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publique (1) », autant, en matière de législation (2), s'établit, malaisément, le partage, encore imprécis en bien des malières, entre les deux régimes de droit et de police, entre le système répressif et le système préventif: le premier, accoutumé à procéder à l’aide de règles juridiques prédéterminées, abstraites et générales, et à ne connaître, des agissements des gouvernés, qu'après que ceux-ci ont enfreint une prescription imposée à leur libre activité; le second, caractérisé par la compétence qu’il attribue à certains agents administratifs, et le pouvoir discrétionnaire qu’il leur donne, de prémunir, à l’aide de certaines mesures d'exécution, l'État, ou une circonscription quelconque, contre la volonté de quelques citoyens.

En tous cas, il est des définitions et des problèmes d’attributions, qui ne souffrent guère de difficulté ; ainsi en est-il de la définition de la police et de la fonction de police, donnée par M. Perrinjaquet, qui a bien marqué la portée de l’une et de l’autre, dans un de ses écrits (3): &« On peut, dit-il, définir la police, une limitation apportée à l’activité de l’homme, sans qu’il ait enfreint aucun ordre juridiquement édicté, et se soit, ainsi, exposé à une sanction répressive quelconque; cette limitation n’est pas édictée d’une façon générale et permanente par une loi ; elle peut être imposée par un règlement de police, ou, même, par un ordre individuel adressé spécialement à un individu déterminé. — Mais, sous

) V. Hauriou. Dr. Administr., 5 édit. 1903, p. 505.

(2) Cf. Duguit. Manuel, $ 74, p. 497-500.

(3) De la Responsabililé des communes en malière de police. Th. doct. Bordeaux, 1904, p. 20-21.

un régime de légalité, l'exercice du pouvoir de police est rigoureusement limité, et la décision de police, règlement ou ordre individuel, n’a valeur juridique, que dans les cas où une loi formelle a autorisé l’administration à recourir à ces moyens, et cette dernière doit toujours observer les conditions posées par la loi, à l'exercice des prérogatives de police. »

Il en va de même, de la notion du bon ordre, dont le maintien donne prétexte à la fonction de police, et pour lequel Otto Mayer (1) a trouvé cette double formule : « La police est l’activité de l'État en vue de défendre, par les moyens de la puissance d'autorité, le bon ordre de la chose publique contre les troubles quelesexistences individuelles peuvent y apporter. ; le bon ordre est un état général de la société, dans lequel les forces sociales sont compromises, le moins possible, par des effets nuisibles : en distinguant les divers côtés de cet état, selon les différentes espèces d'effets nuisibles qui le menacent, on a les notions de la tranquillité, de la sûreté, de la salubrité, de la moralité publique et de l’ordre publie dans le sens spécial. » — Ces deux définitions suffisent et doivent être retenues ici, car elles contiennent tout le secret, et donnent la clé de la liberté de réunion et de son histoire; histoire traversée de bien des changements et d’a-coups, du fait des révolutions, ou tout simplement, des progrès des idées et des mœurs politiques ; liberté assez particulière aussi, parce que contredite le plus souvent, et dans la plupart des législations, par une réglemen-

() Le Droit administratif allemand. Traduct, franc. Collect. Boucçard et Jèze, t. II, 1904, p. 65 18,

ne es

tation généralement inusitée à l'égard des autres libertés, et que l’on déclare, en la circonstance, indispensable à l’ordre public.

Maintes fois, le problème a été compliqué, peutêtre, et il a été obscurci, certainement, par cette affirmation, que la faculté, pour les individus, de se grouper en réunions accidentelles ou périodiques serait un (droit naturel », puisque « La sociabilité instinclive de l’homme le porte à rechercher ses semblables, pour comparer ses idées aux leurs, et à prêter son concours’ ou accepter le concours d’aulrui, pour la réalisation de la pensée commune (1). » Celte argumentation n’est, en somme, que de la logomachie : certains auteurs l'ont, d’ailleurs implicitement avoué, en écrivant, par exemple, que «droit naturel au point de vue philosophique », la liberté de réunion est «au point de vue positif, un droit relatif et contingent (2). »

Mieux vaut, donc, poser la question autrement, sur son véritable terrain, par la recherche de l'équilibre à ménager en celte matière, comme en toutes autres, entre les aspirations légitimes des individus, et les exigences inéluctables de l’ordre social.

Des aspirations légitimes des individus, nous avons dit tout ce qui semble pouvoir être utilement exposé : nous avons fait ressortir la coordination du droit de réunion, soit avec le droit des individus de manifester leur opinion et d'exercer leur activité,

(1) Block. Dictionn. politiq. 2° édit., Paris, 1874, t. 1, p. 835.— Rpr. Morin, Répert. du dr. criminel, Ve Associations et réunions, n° 1.

(2) Simonnet, Commentaire de la loi sur la liberté de réunion, Paris, 1883, p. 1.

soit avec l'expression légitime de « la voix publique », devenue, par excellence, l'instrument du gouvernement. Abandonnant, à ce point de vue, le thème classique, aujourd’hui bien démodé, du jeu des partis dans le gouvernement représentalif, nous avons montré que la pratique des réunions et la formation de groupements, sontun des traits les plus significatifs des temps modernes, soit que la société tende à se reconstituer sur une base corporative, soit que les individus subissent, inconsciemment, le goût ou le besoin de se réunir, pour s’éclairer, s’instruire ou se défendre contre les difficultés de la vie.

