du 30 décembre 1809, ne sont, guère, décisifs, bornons-nous à faire remarquer qu'ils sont inséparables d’un système de réglementation, par le pouvoir, de l’Église catholique, système qui fait place à un principe nouveau, celui de la séparation franche, absolue, réalisant la suppression intégrale de tous rapports officiels entre l’État et les Églises, sur la base d’une fiction d’ignorance légale. Et c’est ainsi que l’État n’a plus ni compétence, ni droits en la matière, parce que tout, en la matière, est libertés, liberté d'association religieuse, liberté de réunions en matière religieuse, liberté des lieux du culte; aussi bien, c’est le cas de répéter, en toute sécurité pour la Belgique, quant à ce remplacement de la législation concordataire par l'institution d’un régime de séparation, l’analyse que M. Briand donnait à la tribune française de l'œuvre ainsi accomplie : «(Elle) suit d’une façon générale les prescriptions du droit commun; (elle) s'en écarte aussi peu que possible, et non pas, seulement, pour restreindre, mais, souvent aussi, pour élargir les droits et la liberté de l'Église (1). »

Une circonstance seule peut faire échec à ce principe, c'est celle où la paix publique est menacée. Dès lors qu'il s’agit de réunions religieuses hors des temples, la question est de nature, par son imprécision même, à susciter les promptes défiances et les manœuvres arbitraires des gouvernants. C’est pour-

(1) Dupriez, op. cil., p. 224.

quoi elle doit être serrée de fort près, et dans un esprit très libre de préjugés. Les autorités administratives ont-elles le droit de promulguer un règlement permanent, pour interdire, ou simplement, soumettre à une autorisation préalable, les réunions religieuses sur la voie publique? C’est, à proprement parler, la question des processions qui est ainsi soulevée.

L'article 14 de la Constitution, en fournissait, semble-t-il, la solution, puisqu'il affirme, tout à la fois, la liberté des cultes et celle des réunions religieuses paisibles. Pourtant, par deux fois, elle a été agitée, et résolue différemment, dans les deux cas, bien, dans le premier, par une autorité politique, mal, dans le second, par l’autorité judiciaire (1). Elle le fut, une première fois, « en 1833, à l’occasion d’une mission prêchée au village de Tilff par les Pères Rédemptoristes. Le Conseil communal, prétextant les troubles que cette mission pouvait occasionner, interdit, par un arrêté du 21 mars, toute plantation de croix, et toute prédication en plein air sur le territoire de la commune. Comme les aulorités religieuses manifestaient l'intention de passer outre, un arrêté du 28 mars défendit tout rassemblement en plein air de plus de cinq personnes, pendant le séjour des missionnaires — le gouverneur de Liège suspendit l'exécution de cet arrêté; la députation permanente rapporta la décision du gouvernement — finalement, un arrêté royal du 3 avril 1838 annula les ordonnances du Conseil communal de Tilff. » La question se posa, de nou-

(1) Dupriez, op. cit., p. 224.

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veau, en 1875, à l’occasion des processions jubilaires de Liège, Le bourgmestre, M. Piercot, avait interdit ces processions, par arrêtés des 7 mai et 17 novembre. Néanmoins, le 18 novembre, la procession tenta d'effectuer son parcours, mais la police en empêcha la sortie, à la porte de la cathédrale — de là, procès en dommages-intérêts, intenté par l’évêque de Liège et le doyen de la cathédrale, au bourgmestre et au commissaire de police, qui avait exécuté ses ordres. La Cour de Liège (4 août 1877, Belgique judiciaire, 1877, p, 1054) et la Cour de Cassation (23 janvier 1879, Pasicrisie 1879, 1-75) reconnurent, au bourgmestre, le droit d'interdire, provisoirement, l'exercice du culte sur la voie publique ». Jurisprudence mal avisée, dont il n’y a pas lieu de discuter ici, les mobiles et Ia solution, parce que nous avons réduit cette monographie à l'étude des réunions publiques proprement dites, et, par suite, mis hors de ses développements, certains genres de réunions, tels que les meetings et corteges politiques ou religieux; nous nous croyons, cependant, tenus de formuler, à ce sujet, une critique décisive qui nous fournira l’occasion d’affirmer, de nouveau, et comme conclusion, le principe qui domine tout le droit organique des réunions, religieuses ou civiles, dans les systèmes de pleine liberté.

