PLAN
Historique.
Armements navals.
La liberté des mers envisagée dans les hypothèses :
1° D’une guerre où l’action collective ne serait pas exercée ;
2° D'une guerre où l’action collective serait exercée.
Les faits récents.
Considérations sur l’évolution actuelle de la liberté des mers.
La notion de liberté des mers remonte à l’Antiquité. « La mer est commune à tous les hommes » dit la Paraphrase Grecque. Ulpien déclare : « La mer est naturellement ouverte à tout le monde » et Celsus : « L’usage de la mer est commun à tous les hommes » (1). Si Rome a l’idée de la communauté de la mer, c’est seulement dans le cadre de l’Empire. Virgile représente les Romains comme maïtres absolus de la terre et de la mer :
Hinc fore ductores revocato a sanguine Teucri ; Qui mare, qui terras, omni ditione tenerent (2).
Au début du xvrr' siècle. Grotius transpose cette notion de mer commune du jus gentium tel qu’il était compris à Rome, dans le droit des gens au sens actuel.
Plusieurs Etats, à cette époque, revendiquent la domination de la mer. Le Portugal et l'Espagne veulent posséder le monopole de la navigation sur les mers qui conduisent vers leurs nouvelles possessions. Quelques années plus tard, l’Angleterre s’efforce de faire admettre l’existence de mers britanniques. Les peuples commerçants, les Hollandais en particulier, s’élèvent contre ces prétentions.
() Cités par Grotius dans le De jure belli ac pacis, . 298, (2) V. Enéide, Livre I, vers 235-6,
Pour justifier la liberté de la mer, Grotius écrit le De jure Prædæ. La partie de cet ouvrage, intitulée Mare Liberum, est publiée vers 1609.
Ce livre, qui réfute les divers titres invoqués par les Portugais — bulle, vicinité, découverte — reste valable contre les revendications anglaises. Celles-ci sont exposées dans le Mare Clausum de Selden. L'auteur anglais montre que l’Angleterre a exercé à telle ou telle époque un droit de souveraineté sur certaines parties de la mer, et est justifiée à faire respecter les droits privatifs qu’elle possède de ce fait. Sur les mers britanniques, les Anglais exigent le salut, perçoivent des taxes pour 1a pêche, interdisent tout acte de belligérance. Les forces navales, construites pour assurer la domination anglaise sur la mer, nécessitent de lourdes dépenses, et les résultats ne sont guère appréciables. A trois reprises, les hostilités éclatent contre la Hollande. Avec la France, les incidents sont nombreux.
Dans la fameuse querelle suscitée par les livres de Grotius et de Selden, les arguments invoqués par Grotius sont encore utilisés aujourd’hui pour défendre la liberté de la mer : il y a l’idée de communauté primitive de la mer, la notion de l’impossibilité d'occupation continue du territoire maritime qui empêche toute appropriation, donc toute souveraineté ; il y a, surtout, le respect du droit qui appartient à tous les hommes, de libre communication, droit qui a pour conséquence logique la liberté de la mer.
Ces arguments, émis pour repousser la domination de la mer en temps de paix, peuvent servir à écarter les droits des belligérants. La restriction imposée au commerce maritime neutre par les nations en conflit, est la forme actuelle - des atteintes à la liberté des mers. C’est entre la Grande-
Bretagne et les Etats-Unis que cette question a soulevé et soulève encore le plus de difficultés.
En 1776, la guerre d’Indépendance des Etats-Unis éclate. L'application de la vieille loi, alors tombée en désuétude, qui réserve au pavillon anglais le monopole du commerce entre la métropole et ses colonies, est une des causes de l’insurrection.
« La raison et les usages ont établi, écrit Jefferson (3), que les nations qui ont choisi de vivre en paix, quand d’autres sont en guerre, conservent le droit naturel de transporter les produits de leur industrie, pour les vendre à toutes les nations belligérantes ou neutres, sans qu'ils puissent être attaqués ou molestés. En somme, la guerre que se livrent les autres nations, doit être pour eux, comme inexistante ».
La notion de liberté des mers est liée à l’indépendance du pays, et fait partie, désormais, de la tradition américaine.
L'entrée en guerre de la France, en 1778, aux côtés des <« Insurgents >» pose la question des droits du commerce neutre sur mer. Catherine de Russie lance, à l’instigation du ministre de France Vergennes, la déclaration de neutralité armée. Dans ce texte, les droits des belligérants sont limités à plusieurs points de vue ; conditions d'efficacité du blocus, définition précise de la contrebande de guerre, insaisissabilité de la propriété ennemie sous pavillon neutre.