Si grande est devenue la force du mouvement que des manifestations ne se sont produites, que trop souvent, au préjudice de la paix publique, déroutant par leur violence, les classes dirigeantes qu’étaient, autrefois, la bourgeoisie et l'aristocratie (1), et allant, ainsi, à l'encontre de la tactique la plus récente qui se vante de n’employer, désormais, que des moyens légaux, bien différents des « voies barbares et sanguinaires », par lesquelles s’instaura, autrefois, avec la lutte des classes, le règne de la force (2). D'ailleurs, la preuve n’est pas bien faite de cette prétention, une longue expérience ayant démontré que le « milieu » influe trop souverainement sur l'individu, pour qu’il

(1) Cp. Un article de M. Joseph Sarrante, le principe démocralique el le socialisme, dans la Revue socialiste, ann. 1900, p. 268, sv.

(2) Cp. Jaurès : Action syndicale et aclion politique, dans la Revue socialiste, 1904, t. 1, p. 1 à 11; Joseph Sarrante, Opposilion, Gouvernement et lutte de ciloyens, dans Ia même revue, 1901, t. 1, p. 21, et les fragments cités dans d’Eichtal, Socialisme et problèmes sociaux, 1899, p. 64 et sv,

échappe à la domination d’une véritable contrainte, ou, tout au moins, n’agisse pas dans les conditions les plus propres à supprimer ou à atténuer son entière responsabilité.

Cette influence du milieu est si incontestée en psychologie, que M. Tarde, dont les conclusions ont été adoptées ou reproduites par M. Hauriou et M. Sighele, a pu établir que, placés'au milieu d’une foule, certains individus de caractère faible ou facilement suggestionnable, ont pu commettre sous l'influence de l'excitation ambiante, des délits auxquels ils seraient restés étrangers, dans l’état d'isolement (1).

« Qui rassemble les hommes, les agite », disait le cardinal de Retz ; Taine a fait, dans sa Révolution CE. 11, p. 295) un inoubliable portrait de « tel commissionnaire du coin, très honnête homme, mais entrainé, puis saoulé, puis affolé, qui tue cinq prétres, pour sa part, et meurt, au bout d’un mois, ne dormant plus, l’écume aux lèvres, et tremblant de tous ses membres ». Dans un livre, qui a fait grand bruit (le Monde des Prisons, 1881, p. 81), M. Moreau nous a montré le « gamin de Paris », qui « en temps de paix, devient souteneur, assassin, voleur... et, en temps de barricades, meurt en héros ».

À part une certaine exagération de celte formule, et sous la réserve qu'il faut autre chose que «le voisinage d'hommes qui tuent », « pour faire, d’un

(1) Cf. Vidal. — Les principes fondamentaux de la pénalité, 1890 ; G. Tarde. Les lois de l'imilalion, 2° édit. 1895 ; Sighele, Les foules criminelles, 1892, p. 32; Hauriou, La science sociale traditionnelle, p. 284.

homme, un assassin », nous sommes d'accord avec Sighele (p. 59), et nous trouvons une grande vérité dans cette formule de l'écrivain italien, qui a, le premier exposé, de façon juridique, la théorie de la responsabilité pénale, dans le crime collectif: « Quand c’est une foule qui s’insurge, l'individu n’agit plus en tant qu’individu : il n’est qu'une goutte d’eau dans le torrent qui déborde, et le bras qui lui sert à frapper, n’est qu'un instrument inconscient (1) ».

Mais, c’est dans le problème pénal que réside toute la difficulté : il est simple, en même temps qu’assez juste, d'affirmer que «l'individu, placé au sein d’une foule en délire, gagné par la contagion de l’exemple et l'instinct de l’imitation, pris de vertige au contact du tourbillon sanglant, devra être moins puni que celui qui agit de sang-froid ».C'est dans ce sens, que ce problème a été résolu par le Code pénal, luimême, notamment, en ce qui concerne la provocation prévue à l’article 321, qui suppose l’auteur de l'acte placé dans un milieu et sous une influence propre à constituer une excuse pour le délit accompli.

« On ne peut trouver, dans la foule, être inorganique et amorphe, la manifestation de volonté, qui est nécessaire, dans le droit pénal moderne, pour qu'une mesure répressive soit édictée : la foule n’a pas de volonté, au sens juridique du mot ; elle peut manifester des instincts, agir mécaniquement par la force physique des individus qui la composent. Elle est incapable, au premier chef, d'agir juridiquement.

(1) Pugliese. — Del delitto collectivo. Trani 1887, cité par Mestre, op. cit., p. 20, note 2.

On ne doit donc pas la punir. » Ainsi s'exprime, sous la plume de M. Mestre, la jurisprudence de notre droit public (1).

S'il n’est pas douteux que, dans certaines circonstances, des peines corporatives ou pécuniaires peuvent atteindre des personnes morales, il n’en est pas moins vrai que, dans une réunion, il ne se rencontre qu'un milieu inorganique qui est « la foule », tant et si bien, qu'à cette foule, ilne peut guère être question d'appliquer une responsabilité collective, et que la vérité nous semble incluse, dans les deux formules suivantes, peut-être un peu poussées à l'extrême, du pénaliste Albano (2) et du sociologue Sighele (3) : « Aujourd’hui, lorsqu'on parle de responsabilité du milieu, on ne veut pas parler de responsabilité juridique, ce qui serait une absurdité, mais on entend la cause, l’origine, le rapport de deux phénomènes... la responsabilité du milieu est toujours illusoire .»

