LA POSITION DES ÉTATS-UNIS

Les Etats-Unis considèrent aujourd’hui que tout acte de guerre, quelle que soit la partie du monde où il est commis, les intéresse directement au double point de vue politique et économique.

Au point de vue politique, un conflit entre puissances étrangères crée, dans les relations internationales, un trouble auquel les neutres ne peuvent échapper. Ils risquent notamment d’être amenés à prendre part aux hostilités. De plus, la guerre, depuis le pacte Briand-Kellog, est juridiquement considérée comme un crime international ; le gouvernement américain ne veut rien faire qui puisse favoriser ou prolonger une agression militaire. Les Etats- Unis montrent l'intérêt qu’ils portent au maintien de la paix. Mais aucune obligation ne vient juridiquement limiter leur liberté d’action ou modifier la neutralité traditionnelle.

Au point de vue économique, les Etats-Unis estiment que leur situation géographique les rend assimilables à une île. Leur commerce extérieur, maritime pour une grande part, est très exposé en cas de guerre. Des difficultés avec les belligérants ont de grandes chances de surgir.

Or, l’idée dominante de la politique américaine est d’éviter toute participation à un conflit. La « neutralité idéale » qui préserve de tout risque de guerre en même

temps qu’elle assure un minimum de liberté au commerce

neutre, demeure le point crucial de la politique américaine en temps de guerre. Sur la solution de ce problème, l'opinion est divisée, Il convient de préciser ses différents aspects.

Rejet de l’hégémonie britannique ; il est un point sur lequel tous les auteurs américains sont cependant d’accord : ils refusent à la Grande-Bretagne le droit de dicter librement sa volonté sur les mers. Libérés de la tutelle britannique par la guerre de l’Indépendance, les Etats-Unis ont pendant plus d’un siècle, protesté contre l’arbitraire anglais et les dommages causés à leur commerce. Depuis la Grande Guerre, ils possèdent la force navale suffisante pour tenir tête à la Grande-Bretagne. « Nous sommes devenus trop forts maintenant, dit le sénateur Borah (1) pour permettre encore aux Anglais de déterminer pour nous nos droits sur la mer ».

Puisque les Américains ne veulent plus supporter l’hégémonie britannique, il serait plus avantageux aux deux puissances, au lieu de se confiner dans un antagonisme stérile, de procéder à un partage de la domination sur la mer.

Conception d’une domination des mers arglo-américaine. — M. Coudert (2) envisageant cette collaboration, estime qu’elle n’a pas besoin d’être formulée dans un traité : « Une telle coopération, basée non pas sur un traité formel, mais

(4) Round Table, 1928-29, p. 280.

(2) Proceedings of the Academy of Political Science, Janvier 1935. p. 47.

sur une compréhension tacite et une politique fondée sur des intérêts communs n’a pas besoin, et ne doit pas, être dirigée contre quelqu'un, mais faite seulement en vue de la liberté des mers en temps de guerre. Cette matière est pratique plutôt que théorique. Qu’une telle coopération anglo-américaine soit assurée actuellement, et la paix du monde peut être maintenue ».

La plupart des auteurs américains estiment qu’une coopération semblable est du domaine de l’utopie. « Pas d'hégémonie américaine ou anglo-américaine, cela n’appartient pas à la politique pratique (3). « Cette politique ne sera jamais admise du peuple américain qui désire, selon le conseil de ses premiers présidents, « ne jamais conclure de traités politiques avec ces nations ». Enfin, une alliance de ce genre susciterait immédiatement l’opposition du reste du monde.

Puisque l’hégémonie anglo-américaine s'avère chimérique, il faut tout au moins éviter les risques de friction entre les deux pays et certains espèrent y arriver par une codification des lois de la mer.

Codification des lois de la mer. — Depuis la Grande Guerre, les lois de la mer sont mal déterminées. « Les droits (4) de la neutralité ont été violés dans la dernière guerre par tous les belligérants et il y a peu d’espoir, s’ils ne sont pas mieux définis dans les conditions actuelles et s'ils ne sont pas soutenus par la puissante force morale d’une opinion publique unie dans le monde entier, pour

(3) Allen W. Dulles. The Cost of Peace Foreign Affairs, 1934, p. 567. (4) Dobson, The Unfree Seas Esprit International, 1935, p. 136.

qu'ils soient mieux respectés à l’avenir ». Des mesures extraordinaires ont été prises par les Alliés et par l’Allemagne — souvent il est vrai à titre de représailles —. Ces mesures ont bouleversé les règles de la guerre maritime, et on peut se demander quels principes restent en vigueur actuellement. M. Tremble (5) insiste sur la nécessité de réglementer ia matière sinon le commerce sera annihilé au cours d’un futur conflit. « Aujourd’hui les lois régissant l’usage de la mer en temps de guerre sont dans un état de confusion jamais vue et de chaos. Si une guerre survenait, un belligérant pourrait avec le précédent des Alliés justifier presque toute pratique concevable ». Or, jamais les violations des droits des neutres n’ont été sanctionnées (6) aussi bien par le Traité de Gand que par le Traité de Versailles où ne figure pas le deuxième point de Wilson.