Dès l'instant où la législation promet un régime de faveur et de liberté aux réunions, sans faire d’énumération ou d’exceptions, sans indiquer, comme l'ont fait bien des textes, que ce régime sera spécial aux réunions électorales, aux conférences ou aux discussions publiques, il n’y a rien qui autorise à

faire, sous le couvert de simples allégations ou appréhensions, une condition plus particulièrement stricte aux cérémonies du culte, même si elles se répandent sur la voie publique ; sans doute, et en mettant les choses au pire, c’est risquer le conflit qui est possible, peut-être même inévitable, à certaines heures où les passions sont surexcitées, entre des cortèges mobilisés, étant donné (ce qui est loin d'être établi) que contre la bataille systématiquement provoquée sur la voie publique, l'autorité soit désarmée ; toujours est-il que dans l'espèce, les auto rités judiciaires en 1877 et 1879, exagérèrent sans preuve, contre l'exercice d’une liberté publique, la notion de l'intérêt public ; enfin, et surtout, le pire danger et la plus grave erreur, en la matière, nous paraissent être l’oubli de ces deux vérités liées l’une à l’autre, que, d’une part, aux réunions religieuses, il n'y a sous un régime de liberté et de séparation, d’autres limites que « l'intérêt de l’ordre public légitimement invoqué », et d'autre part, que l’ordre public ne peut être légitimement invoqué contre la liberté des lieux des cérémonies ou des réunions du culte, que dans les hypothèses où des dispositions et mesures restrictives auront été édictées ou imposées, soit par la loi elle même, soit par des nécessités de fait dûment constatées. Nul doute, semble-t-il, ne devrait être élevé à cet égard : il n’y a là au surplus, dans cette double affirmation, que le rappel du droit commun, tel que nous l'avons défini et expliqué ci-dessus, pour la Belgique, et dont nous relrouverons un nouveau type dans la plus récente législation française.

La loi française du 28 mars 1907 marque, en effet,

là dernière étape du droit national : l'Empire libéral et la troisième République avaient fixé le régime des réunions publiques, l’un, avec la loi du 6 juin 1868, l’autre, par la loi du 30 juin 1881. Ces deux réglementations étant devenues lettre-morte, nous nous bornerons à en dégager l'essentiel, et à indiquer les progrès de l’une sur l’autre ; au surplus, étant assez claires par elles-mêmes, elles ne donnèrent point lieu à une jurisprudence abondante. La seconde de ces dispositions unifia, pour toutes les réunions publiques, le régime que la première avait fait distinct, pour les réunions ayant un objet religieux ou politique non électoral, et pour toutes les autres réunions publiques.

La loi du 6 juin 1868 eut pour but, en effet, de supprimer la nécessité de l’autorisation préalable, à laquelle le décret de 1852 avait subordonné la tenue légale de toutes les réunions, quelles qu’elles fussent, les réunions privées mises à part bien entendu. Elle réalisait, ainsi, la réforme que réclamaient certaines personnes, avant, et, surtout, pendant la discussion de la loi sur les coalitions. Alors, les choses n’aboutirent pas, parce que Émile Ollivier poursuivit de ses railleries la conversion de certains hommes politiques, au droit de réunion : « Le droit de réunion, à moins d'en faire un privilège au profit des ouvriers, ce qui serait criant, ne peut être établi que par une loi générale : il n’entre pas dans le cadre restreint d’une loi pénale, sur les coalitions et la liberté de travail. Que, dans la discussion de l'adresse, M. Jérôme David, qui ne l’a pas fait, jusqu’à présent, présente un amendement, en faveur du droit de réunion et du droit d'association, je le soutiendrai, sans