C’est donc, à un autre système plus préventif que répressif, à un régime de police qu’il faut recourir, à l'encontre de tous les délits quelconques, violences, outrages, diffamations, atteintes à la moralité ou à la paix publique, etc., qui constituent les accidents possibles des réunions. Sur ce sujet, nous nous expliquerons plus utilement dans les pages suivantes, mais il nous importait de poser le problème, ou, mieux encore, d'en présenter une des faces, celle qui

(1) Mestre, op. cil. p. 23 et les arrêts cités, p. 228 sv. — Rpr. Garraud, note sous Orléans, 8 nov. 1887. D. 89-2-98 et J. A. Roux sous Cass., 4 nov. 1898 S. 1901, 1-57. Laborde, ?° id., p. 38 CbISV:

(2) Archivio jiuridico, t. 47, p. 5.

(3) Les foules criminelles, trad. Vigny, 1892, p. 135.

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met le mieux en lumière, la nécessité de reconnaissance à l'Administration, d’un pouvoir discrétionnaire, ou tout au moins, d’un droit préventif de police.

1° La tradition législative à l'égard des réunions el groupements.

A cet égard, il existe une tendance historique démontrée, et contre laquelle la législation a difficilement réagi : à toutes les époques, et, en dépit même, de la menace des lois, les individus de toutes les conditions se sont plus à se grouper et à se réunir, soil pour la défense de leurs intérêts professionnels ou autres, soit, plus simplement, pour l’agrément même de leurexistence, et la distraction de réunions fréquemment répétées.

Cette tendance ne date pas d'aujourd'hui, puisqu’en plusieurs circonstances, et par des avertissements renouvelés, aux gouverneurs des provinces, le pouvoir impérial romain témoigna son désir dene tolérer d’autres réunions collectives que celles des collegia sodalitia des XII Tables, peu redoutables eu égard à leur but religieux ; en fait, réunions et groupements furent multiples, en dehors de l’autorisation préalable imposée, et malgré les terribles sanctions rapportées au fr.2 de collegiis d'Ulpien, au Digeste (1).

Ce n’est pas, non plus, une histoire à faire que celle du haut moyen âge, dont la propension caractéristi-

(1) Dig. XXII. 47. 2. Cpr. Epinay, De la capacité juridique des associalions sans but lucratif el non reconnues d'utililé publique. Paris, 1898, p. 27-354 |

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que est d'organiser tous les rapports sociaux en forme collégiale, avec des réunions empreintes d’autant d'esprit de solidarité qu'il y avait eu, parfois, de sentiments égoiïstes, dans la tradition romaine, I] importe, seulement, ici, d’en retenir deux traits (1) qui, faute de la condenser toute, en marquent bien les destinées et furent, nous semble-t-il, comme les causes déterminantes du droit publie spécial à la liberté de réunion : d’une part la disposition des confréries, souvent traquées et supprimées légalement, à continuer, en fait, de vivre en état de puissantes et uliles sociétés, sauf à se rapprocher du pouvoir royal, pour en obtenir des privilèges ; d’autre part, l’habileté de ce même pouvoir royal, à leur faire payer ces démarches, de leur liberté, au profit d’un absolutisme, qui devait être celui de Louis XIV et pour le plus sûr établissement d’un régime d'État, véritable précurseur de la moderne tutelle administrative, Progrès des groupements, et volonté d'action commune, puis tolérance entreprenante du pouvoir, et instauration d’un régime de police, telle s'était, de l’époque antique aux temps modernes du Bas-empire romain et de la vieille France monarchique, continuée et précisée la tradition.

On en peut dire autant, d’ailleurs, de la liberté de se réunir qui appartint aux communautés d'habitants, dès la reconnaissance de leurs franchises (2). Elle concernait aussi bien les assemblées de la communauté et de la paroisse dans les villages, que dans

(1) V. Epinay, op. cil., p. 60-62.

(2) V. Raynouard. — Histoire du droit municipal en France sous la domination romaine el sous les trois dynasties. Paris, 1829, t. 11, p. 332-354.

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les villes, les réunions de corps de métiers, de confréries ou de citoyens quelconques.

L'histoire du mouvement communal est assez significative à ces différents points de vue. Il suffit d'avoir étudié dans l'Histoire des communes sous les Capétiens directs (M. Lachaire, Paris, 1880), la ressemblance des communes avec une seigneurie féodale collective, les traits communs entre les confréries et les communes, et, d'une manière générale, ce caractère du droit publie du moyen âge (Épinay, op. cit. p. 65), d'avoir été comme un véritable droit international, occupé, seulement, de groupes et de souverainetés à concilier, pour savoir que c'est seulement après la conquèle du pouvoir, que la monarchie s'éleva contre les réunions : avant ce moment, ces réunions n'eurent besoin d'aucune autorisation et ne redoutèrent mème rien de la législation romaine, qui ne joua, vis-à-vis d'elles, que le rôle d'un texte de pure forme, appliqué seulement par à-coups dans de rares circonstances, et exclusivement pendant les périodes d'agitation ou de menaces contre l'ordre public. A l'encontre de cette liberté, nombre de coutumes ne tardèrent pas à imposer comme condition à la tenue légale de ces réunions et à exprimer, comme « maxime de droit publie et général en France », les unes, la nécessité d'une « déclaration préalable au seigneur » ; les autres, la « licence du seigneur hault justicier et, en son refus et délai, du prince ou de ses officiers » (1).