De 1793, jusqu'aux Traités de Vienne de 1815, les hostilités se poursuivent à peu près sans interruption entre
(3) Cité par Revue Maritime, Oct. 1935.
la France et l’Angleterre. Le problème de la liberté des mers se pose à nouveau. Thomas Jefferson (4) écrit au gouvernement anglais : «Nos citoyens ont toujours été libres de fabriquer, de vendre et d’exporter des armes ». Il montre que cette occupation permet de faire vivre toute une catégorie d'individus, et que la suppression de ce métier réduirait des travailleurs à la misère. La «loi des nations » n’exige pas cette mesure. Ainsi la politique américaine apparaît clairement : «Le plus de commerce possible, c’est-à-dire une liste de contrebande aussi restreinte que possible ».
En 1794, le premier statut de neutralité qui ait existé est voté en Amérique.
Si les Etats-Unis sont les défenseurs ardents des droits des neutres, la Grande-Bretagne est l’adversaire du principe de la liberté des mers. Cette attitude est manifeste en période d’hostilités, lorsque le gouvernement anglais prétend user des droits des belligérants sur le commerce neutre, et s’oppose ainsi aux Etats-Unis, restés hors du conflit. Elle se révèle également lorsque la Grande-Bretagne ne participe pas à la guerre et invoque la protection de son commerce en face des nations aux prises. Ces modifications de politique ne sont pas contradictoires si l’on examine le sens profond de la position anglaise : l’Angleterre par sa marine, possède la maîtrise des mers ; les lois de la mer dépendent de l'arbitraire anglais. « Rule, Britania, the waves ».
Lorsque l’Angleterre est neutre, sa politique concorde
(4) Cité par James Brown Scott, Proceedings of the American So-
ciety of International Law. 1935, p. 4,
avec celle des Etats-Unis ; lorsqu'elle est belligérante, ses prétentions sont vivement combattues par le gouvernement américain.
En 1800, se forme la deuxième ligue de neutralité. L’Angleterre y participe, mais c’est naturellement pour l’affaiblir. Elle réussit à faire adopter le blocus par croisière qui avait été interdit en 1778.
Les Etats-Unis répriment les atteintes au commerce maritime : la petite flotte américaine de la Méditerranée, sous l’intrépide commandement de Pregle, Baimbridge et Decatur, remporte une victoire sur les pirates de Tripoli (5).
La guerre se poursuit en Europe ; la Grande-Bretagne fait saisir les marchandises appartenant à des Français. même sur les navires battant pavillon neutre. Elle déclare le blocus de tous les ports français, mesure qu’elle n’était pas capable de réaliser d’une manière effective. Napoléon, par le Décret de Berlin du 21 Novembre 1806, répond en établissant le blocus continental. Pour faire face aux nouvelles mesures, encore plus arbitraires des Anglais, l’empereur proclame par le Décret de Milan [1807] : « Les îles britanniques en état de blocus sur mer comme sur terre ». Tout navire, se soumettant aux exigences anglaises, sera de bonne prise. Sur le marché de Londres, les produits exotiques affluent sans qu’il soit possible de les écouler, car tous les débouchés sont fermés.
Jefferson prend des mesures strictes pour conserver la neutralité. Il propose la suppression du commerce extérieur, Une loi du Congrès du 22 Décembre 1807, défendit à tous navires de quitter les ports américains pour les ports
(5) Muzzey, Histoire des Etats-Unis, p. 240 .
étrangers. Les protestations des classes manufacturières affluent. Les commerçants préfèrent, malgré le risque, faire naviguer leurs navires plutôt que de les laisser inactifs.
Le commerce américain souffre des restrictions imposées par les belligérants européens. La patience des Etats-Unis s’épuise peu à peu, et la guerre finit par survenir avec le belligérant dont les atteintes aux droits des neutres ont été les plus graves. Le message du Président Madison (6) passe en revue tous les abus commis par le gouvernement britannique : intercéption des navires, presse des matelots, blocus des ports. Le Congrès déclare la guerre à la Grande-Bretagne.
La lutte avec la Grande-Bretagne, commencée en 1812, se réduit d’ailleurs à quelques combats en mer, à l’avantage des américains. La marine américaine avait fail 2.000 prises sur le commerce britannique, mais le commerce américain est passé de $ 110.000.000 en 1807 à 8.000.000 en 1814. La paix est signée au traité de Gand en 1814. Quoique les hostilités n’aient pris aucune extension, l’origine de la guerre a été l’objet de longs commentaires des auteurs américains. Il est intéressant de noter que, malgré la volonté très ferme du peuple américain, malgré les mesures prises par le gouvernement, les Etats-Unis, après avoir patienté un certain temps, ont été finalement entrainés dans la guerre pour défendre leur commerce. La règle, que cette nation va chercher et cherche encore à éludér, apparaît : chaque fois qu’une guerre prend une certaine importance par les nations en conflit et par sa durée, il devient impossible de ne pas ressentir ses effets.