épigramme et de bon cœur : jusque-là, qu’il nous permette de trouver que son argument est trop de circonstance (1). »

Chaque jour apporta quelque chose: ce fut, en 1864, la loi des coalilions ; dans la période suivante, la tolérance, poussée jusqu’à la faveur, des groupements ouvriers, sous la forme d'associations coopératives, surtout; en 1868, la loi des réunions, que l'Empereur voulut, seul, peut-être, du monde des Tuileries, comme seul, il avait aidé, quelques mois plus tôt, à replacer la presse, sous le régime du droit commun. Toutes ces choses étaient dans sa mentalité : « Une idée dominait chez le Prince, à savoir la conception d’un Empire démocralique (2), qui, en supprimant tout intermédiaire, rapprocherait le souverain de la nation... cet homme qui avait imposé, dans son pays, l’un des plus grands silences qui furent jamais, croyait, plus que personne, à l'efficacité de la parole. La parole populaire, surtout, lui inspirait confiance. Il ne doutait pas que les masses ne vibrassent à tout sentiment généreux. Soit bonté, soit naïveté, il se persuadait que le peuple, s’il était admis à délibérer sur ses propres affaires, en des réunions libres, saurait, en fin de compte, et, malgré l’amoncellement des sophismes, discerner, proclamer la vérité. A cette illusion d’une âme candide, se mêlait le calcul d’un esprit très raffiné.

Napoléon se flattait qu’en conviant les travailleurs

(1) L'Empire libéral, t. vi, p. 534.

(2) C'est ce qu'a montré à merveille, M. Pierre de la Gorce, l'écrivain averti, intelligent des choses, respectueux des hommes, que l’on sait, en somme, le meilleur historien du second

Empire.

de tout ordre à discuter, publiquement, leurs intérêts, il les détournerait des questions politiques. Quand Morny, vers la fin de sa vie, avait voulu incliner l'Empereur vers un régime plus doux, il avait vanté, non les libertés parlementaires, demeurées suspectes, mais ce qu'il appelait, sans plus ample définition, les libertés civiles. En quoi, il avait montré qu'il connaissait bien le maître. Celui-ci avait trouvé la formule fort à son gré, et s'était mis à la répéter, comme s’il l’eût inventée (1). » Par malheur, la réalisation du programme eût comporté la confection d’une loi générale sur les associations. Elle s’arrêta au vote d’un texte organique des réunions, qui risquait, soit en supprimant les restrictions, de ressusciter les clubs, soit en ne se montrant pas assez avare de dispositions répressives ou préventives, de n’être plus une œuvre de liberté ; elle fut faite, à peu près, comme le dit Émile Ollivier (2), «sans bonne humeur, sans courage, et sans largeur ». Le projet, rapporté, en mars 1867, par M. Chassaigne-Guyon, multipliait les précautions pour le maintien de l’ordre, et armait le gouvernement contre les réunions, déclarées préalablement, et exclusivement agricoles, industrielles, scientifiques ou littéraires, qui seraient tumultueuses, ou infidèles à leur programme.

Le Conseil d'État ne lui donna pas grande attention. Le Corps Législatif le vit avec méfiance, par suite d’un souvenir des clubs, d’une hostilité sourde contre les harangues et les meetings populaires, d’un dédain apeuré des parlementaires, pour tous

(1) P. de la Gorce. Hist, du second Empire, t. v, 1901, p. 363. (2) L'Empire libéral, t. x, np. 436.

ceux que M. Rouher affectionnait de qualifier « des individualités sans mandat. »

Quant à l'opposition, elle définit la loi, comme un leurre, un tissu de réticences, un réseau de chaussetrappes, semées pour détruire le droit, après l'avoir proclamé. Le parti conservateur opposait cet acte de libéralisme, d'autoriser certaines réunions, dans un temps où toutes étaient interdites, à ce caractère d'arbitraire, de ne les tolérer qu'à la condition que toute politique en fût rigoureusement bannie. En somme, ce fut une œuvre illusoire, suivant les uns (1), dangereuse, suivant les autres (2).