(1) Cpr. Lapoix de Fréminville. — Traité général du gouvernement des biens et affaires des communautés d'habitants. Serrigny, Droit public et administratif romain, Paris, 1862, t. 1, p. 486. Guyot, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence. V. Assemblée.

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Ainsi était posé le germe qui devait se développer et aboutir à l'omnipotence royale en matière d'assemblées et de réunions, « Comme le roi est à la République, dit Ferrière, ce que l'âme est au corps, il ne se doit rien faire de public, dans l'État, sans la permission de celui qui en est l’âme, le chef et le soulien » (1). Partant, c'eût été un « attentat à l'autorité du roi et une usurpation des droits du souverain » que la tenue d’une assemblée sans son autorité; et, de fait, ce fut une règle de l'ancien droit que « les assemblées illicites appartiennent aussi au crime de lèse-majesté ». C'est ce que Donnat, plus soucieux de détails précis que d'images, explique dans les termes suivants: « Comme il est de l’ordre et de la police d’un État que non seulement les crimes, mais tout ce qui peut troubler la tranquillité publique ou la mettre en péril y soit réprimé, et que, par cette raison, toutes assemblées de plusieurs personnes en un corps y soient illicites, à cause du danger de celles qui pourraient avoir pour fin quelque entreprise contre le public, celles mêmes qui n'ont pour fin que de justes causes, ne peuvent se former sans une expresse approbation du souverain sur la connaissance de l'utilité qui peut s'y trouver, Ce qui rend nécessaire l'usage des permissions d'établir des corps et communautés ecclésiastiques ou laïques... et toutes autres qui rassemblent diverses personnes pour quelque usage que ee puisse étre, Et il n’y a que le souverain qui puisse donner ces permissions, et

(1) Dictionnaire de droit el de pratique, 3m édit, Paris, 1749, t. 1, p. 440. Rpr. Merlin, t. 1, p. 394.

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approuver les corps et communautés à qui le droit de s’assembler puisse être accordé » (1).

Associations et réunions étaient, ainsi, confondues, en droit, comme elles le furent, encore, pendant le premier tiers du xix° siècle: soumises au même régime discrétionnaire, dépendant du bon plaisir roÿal, ou de l'arbitraire des officiers royaux, les assemblées n'avaient jamais lieu que par tolérance; une permission de l'officier royal chargé de la police ou du seigneur, selon que les communautés d’habitants n'avaient pas de charte ou dépendaient d'un seigneur justicier, était requise préalablement aux réunions de ces communautés ; une ordonnance de police du 4 novembre 1670 avait imposé aux réunions des communautés d'arts et métiers érigées en corporations, la présence d’un officier de police, quelque fût le but de la réunion, discussion d'intérêts corporatifs, ou élection des syndics et doyens; les rassemblements en plein air n'étaient pas plus libres que les réunions en un local fermé (2). Bref, il n'échappait à ce régime préventif et de police aucune réunion de caractère public; il y avait, cependant, une exception, en faveur des réunions utiles à l’exercice du culte catholique, qui élaient autorisées et privilégiées, alors que des édits et des déclarations avaient, à plusieurs reprises, usé de rigueur et même de rigueur croissante (Édits d'octobre 1685, 1% juillet 1686, 13 décembre 1698; Déclaration 14 mai 1724), envers les huguenots et leurs réunions : « Voulons, disait l’un de ces textes, que la religion

(1) Domat, Droit public, liv. I, sect. I], tit. IN, ne 14. (2) Guyot. Répertoire, t. 1V, p. 218, t. vi, p. 663. Dupriez, La liberlé de réunion, Bruxelles, 1887, p. 21-29,

catholique, apostolique et romaine soit, seule, exercée dans notre royaume, pays et terre de notre obéissance : défendons à tous nos sujets, de quelque état, qualité et condition qu'ils soient, de faire aucun exercice de religion, autre que de ladite religion catholique, et de s’assembler, pour cet effet, en aucun lieu, et sous quelque prétexte que ce puisse être, à peine, contre les hommes, des galères perpétuelles, et, contre les femmes, d’être rasées et enfermées pour toujours, dans les lieux que nos juges estimeront à propos, avec confiscation des biens des uns et des autres, même, à peine de mort contre ceux qui se seront assemblés en armes (1). » Le régime de police était, ainsi, dégagé des faits, et le droit de réunion constitué avec plus de menaces et de prohibitions, que de protections et de libertés.

Il s’en faut que le pouvoir royal en France ait usé avec une constante sévérité, de tout son droit contre les réunions et les groupements ; il se serait, en effet, apparemment, heurté à ce besoin incoercible des individus, de suppléer, par des réunions en commun et une assistance réciproque, aux insuffisances de l'existence individuelle et de l’action gouvernementale. — Il n’en demeure, pas moins, constant, que la prérogative royale, d'autorisation et de répression, avait été préconisée par les légistes, organisée par la législation, au point d’avoir fondé, dès lors, un système et une tradition.

(1) Cpr. Isambert. Recueil général des anciennes lois françaises, t: XXI; p. 262.

2 Les conceplions politiques et sociales

modernes.