Il faut préciser les droits des neutres. « Que les droits des belligérants, dit le Professeur James Shotwell (7) soient redéfinis en même temps que les droits des neutres, l’un conditionnant l’autre. Cette fixation d’un des problèmes primordiaux du droit international est peut-être même la clef de la paix en ce qui concerne les Etats-Unis, car elle vise un aspect de la politique étrangère américaine qui,

(5) Violations of maritime law by the Allied Powers during the world war. The American Journal of International Law, 1930, D 19;

(6) Earl Willis Crecraft The Frecdom of the seas American Political Science Quaterly, 1935, N° 2, p. 486.

(7) The American Problem The New Commonweath Quaterly, 1935.

jusqu'à maintenant, est le plus critique». Le professeur Garner (8) demande également cette codification.

Enfin, le sénateur Borah (9) qui, déjà, en 1918, avait réclamé la réunion d’une conférence pour la codification du droit de la guerre maritime, dit: « Nous désirons un régime de loi sur la mer — la liberté qui vient seulement de la loi — qui rendra toute dictature impossible ».

Cette tendance vers la définition des lois de la mer est conforme à la tradition américaine : en délimitant d’une manière précise, et restrictive les droits des belligérants, le commerce neutre se poursuivra à l’abri des entraves. L'opinion anglaise est bien moins favorable à la codification et durant les seize années qui suivent la guerre, les tentatives et, a fortiori, les résultats ont été peu nombreux.

Quelques règles ont été posées pour l’utilisation des sous-marins : elles ne sont pas adoptées universellement. En 1929, le jour anniversaire de l’Armistice, le Président Hoover fit une proposition en vue d’assurer l’immunité des navires transportant uniquement des vivres. Cette offre n’a pas recueilli en Europe un grand succès : on peut se demander d’ailleurs, si les navires chargés de vivres pourraient naviguer librement dans l'hypothèse d’un nouveau conflit alors que les sous-marins des puissances centrales ont coulé plusieurs bâtiments hôpitaux dans la dernière guerre. Le problème de la liberté des mers n’a pas été examiné dans son ensemble, et rien n’a été fait pour tran-

(8) Recent conventions for the regulation of war Garner The A. J. Of“Law, 1932, p.-808- (9) Round Table, 1928-29, p. 280.

cher la question fondamentale des droits respectifs des neutres et des belligérants.

On peut distinguer, dans l’opinion publique, partagée entre le désir d’affermir la protection du commerce et la crainte de tout ce qui peut entraîner à la guerre, deux courants : l’un tend à reprendre la politique traditionnelle, l’autre émet des doutes sur cette politique et propose des solutions radicales.

Retour à l’ancienne doctrine de neutralité traditionnelle. — Dans un article intitulé : « Dragging America into War» (10), le professeur Borchard prône le retour à la neutralité traditionnelle. « Retournons au système qui a subi l’épreuve du temps, au droit qui nous a, au moins, apporté de longues périodes de paix, et qui a permis quelques progrès dans les affaires humaines» et l’auteur déplore l'effet malheureux de l’entrée en guerre des Etats- Unis qui leur a fait perdre le contrôle de leur destinée. Les doctrines de neutralité, de non-intervention, ont apporté durant le xix° siècle aux Etats-Unis le calme et la prospérité. Ce qu’il faut faire pour retrouver cet isolement fructueux c’est, d’une part, prendre les mesures nécessaires pour « renforcer » la neutralité : ne pas autoriser l’émission d'emprunts au profit de belligérants, interdire l’engagement des citoyens américains dans les armées étrangères, fermer les ports américains aux navires de commerce armés, ainsi qu'aux prises de guerre, refuser de procurer du charbon ou des fournitures aux bâtiments de guerre ; ne pas permettre aux ressortissants américains de voyager

(10) Current History, Juil. 1934, p- 392,

sur les navires des belligérants. D’autre part, il est nécessaire de procéder à une réaffirmation des règles de la guerre maritime : limiter la liste de contrebande. En ce qui concerne le blocus et la doctrine du voyage continu, les règles sont encore valables et suffisamment admises. Le droit de visite doit être précisé à nouveau. Enfin, un système de certificats, facilitant le commerce, pourrait être admis.

En dernier lieu, M. Borchard fait remarquer que la Grande-Bretagne ne sera pas toujours belligérante ; si elle restait neutre, elle adopterait une position avoisinant celle de la Déclaration de Londres. Il suggère aussi de faire de la Cour Permanente de Justice Internationale une cour d'appel des prises et de prévoir la constitution d’une ligue des neutres.

Doutes sur la valeur de la politique traditionnelle. — Il est évident que si l’Angleterre est neutre, le problème de la liberté des mers ne se pose plus.