Ainsi, était présentée l'expérience que l'Empereur prétendait tenter, en la déclarant « imposée par l'État de l'opinion et des mœurs », qu’il tentait, d’ailleurs, avec l’arrière-pensée, ou l'illusion familière à nombre de princes, de rapporter purement et simplement, la loi, si l'expérience ne réussissait pas.

Quant à la majorité, fatiguée de son effort lors de

(1) « La réunion privée, disait Pelletan, dans la séance du « 14 mars 1868, est, dès maintenant, légalement permise et « légalement inviolable, quand elle a lieu dans un local privé, « sur convocations personnelles, quel que soit le nombre des « assistants. Ces réunions privées nous suffisent, et valent « mieux que les réunions publiques que vous nous offrez. Vos « réunions publiques ne sont que des provocations à la police « correctionnelle, pour faire des victimes de plus, avec des « délits nouveaux. Il n’y a donc qu’à s’en tenir aux réunions « privées... Quant à votre loi, vous pouvez la garder. »

(2) Le ministre de l’intérieur Pinard, disait le 18 mars : «Il ya « une erreur dangereuse, c’est de donner hâtivement la liberté. « Ah ! sans doute, c’est un rôle plus facile, plus populaire : on « récolte des profits passagers, mais on laisse d’inextricables « difficultés à ses successeurs. Ce n’est pas là le devoir. Le « devoir est de fonder la liberté : elle ne se fonde que lente- « ment, et sans à-coups. »

la loi sur la presse, et incapable de le renouveler, elle ne témoignait que d’une indifférence lassée : elle voterait, parce qu’elle était trop disciplinée pour refuser son suffrage : elle n’approuverait pas, explicitement, par ses discours, parce qu’il lui manquait, tout à la fois, le désir, la force et les conditions, pour intervenir entre la Gauche et les commissaires du gouvernement.

Un mois avant l’ajournement du Corps législatif, par 209 voix contre 22 (parmi lesquelles celles de Berryer, Carnot, Marie, Émile Ollivier, Jules Simon, Pelletan, Thiers), et plusieurs abstentions (dont J. Favre et Picard), la loi fut votée. « Chose singulière, elle eut pour adversaires, les députés de la Gauche qui, au fond, la désiraient, qui, au fond, se flattaient d'en bénéficier, et elle triompha, par la soumission de ceux qui la jugeaient imprudente ou funeste. Les craintes des amis de l’ordre étaient-elles fondées ? A ne consulter que les textes, il semble que les appréhensions aient été excessives, tant le pouvoir, en accordant la liberlé, s'était prémuni contre l'ombre, même, de la licence (1). »

Elle avait, en effet, imaginé toute une procédure, dont certains détails exagéraient si bien les droits de l'autorité, au point de détruire le principe plus libéral inscrit dans son premier article, qu’elles pro -

(1) M. de la Gorce, op. cit. p. 369. En fait, les prévisions les plus pessimistes se justifièrent, dans les derniers mois de l’année 1869. A cette époque, et tandis que l'Empereur prolongeait, de regrettable façon, l’époque de transition, on vit les partis extrêmes s’affermir dans leur hardiesse, multiplier les réunions tumultueuses et les collisions sanglantes, faire des journées tristement célèbres, comme celle du 26 octobre. (VW. ibid, p.54ets.)