Au lieu d’avoir, jamais, conçu l'Etat comme le simple régulateur des forces et énergies autonomes, éléments intangibles de la vie nationale, il semble que bien des pays, et le nôtre en particulier, ont consacré leurs efforts à épuiser ces forces individuelles, et à tarir, sous prétexte d'ordre, ces énergies collectives. Annihiler les citoyens, au risque de les détacher des intérêts publics; remettre, aux gouvernants et à la bureaucratie, l'appréciation des besoins, ou la défense des intérêts de la nation, appauvrir celle-ci de ce qui était enlevé à l’indépendance de chacun de ses membres, telle fut, longtemps, la tactique universelle. Aïnsi, la peur de créer, au sein du pays, des groupements capables de contrebalancer, par leur autorité et avec leurs biens, le gouvernement ou, simplement la fortune des citoyens, a suffi, en France, après la Révolution, et pendant plus d’un siècle, à faire abolir les diverses corporations, et considérer d’un œil soupçonneux et plus d’une fois hostile, par la politique gouvernementale et l'opinion publique, à peu près toutes les associations. Seul, le Club trouva grâce, ou même faveur, auprès de l’Assemblée Constituante, qui, tyrannisée par les groupements, n’osa les supprimer, sous peine d'impopularité et ne sut, même, pas s’apercevoir que ce mouvement d'union politique faisait, en réalité, le plus grand mal à la Révolution et en multipliait les excès. On a essayé, à vrai

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dire (1), de jeter des doutes sur cette question, en s'appuyant sur le pompeux préambule du décret, tout de circonstance, du 21 octobre - 19 novembre 1790, qui reconnaissait aux citoyens, le droit de s’assembler paisiblement, et de former, entre eux, des sociétés libres, sous la réserve d'observer les lois nationales.

Mais, cette discussion serait sans portée réelle, alors même que l’on ne songerait pas à la destruction ordonnée des associations professionnelles (décret Le Chapelier, 14-16 juin 1791) ou religieuses (loi Treilhard, 13-19 février 1790) (2). Aussi, rien ne pourra affaiblir la vérité du mot de Taine (3), demeuré si célèbre par les idées qu’il évoque : « Le principe abstrait a révélé, par degrés, sa vertu exterminatrice ; il n’y a plus, en France, que des individus dispersés, impuissants, éphémères, et en face d'eux, le corps unique et permanent qui a dévoré tous les autres, l'Etat, véritable colosse, seul debout, au milieu de tous les nains chétifs. »

Ainsi, avait été simplifié le problème social : à la place d'organismes actifs, et d'actions collectives, et, en face de volontés individualisées, et d’isolés privés de tout esprit de cohésion, se dressait, conformément à la prétentieuse philosophie des Barnave et Thouvet, un Etat omnipotent, assujetti à la seule règle de son bon plaisir, et, créateur ou destructeur, à son gré.

(1) V. l’article bien connu de M. Gabriel Alix dans la Réforme sociale, 1893.

(2) V. notamment Chénon, dans l'Histoire Générale, de Lavisse et Rambaud, t. vin, p. 512.

(8) La Révolution, t. 1, p. 225,

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De même, c’est une crainte instinctive et irraisonnée de ce que peuvent faire des citoyens assemblés à jours fixes, par intervalles ou très accidentellement, qui a déterminé le législateur, tantôt, à peser de tout son poids sur les réunions, tantôt, à en subordonner la tenue à l'agrément et aux conditions, qu’il plairait à l'autorité, de leur concéder ou imposer.

Un rejet doctrinaire du sens et de l'esprit de toutes les traditions historiques, hon moins qu’une mécon: naissance des saines idées de la sociologie et du droit public, ont inspiré le régime qui subordonna, dans les articles 291 et suivants du Code pénal, la tenue de toute réunion, à l'autorisation du pouvoir exéculif, On imagine assez malaisément, que pareille conception ait pu être louangée, comme une œuvre de libéralisme : on n’en peut douter, cependant, à lire le rapport de mauvais aloi présenté par Berlier au Conseil d'Etat. Nous reviendrons sur ce document dans la suite de notre travail ; il nous suffit, pour le moment, d'indiquer le rapprochement qu’il implique, entre la réunion et l'association, et le droit, qu'il nous confère, d'affirmer, que, dans le début du xix®® siècle, et, pendant de longues années après, ces deux choses étaient envisagées sous le même aspect, ou pour mieux dire, confondues. Dans celte assimilation, subsistait, encore, l'influence de l’ancien régime et de la soumission qu'il avait édictée du jus cœundi, à l'autorisation administrative, et c’est ainsi, que la ‘Révolution mélangea, très ouvertement, les sociétés, les meetings et les réunions politiques, dans les trois premiers

arlicles de la loi du 7 thermidor an V, contre les LR!

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associations. Plus tard, notre Code pénal, s’en tenant aux souvenirs du Directoire, reproduisit les mêmes dispositions, oubliant, ainsi, la loi de progrès qui doit présider aux institutions du droit public, et continuant une tendance à la centralisation, dans laquelle, pour son malheur, s'était complu le régime disparu. Erreur fâcheuse ! fidélité mal entendue aux souvenirs du passé!