(6) Muzzey, Histoire des Etats-Unis d'Amérique, p. 247,
Après les traités de Vienne s’ouvre une longue période de calme. Les conflits qui éclatent restent localisés, et sont, en général, d’assez courte durée. À aucun moment la liberté des mers n’est menacée. La Grande-Bretagne reste presque constamment neutre et poursuivant sa politique d’hégémonie, défend les droits des neutres lorsqu'un belligérant veut y attenter. Les Etats-Unis sous l’impulsion donnée, par les premiers présidents Washington et Jefferson, s’écartent de la politique européenne. Monroë, dans son message d’adieu, affirme à nouveau. cette attitude de nonimmixtion dans les affaires d'Europe tant que l'intérêt de la nation n’y est pas engagé. Les Américains sont les défenseurs des droits des neutres, donc de la liberté des mers, par tradition, par goût, car le pays est démocratique et enclin aux formules libérales, par intérêt puisque personne ne menace l’immense territoire, où l'exploitation des ressources commence à peine.
Les Etats-Unis continuent à briser les entraves à la liberté du commerce. En 1815, deux escadres forcent le dey d’Alger à signer un traité qui met définitivement fin au tribut payé par les navires américains (7).
La guerre de Crimée n’amène aucune dissension entre les deux puissances anglo-saxonnes L’Angleterre a, pour une fois, renoncé à réclamer les droits des belligérants. L’attitude menaçante de la Suède, des Etats Allemands, et du Danemark, résolus à faire respecter leur commerce, enfin l’inutilité de faire le blocus d’un pays posséda'it des ressources aussi diverses et aussi considérables que la
(7) Whitton, Conception américaine des relations internationales,
Russie modifient, temporairement, les prétentions de la Grande-Bretagne.
Le 16 Avril 1856, la déclaration de Paris sur la guerre maritime est signée. Ce texte est toujours en vigueur, c’est la seule règle, fixée par un accord international déterminant les relations sur mer entre neutres et belligérants. Cette déclaration solennelle comporte quatre articles :
1° La course est et demeure abolie.
2° Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l’exception de la contrebande de guerre.
3° La marchandise neutre, à l’exception de la contrebande de guerre, n’est pas saisissable sous pavillon ennemi.
4° Les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c’est-à-dire maintenus par une force suffisante pour interdire réellement l’accès du littoral de l’ennemi.
L’Angleterre renonce au blocus par «édit» et au droit de saisir la marchandise neutre sous pavillon ennemi, système qu’elle suivait depuis le Consulat de la mer. La France abandonne en contre-partie la règle : le pavillon couvre la marchandise. L'ensemble de ces nouvelles règles est tout à l’avantage du commerce neutre.
Les Etats-Unis n’adhèrent pas à cette déclaration. Le Message du Président Pierce, en 1854, prévoyait une entente générale sur la règle : Navire libre, marchandise libre. Le gouvernement américain refuse de signer une convention où il perd la course : c’est la seule arme qu’il possède pour défendre le commerce. Il ne l’utilisera d’ailleurs pas. Les Etats-Unis, dont la marine marchande croît d’année en année, ne possèdent pas encore de marine de guerre. Ils demandent alors, mais sans succès, l’insaisissabilité de la propriété ennemie sous pavillon ennemi.
La déclaration de Paris ne marque pas la fin du conflit
anglo-américain sur la liberté des mers. Elle aboutit à une certaine affirmation du droit des neutres. Il peut sembler curieux que l’Angleterre ait consenti à réduire son « arbitraire ». D’un côté, il y a l’abandon de la course, très avantageux, puisque la Grande-Bretagne possède une grande flotte commerciale. De l’autre, l'Angleterre n’aliène pas entièrement la liberté d’action : grâce à la notion de contrebande que l’on peut étendre ou restreindre selon Ia situation, elle pourra, quelle que soit sa position de neutre ou de belligérante, agir selon ses intérêts.
La guerre de Sécession (1861-65) amène une certaine tension entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne qui veut faire respecter ses droits. Le secrétaire d'Etat Bryan (8) dira en 1915 : « Les droits et les intérêts des belligérants et des neutres sont opposés en ce qui touche le commerce et la contrebande. L'histoire des Etats-Unis dans le passé n’est pas à l’abri de la critique. Lorsqu'il était neutre ce gouvernement tenait pour une liste restreinte des objets de contrebande absolue et conditionnelle. Comme belligérants, nous avons admis une liste large, conformément à notre conception des besoins de la cause. Il semble ainsi que quelques-unes des doctrines, qui paraissent frapper durement les neutres actuellement, sont analogues à la politique adoptée par les Etats-Unis lorsqu'ils étaient belligérants ou en procèdent. » Huit cents navires sont vendus à des étrangers, surtout à des Anglais, pour que ces navires prennent le caractère neutre. Deux cents ont été détruits. Les désastres, que les navires confédérés du Sud, Florida, Georgia, Shenandoah, ou le plus célèbre lAlabama, ont
(8) Fauchille Basdevant. Jurisprudence britannique des prises mari-
times, p. 352.
créés dans la marine de commerce des Etats du Nord, ont convaincu les Américains de la nécessité de maintenir leurs principes et, aux grandes conférences de la Haye, ils en cherchent la réalisation.