voquèrent, immédiatement, les attaques violentes et répétées de Glais-Bizoin, de Garnier-Pagès, de Marie et de Jules Simon. La suppression de l’aulorisation préalable allait, effectivement, de concert avec le rétablissement de cette même restriction, par la remise du sort de la réunion, entre les mains du commissaire, qui y assistait, ce commissaire, non seulement, devant veiller au bon ordre, mais encore, pouvant interdire et dissoudre toute réunion contraire à ses idées ou à ses instructions. D'autre part, pour être moins grave, l'arbitraire gouvernemental se donnait, encore, largement carrière, par l'obligation de la déclaration préalable, faite, trois jours avant, par sept électeurs. Les pires abus pouvaient si bien résulter de la faculté donnée, par l’article 13, aux préfets, d’ajourner les réunions, et au minisire de l'Intérieur, de les interdire, que nul ne s'y trompa. Les auteurs de la loi, quoique très prévenus en faveur de leur œuvre, le reconnurent, eux-mêmes, comme le fit M. Ameline, qui s’en expliquait très catégoriquement, quelques semaines après, dans la Revue pratique de droit français (1). Cependant, sauf une aggravation concernant les clubs, et une atténuation faite au profit des réunions électorales, ce régime demeura en vigueur jusqu’en 1881 : d’une part, le décret, dont nous avons antérieurement. fait mention, du 22-23 janvier 1871, supprima toute existence, même soumise à des mesures de police, pour les clubs, jusqu'à la fin du siège ; d’autre part, la loi organique sur l’élection des sénateurs, du 2 août 1875, tout en maintenant le prin-

(1) Ameline, op. cit., ann. 1868, P- 66,

cipe de la déclaration préalable, en limita les exigences pratiques, au profit des candidats et des délégués: sonarticle 16 décida, en effet, qu'il suffirait d’une déclaration faite, non plus trois jours avant la réunion, mais, simplement, la veille de l'assemblée. Il n'empêche que son autorité fut, maintes fois, discutée ou mise en échec, et que dès la fin du second Embpire déjà, la nécessité d’un ultime, tout au moins d’un nouveau progrès, se faisait sentir.

Et cependant, ce n’était point encore, que l’on mit en question la légimité de la déclaration requise, préalablement à la tenue de toutes les réunions publiques : ce point paraissait hors de cause, l’argumentation de Louis Blanc, contre la déclaration préalable, étant demeurée à l’état de protestation, sinon isolée, du moins inopérante. Si, en effet, on pouvait dire, avec quelque vraisemblance, que pareille obligation permet à l'administration de colorer de faux prétextes, des mesures qu’elle ne prend que dans son intérêt particulier, il n'en semblait pas moins démontré que la question se posait, avec une portée et des conséquences bien plus étendues, tant au point de vue des associations permanentes, que des réunions temporaires, et c’est ainsi qu’elle fit l’objet de longues discussions, à propos de la loi de 1901 sur les Associations. À ce moment, on rappela la doctrine de Floquet, pour établir que la société a intérêt à connaître les centres d'activité qui, d’une manière plus ou moins durable, se forment dans son sein. En disant que « la pleine liberté appelle la pleine lumière », cet homme politique n'avait pas entendu que la déclaration de réunion dût restreindre la liberté d'association plus que les décla-

rations d’état-civil ne restreignent la liberté individuelle. Mais, ajoutait-il, elle (la déclaration) est, d’ailleurs, nécessaire pour permettre à l'autorité de maintenir dans les limites tracées par la loi, le droit de posséder certains immeubles et certaines valeurs... » Cette dernière raison, qui traduit la crainte continue inspirée aux législateurs par la mainmorle et son accroissement, était sans valeur apparente au point de vue des réunions, mais il n’en semblait pas moins admissible que, pour les réunions Comme pour les associations, les déclarations ordinairement requises, fussent, moins des menaces pour leur indépendance ou leur tranquillité, que des garanties pour leur liberté ; en tout cas, ces formalités constituaient des mesures légitimes de prudence et de précaution pour l'État qui, sans cela, serait plus ou moins amené à rechercher quelles associations et quelles réunions se fondent ou se tiennent, et dans quel but. Waldeck-Rousseau disait très justement à cet égard, à la Chambre des Députés, le 4 février 1901 : « C’est la méthode d'investigation fondée sur le droit de police de l'État ; sinon, on substitue l’inquisition et l'arbitraire à une règle ne dérogeant en rien au droit commun ; et alors, qu’arrivera-t-1l, l'association n'étant plus couverte par uue déclaration, on pourra poursuivre, indistinctement, tous ceux, quels qu'ils soient, qui en font partie (1) »; en somme, mutalis mulandis, on en pouvait dire autant des réunions, et conclure que, quoi qu'en ait pensé Louis Blanc, la déclaration n’était

(1) J. Off. Ch des dép. : Débats parlementaires. ann. 1904, p- 287. Cp. Trouillot et Chapsal, le Contrat d'association, dans les Lois nouvelles, ann. 1901, 1, p. 491.

une gêne que pour les réunions préoccupées de desseins suspects et animées de pensées plus ou moins séditieuses.