Certes, il est bien loin de notre pensée de méconnaître les dangers qui peuvent résulter, pour l’ordre et la tranquillité publique, de certaines réunions. Nous estimons, au contraire, tant sont grandes à nos yeux les exigences de la paix publique, que le gouvernement, dans certains cas, a un droit judiciairement incontestable, à procéder par mesures répressives et préventives, à édicter des prohibitions et des injonctions, à se saisir des biens matériels, et, même, à s'emparer des personnes. Nous savons à à merveille ce qu'est le Rechstaat, et ce qu’implique le régime de légalité, d’obéissance aux commandements de la loi ; nous convenons, aussi, comme on l’écrivait tout récemment, que « ceux qui nuisent au régime de légalité, ce sont ceux qui refusent au pouvoir exécutif les libertés indispensables, et qualifient d'illégaux des actes inévitables (1). » Mais, autant il nous paraît nécessaire que le pouvoir exécutif soit armé par la loi pénale contre les réunions tumultueuses ou dangereuses, autant il nous semble indispensable qu’au fur et à mesure que se transforme la notion de la souveraineté et du

(1) Barthelemy. À propos de l'exercice du droit de grâce, dans la Revue du dr. publ., 1909, p. 563.

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pouvoir, que s’affirme le régime de légalité, et que se précise l’idée de droits utiles à réserver aux gouvernés, le législateur réduise, pour l'ordinaire, aux justes limites, les moyens que la loi pénale doit établir, en la matière, pour la sécurité des citoyens. A ces divers points de vue, du reste, il s’est produit, depuis plus d’un siècle, une évolution qui ne pouvait manquer de réagir sur le droit organique des libertés en général, et des réunions en particulier.

L'idée que la souveraineté consiste dans l’omnipotence, tout au moins dans le pouvoir juridique, pour le souverain, d'agir sans contrôle, de créer le droit, en se laissant déterminer, exclusivement, par sa propre volonté, a, derrière elle, un long passé, et il serait, peut-être même imprudent d'affirmer qu’elle a perdu partout son crédit. C’est, à bien peu de chose près, une théorie de la force, donnée comme base exclusive de la souveraineté, et, s’il ne se trouve des freins, cela pourra aboutir à « supprimer des relations sociales cette idée du droit, dont la force ne doit être, en théorie, et, heureusement, n’est souvent en fait, que la sanction » (1). Heureusement ces freins se sont trouvés et ont fonctionné en bien des pays (2) ; de la sorte, l’idée de la puissance absolue a, de plus en plus, et partout, perdu du terrain ; un

(1) V. Le Fur, La Souveraineté et le droit (4° art.), dans la Revue du droit public, 1908, p. 399.

(2 V. pour la France le livre très remarquable de M. André Lemaire, Les lois fondamentales de l'ancienne monarchie française, Paris, Fontemoing, 1907. Rpr. le rapport fait sur ce livre à l’Académie des sciences morales et politiques, par M. Fagniez et le C. R. critique de M. Delpech, dans la Revue du droit public, 1909,

régime de tolérance pour les aspirations des sujets et des limites à l'arbitraire du pouvoir ont été jugés nécessaires ; et la reconnaissance est ainsi devenue, en quelque sorte, fatale, des «droits » des gouvernés, du principe de liberté individuelle et des facultés qui en découlent, facultés sans lesquelles la vie ne vaudrait pas la peine d’être vécue, et au premier rang desquelles a toujours figuré la liberté de réunion, comme l’une des plus recherchées.

Ce régime et ces limites — il est à peine besoin de le dire --, ont singulièrement varié avec les pays et suivant les époques ; nul ne s’étonnera, d’ailleurs, de ces variations multipliées, qui réfléchira à l’évolution des sociétés ; l’époque moderne, époque du gouvernement des États, par les pays et les peuples eux-mêmes,ne saurait plus s’accommoder du régime établi ou maintenu, à l'heure où l'État, s’incarnait dans le souverain, où la volonté du monarque n’en voulait et pouvait concevoir nulle autre s’opposant à la sienne, où il n'existait, enfin, dans le pays, suivant le mot de Taine, « que des individus dispersés, impuissants, éphémères, (avec) en face d'eux... l’État, véritable colosse, seul debout au milieu de tous ces nains chétifs » (1). Toute l'histoire du droit des réunions, des réunions publiques, à tout le moins, en France et en Allemagne est là, d’une part, pour prouver combien la recherche a été lente et l'acquisition pénible entre la vieille doctrine absolutiste, limitation imposée à une faculté primordiale des gouvernés, et le régime indépendant d’une

(1) Taine. Les origines de la France contemporaine : la Révolution, t. 1, p. 225.

«liberté, apparemment conditionnelles de l’état social futur » ; la relation étroite du statut légal de ces mêmes réunions, avec la fonction universelle de police, et la notion variable des facultés indivi- . duelles, ressort bien, d’autre part, soit d’un examen des errements juridiques de la Belgique, dont la Constitution s’est bornée à affirmer l'existence du droit de réunion, et où aucune loi spéciale n’a fixé de limites à la compétence des autorités publiques en la matière, soit d’une analyse des traditions de la Grande-Bretagne, suivant lesquelles il n’y a pas véritablement de droit spécial de réunion publique, et qui ramènent celui-ci à « n'être rien de plus que le résultat de la façon dont les tribunaux anglais envisagent la liberté individuelle de la personne et la liberté individuelle de la parole. »

Nous avons essayé d’enclore dans cette formule, longue et abstraite, la substance presque tout entière de cette monographie ; nous lenterons, dans les pages suivantes, d'en fournir une explication claire, concrète et détaillée ; pour l'instant, nous voudrions mettre immédiatement hors de cause un certain nombre de points ; à notre avis, étrangers ou secondaires, ils allègeront le thème des développements ultérieurs et, formant contraste, éclaireront d'autant le droit à expliquer. |

$ II. — De quelques formes particulières de réu-

nions : Attroupements et Clubs ; Meetings ; Réunions privées.