Le Professeur Borchard estime que la neutralité, telle qu’elle a été pratiquée jusque-là par les Etats-Unis, leur a procuré de longues périodes de paix. Or, de nombreux auteurs constatent au contraire, que chaque fois qu’un conflit mondial a éclaté, les Etats-Unis, ont été, après un temps plus ou moins long, obligés d’y participer.

M. Coudert (11) remarque en effet : « La neutralité ne comporte pas immunité de la guerre ». « Nous ne devons

(11) Neutrality and cooperation Proceedings of the Academy of Political Science, 1934-1936, p. 171.

pas, écrit également M. Dulles (12) garder l'illusion que nous pouvons, tel le Persée de la Mythologie, nous couvrir de la neutralité comme d’un casque, et nous rendre invisibles pour rester à l’abri des conflits du monde qui nous entoure. les faits ne justifient guère ces conclusions béates ».

Les auteurs cherchent quels systèmes politiques peuvent être envisagés. Dans les différentes sortes de politique de neutralité à envisager, le dilemme reparaît toujours : ou bien la protection du commerce avec une marine puissante, ou bien l'isolement et le commerce abandonné aux caprices des belligérants ; la protection ne s’exerce alors que dans un champ limité. Les mesures rectrictives ont été désapprouvées lorsque Jefferson a tenté cette politique en 1808, et elles ont provoqué un mécontentement général. En 1812, la guerre éclatait. De 19144 1917, "WalSon a pratiqué une politique de neutralité armée, et il n’a pas mieux réussi que son lointain prédécesseur à éviter l’entrée en guerre des Etats-Unis.

En général, les Américains estiment que les droits accordés sur le territoire national aux belligérants sont trop nombreux et que cela est une cause de guerre. L’appui consenti aux nationaux qui continuent à commercer dans la zone des hostilités, est dangereux. M. Dulles (13) suggère de se contenter d’une indemnité pour tout dommage encouru. Cette solution est admissible pour les pertes matérielles, elle lui paraît, et avec raison, plus délicate en ce qui concerne les accidents humains.

(2) The Cost of Peace Foreign Affairs, 1934, p. 567. (13) Id.

L'honneur national ne serait jamais engagé quel que soit le dommage, mais il reste la question de la protection dés nationaux. Le soutien des ressortissants peut être délaissé sur les navires belligérants, ou dans la zone des opérations. Il subsiste toujours dans les cas où il y a menace directe, Comme celui de guerre sous-marine, sans réserve. Enfin, ces mesures d'isolement ne vont-elles pas susciter des violations plus étendues des droits des neutres puisque les belligérants sont assurés de l’attitude passive du gouvernement américain ?

Pour échapper au dilemme de lisolement ou de la neutralité agressive, il n’y a qu’une seule issue, c’est de reviser la politique traditionnelle de neutralité «en vue, dit M. Dulles, d’une meilleure organisation du mécanisme de la paix ». Ainsi la dernière alternative, la dernière politique possible est la coopération (14). Toutefois, cette collaboration avec les puissances européennes n’est réalisable que si l’action collective, prévue contre l’agresseur, est engagée.

Loi provisoire sur la neutralité. — I] est intéressant d'examiner la solution adoptée par le Congrès. Une résolution temporaire (15) valable jusqu’au dernier jour du mois de février suivant, à été votée le 24 Août 1935. La coopération directe avec la S. D.N. n’a pas été accordée. L'embargo n’est pas seulement mis sur les produits à destination de l’agresseur, mais vers les deux belligérants. Il porte sur les armes et les munitions. La

(14) Coudert.

(5) Esprit Intern, 1935.

liste de celles-ci est établie par le président. La loi institue un contrôle général de la fabrication et du commerce des armes. La saisie des navires, transportant illégalement des armes, entraine l’application de peine et la confiscation. Caution peut être exigée dans certains cas d’un navire quittant les Etats-Unis. Des restrictions sont apportées à l’utilisation des ports et des eaux territoriales, en ce qui concerne les sous-marins. Enfin, les citoyens des Etats-Unis sont invités à ne pas voyager sur les navires des belligérants.

La loi a été critiquée, tant pour sa valeur propre, que parce qu’elle devait être remise en chantier peu après. Les pouvoirs accordés au président sont jugés par les uns trop larges, ou, au contraire, par d’autres, trop restreints ou mal définis. « L’embargo, limité aux munitions, ne suffit pas, dit le New Republic, à réaliser le but du Congrès qui est de nous maintenir en dehors de la guerre... les produits semi-ouvrés, les matières premières nécessaires à la guerre ne sont pas interdits ».

La loi de neutralité, en refusant au Président le droit de mettre l’embargo seulement sur les produits à destination de l’agresseur, consacre, semble-t-il, la politique d'isolement. De temps en temps, reparaît le désir de protéger le commerce par une neutralité « agressive » ou « virile ». En face de ces tergiversations de la politique américaine, il faut examiner l’attitude de l'Angleterre en ce qui concerne les droits laissés au commerce neutre sur mer.