On s'explique donc que la déclaration ait persisté, dans la législation qui se proposa, en 1881, d'élargir la liberté de réunion ; mais, en revanche, le souci d'amélioration des règles antérieures explique, d’autre part, comment la loi du 30 juin 1881 ramena à de plus sages proportions, le développement, parfois , trop strict, donné, par la loi de 1868, au principe de cette déclaralion préalable (1).

Il était, en vérité, quelque peu excessif, d'exiger un avertissement donné à l'autorité par un certain nombre de personnes ; pour légitimer une semblable exigence, Baroche avait pu répliquer aux observations de Jules Simon, de Garnier-Pagès et de Picard, qu’à moins de sacrifier le repos d’une commune au caprice de deux ou trois individus, désireux de l’agiter par une réunion, il fallait imiter la tradition anglaise, où tout meeling de plus de cinquante personnes, doit être, théoriquement, précédé d’une déclaration de sept chefs de famille ; mais la crainte fut, plus tard, jugée puérile, au même titre que l'exigence qu'elle édicte, et il apparut que la règle

(1) V. sur laloi du 30 juin 1881, dont il nous appartient à peine de dégager les traits généraux, soit, parce qu'elle a maintenant vécu, sait parce qu'elle a donné lieu, somme toute, à bien peu de dificultés, soit enfin et surtout parce que cette monographie a moins une vue d’exégèse pour objet, qu'un exposé d'évolution législative et une indication des problèmes les plus nouveaux, Sirey, Lois annolées, année 1881, et tout particulièrement dans le J. Off. des 18 et 19 août 1879, le rapport fait par M. Naquet, le 15 juillet 1879, sur les propositions Legrand, Tolain, Barodet et Naquet, dont est issue surtout la loi de 1881

pouvait être tournée, grâce à des complaisances. C’est ainsi que la condition fut réduite en 1881, et que le nombre des déclarants fut ramené de sept à deux. Il en fut de même des précisions excessives requises par la loi de 1868, sur l’objet spécial et déterminé de la réunion ; exiger une communication relative à l’objet et au caractère des réunions, c’est réclamer comme s’il devait ou même pouvait faire la matière d'une révélation véridique. l’ordre du jour, lui-même, d'une réunion ; solliciter l’indicatiou de l’objet général suffit, peut-êlre ; c'est, en tous cas, une méthode plus pratique et plus réalisable ; ainsi en a-t-il été de fait. Enfin, avec les mœuis renouvelées, qu'avait introduit, dans la République, un régime réputé plus libre, dégagé des candidatures officielles, et, dans une mesure inverse, rapproché du pays légal, il était opportun de réduire le droit commun, soit, quant aux délais de droit entre la déclaration et la réunion, soit, quant aux facilités données à la réunion : moindre période de recueillement et nalure plus particularisée du groupement, relation plus étroite de la réunion avec une opération électorale imminente, et des assistants à cette réunion, avec une circonscription territoriale (1), c'étaient des motifs très plausibles et vraiment sérieux pour une réformation de la loi de 1868. A ce point de vue, encore,

(1) Nous n'ignorons pas les difficultés qui se sont élevées touchant les qualités dont doivent justifier les « mandataires de chacun des candidats ». 11 n’est point douteux que l'esprit généra] de l’article 5 de la loi de 1881 est de reconnaître la relation dont nous parlons au texte, la dépendance des assisfants à la réuuion avec une circonscription territoriale ; cependant il n’est pas niable que ni le texte ni les discussions préparatoires à son vote n’ont fait état, à cet égard, des manda-