Aïinsi, il parail inutile de parler longuement des altroupements, convenable de ne point trop insister

= de

sur les meetings ou réunions en plein air, opportun de signaler la distinction, communément faite, entre les réunions publiques et privées.

1° Atfroupements et Clubs

Les préoccupations et mesures de rigueur dont les attroupements furent, en France, les causes et les victimes, sont choses bien connues. A lire les articles traitant dans le Code pénal «Des Associations ou réunions illicites » (tit. I, sect. 7, liv. 8, art, 291-294), ou bien encore, à suivre la loi du 10 avril 1834, il semblerait, à première vue, qu'ils aient été hors des prévisions de la loi, parce que le Code pénal, réserve faite peut-être de l’art. 294 visant l'exercice public des cultes, s’occupait uniquement des associations à caractère permanent, où les individus se concertent pour agir (1); la loi de 1834 était également inapplicable aux réunions accidentelles (2), étant donné qu’elle aussi n'avait conçu et réglementé les réunions que comme se tenant dans l’intérieur d’un édifice (3). Mais partir de là pour faire des réunions en plein air, des altroupements licites, serait commettre une erreur dans l'interprétation de ces textes. Il eût été surérogatoire, en effet, que l’un ou l’autre fissent mention des attroupements, pour les déclarer irréguliers, puisque ni lun ni l'autre n'avait dessein d’aggraver ou d’abroger les défenses

(4) Chauveau et F. Hélie, — Théorie du Code pénal, t. nr, n° 1161.

(2) Garraud, Tr. du dr. pén., t. 1v, n°163. Cpr. Cass., 26 août 1834. Sir. 35. 1. 122 : 22 avril 1843. Sir. 43. 1. 633.

(3) Esmein, op. cit., p. 1054

= HSE

et pénalités édictées (1) soit par les lois martiales (D. D., 21 oct.-21 nov. 1789, 2627 juillet et 3 août 1791), soit par le décret relatif aux « séditions » (D., 18 juillet 1791) (2) ; or, ce n’est point ici le lieu de montrer comment ces derniers textes avaient repris la vieille tradition inaugurée par des édits, ordonnances royales ou arrêts de Parlement à la suite de circonstances extraordinaires, dans le but de réprimer les attroupements qui constituaient, sous l’ancien Régime, des cas royaux ou prévotaux, selon qu'ils étaient ou non armés (3).

Au surplus, il ne faut demander, à la Révolution et aux textes révolutionnaires, ni une doctrine nette sur les réunions publiques proprement dites, ni une formule législative précise et stable : ce n'est, partout, que confusion, provoquée par les clubs, entre la réunion et l'association, que tendance à considérer les attroupements comme des émeutes commençantes (4).

Dans ces conditions, il n’y a pas, non plus, grand avantage à rappeler que, tour à tour, abolis, puis remis en vigueur par la Convention (D. 7 août 1793,

(1) Cpr , Paris, 20 sept. 1830. S., 30, 2, 316.

(2) Outre des pénalités qui pouvaient aller jusqu'à la mort (D., 18 juillet 1791, art. 2), contre les instigateurs ou les membres des attroupements, et les auteurs de provocations et de séditions, ces lois martiales portaient, pour la gendarmerie, la la garde des villes et même pour les simples particuliers, l’obligation d'empêcher ou de réprimer les troubles.

(3) Cpr. ordonn. 11 mai 1775 (Isambert, op. cit., t. 23, p. 168) ; Déclarat. 9 mars 1780 (ibid., t 20, p. 278) ; arrêt du Parlement de Paris, 3 décembre 1781.

(4) Esmein. Précis de l'histoire du droit français de 1789 à 1814, p. 200,

24 germinal et 3 brumaire an IV ; L. 28 germinal an VI, art. 25), ces mêmes textes furent, en partie, maintenus, dans la loi du 10 avril 1831, proposée par le Gouvernement de Louis-Philippe, et remplacée, à l'heure actuelle encore, par la loi du 7 juin 1848.

Le mieux, du reste, et le plus sûr que l’on puisse faire observer au sujet de ces documents, c’est la quasi impossibilité d’en tirer une notion précise de l’attroupement ou du rassemblement. Nous ne trouvons pas une autorité suffisante dans les tentatives faites par la cour de cassation, de dégager un critérium de la « loi4 $ 2 de vi bonorum raptorum, la seule qui, à l’époque où fut promulguée la loi du 10 vendémiaire an IV, définit le simple attroupement » (1). Nous en dirons autant des interprétations demandées à l’article 9 D. 26 juillet 1791 ; quand Ja loi a entendu demeurer vague, il ne faut pas lui demander des définitions juridiques (2).

C’est pourquoi, de cette série de documents, spéciale à la catégorie quelque peu anormale que constituent les attroupements, remarquons, simplement, qu'en cette matière, plus peut-être qu’en nulle autre, une liberté sans limites et sans règles, peut devenir, facilement, un danger ; aussi, ce fut, à toutes les époques, une préoccupation d’entraver les réunions populaires et les clubs, dont le résultat ou l’objectif est d'entretenir une agitation pleine de périls pour la sécurité publique. Mais, si l’idée première ne parail pas pouvoir être discutée, en revanche, certains moyens d'y satisfaire peuvent paraitre désuets el

(1) Cass. 27 août 1813, Dall. Rép. vo Commune n° 2662. (2) V. Foucart, Droit administratif, p. 510.

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exagérés ; telles sont, par exemple, les mesures répressives, auxquelles nous venons de faire allusion, et qui nous paraissent si manifestement hors de proportion avec le but à atteindre, que nous leur préférons le système moins compliqué, plus souple et aussi sûr du simple exercice, et du pouvoir de la police, tel qu’il existe en Belgique.

Chez nos voisins, en effet, la liberté des attroupements et rassemblements en plein air, — étant admis qu’elle puisse secouvrir des termes très généraux, de l’article 19 de la Constitution (1), — demeure, entièrement, soumise aux lois de la police: lors même qu’ils ne tombent pas, du fait de leur attitude armée ou de leurs agissements, sous le coup des articles du Code pénal (2), ils dépendent des simples règlements des autorités communales chargées de la police (3). C’est, même, un trait curieux du régime municipal belge que la compétence différente et étendue donnée au bourgmestre (4), contre les

(1, Ce texte (Dareste, les Constitulions Modernes, 3m édit., 1910, t. 1, p. 76) parle — comme le Décret de la Constituante du 14 décembre 1789, art. 62, — du droit de « s’assembler paisiblement et sans armes, en se conformant aux lois qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable » ; il a, tout au moins, cet effet, de réserver l'intervention de la police, autorité compétente toujours pour fixer dans l’intérêt de l’ordre, les dispositions qu'une loi spéciale n’édicte pas. ;

(2) V.C. pén. art. 128-135, contre les bandes armées; art. 272, relatif à la rébellion ; art. 290, relatif aux attroupements qui s’opposent à l'exécution de travaux ordonnés ou autorisés par l'autorité publique.

(3) L. 16-24 août 1790. Cass. belge, 8 janvier 1866, Pasicrisie 66, 1.86.

(4) Errera, Trailé de droit public belge, 1909. Collect. Boucard

et Jèze, $ 335, p. 473, \

rassemblements, et, en particulier, contre ceux portant atteinte grave à l’ordre public : compétent pour prendre toutes les mesures d'exécution opportunes, pour requérir, notamment, l'intervention de la garde civique et de l'autorité militaire (1) en cas d’'émeutes ou d’attroupements hostiles, ce magistrat est autorisé, s’il y a urgence motivée (2), à faire appel au secours de la gendarmerie, non seulement, quand une atteinte à la paix publique a été effectivement commise, mais, aussi, lorsqu'il appréhende pareils faits (3) et, ce faisant, il est tenu par la presque unanimité de la doctrine belge, pour le délégué du pouvoir central, qui pourrait, lui-même, le cas échéant, prendre toutes les mesures de précaution et de répression mises par la loi dans les attributions du bourgmestre et du gouverneur (4), si l’un ou l’autre de ces agents négligeait son devoir (5). Il n’y a là, d’ailleurs, rien de spécial aux réunions, rien que de très commun à la fonction de police et à la théorie de l’ordre public. Nous ne nous appesantirons donc pas sur ce sujet, nous contentant, de

(1) Pandecles belges, t. LxxxvI1 (1906), vo Réquisition militaire, p. 389.

(2) Cass. 12 octobre 1896, Pasicrisie, 1896, I. 278.

(3) Cpr. Arrêtés royaux du 19 janvier 1824 et 28 juillet 1825, cités par Dupriez, op. cil. p. 169. V. au point de vue des textes, L. 30 juin 1842.

(4) V. sur les pouvoirs d'exécution du gouverneur, L. 30 avril 1836, art. 124, 128, 129.

(5) Une discussion s'est élevée sur ce point à la séance de la Chambre des représentants le 3 décembre 1884, à la suite de troubles qui avaient éclaté à Bruxelles aux mois d'août et d'octobre précédents ; elle a été tranchée dans le sens indiqué au texte. V. Annales parlementaires, ann. 1884, p. 71140.

même, de mentionner, simplement, les clubs, dont le nom a été prononcé tout à l'heure.

L'histoire de ces clubs serait,cependant,curieuse à faire (1), avec leur composition, mi-partie de membres permanents admis sous certaines conditions, et mi-partie, d'auditeurs, accueillis dans la salle des séances, par la tolérance des affiliés; ces clubs, introduits en France à la faveur de l’anglomanie qui caractérise les dernières années de l'ancien régime, constiluaient un mélange curieux d'association et de réunion. Par leurs agissements, ils placèrent, à l'époque de la Révolution, leur autorité supplémentaire et envahissante sous l'égide de l’article 2 de la Déclaration des droits, et se posèrent, en vue dela « conservation des droits naturels et imprescriptibles des hommes », comme des associations politiques, dont le caractère et le plus ou moins de légitimité ont prêté à de nombreuses et intéressantes controverses. Leurs réunions ont été caraclérisées, dans les pages inégalées de Taine, comme une machine merveilleusement « combinée pour fabriquer une opinion artificielle et violente, pour lui donner les apparences d'un vœu national et spontané, pour conférer, à la minorité bruyante, les droits de la majorité muette, pour forcer la main au gouvernement (2) .» Et cela rappelle les termes dans lesquels le tribunal de police, à la date du 15 mai 1790, dont l'attention a été attirée sur les désordres provoqués par les Jacobins, prononce la dissolution du Club français de la rue

(1) Cpr. Jouet, les Clubs, leur histoire et leur rôle depuis 1789, Paris, Giard et Brière, 1891. p. 16-158.

(2) Les Origines de la France contemporaine, t. mn. La conquête

jacobine, p. 56. N