En 1885, lors des opérations en Chine, la France déclare le riz contrebande de guerre. La Grande-Bretagne proteste immédiatement, mais la France justifie cette décision en disant que le riz sert de solde en nature ; la solde des troupes étant, par essence, militaire, il s’agit là d’un cas de contrebande. Lors de la guerre russo-japonaise, la Russie déclare le charbon, le naphte, l'alcool et quelques autres matières, contrebande de guerre. On voit que de la sorte les droits des belligérants n'étaient nullement limités.
À linstigation du tzar Nicolas If, la première conférence de La Haye se réunit en 1899. L’inviolabilité de la propriété privée dans la guerre maritime fait l’objet d’un vœu (9) : que la question soit renvoyée à une conférence ultérieure. Les Anglais ne s'associent pas à ce vœu.
Une commission royale avait mené en 1907, une enquête sur l’approvisionnement en matières premières et le ravitaillement en subsistances de la Grande-Bretagne. Le rapport prouve lPextrême dépendance des Anglais, visà-vis de l’étranger. Le pays n’a que pour six mois de vivres. Aussi, lors de l’envoi des délégués à la conférence de La Haye, fut-il fortement question d’admettre la doctrine de VPinsaisissabilité de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi — ce qui aurait permis à la flotte anglaise de
(9) A de la Pradelle. La Conférence de la Paix de 1899, p. 832.
ravitailler sans danger la métropole. L’incertitude est grande, et c’est à une voix de majorité que le droit de capture est maintenu.
A la conférence de La Haye, en 1907, les délégués anglais conservent leur position traditionnelle en face des Américains. La proposition américaine est combattue également par la France, le Japon et la Russie. En faveur de l’insaisissabilité de la propriété privée ennemie, le délégué des Etats-Unis, M. Choate, fait valoir des arguments d’humanité, — la guerre terrestre, sauf le cas de réquisition, ne confisque pas les biens privés ennemis, — et des arguments d'utilité. Le délégué du Brésil, Ruy Barbosa, insiste sur ces derniers, en rappelant l’avantage que trouverait la Grande-Bretagne à pouvoir se ravitailler librement par mer.
Si les Américains sont favorables à l’immunité de la propriété privée ennemie, ils admettent pourtant des limites : la contrebande de guerre et le droit au blocus. Le secrétaire d'Etat (10) Root, dans ses instructions aux délégués américains, recommandait cette position : « La propriété privée de tous citoyens ou sujets des puissances signataires, à l'exception de la contrebande de guerre, sera exempte de capture ou saisie en haute mer ou ailleurs par les navires armés, ou les forces militaires de n’importe laquelle des dites puissances signataires », et prophétiquement il faisait remarquer : « La résistance à la tendance vers l’allongement de la liste de contrebande ne doit pas être laissée aux neutres lésés au moment même où la guerre a lieu, parce que c’est le processus par lequel les neutres seront eux-mêmes entraînés dans la guerre ».
(10) Cité par Warren, Foreign Affairs, Janvier 1936.
On assiste à une évolution de la politique américaine. Ce revirement est en relation avec l’accroissement de la puissance navale de ce pays. Les Etats-Unis n’ont plus à craindre un blocus. Autrefois, leur population était concentrée sur la partie Est du territoire. Aujourd’hui, ils sont baignés par deux océans. Un blocus dirigé contre eux serait inefficace, Au contraire, ils peuvent l'exercer avec profit contre un adversaire (11).
La France et lAllemagne sont également favorables au maintien des notions de blocus et de contrebande. A l'inverse, Lord Reay présente toute une série d'arguments en faveur de la suppression de la contrebande : extension de cette notion à la quasi-totalité des marchandises, difficulté de visiter les immenses navires modernes. Le droit de visite aurait seulement pour objet de s’assurer du caractère neutre du navire.
Admettre l’immunité de la propriété privée et conserver en même temps le blocus commercial, comme le proposent les Américains, ce n’est pas seulement une contradiction, c’est également s’exposer à des incidents continuels. M. E. Satow, de la délégation anglaise le constate et conclut : « Il nous paraît donc impossible de séparer la question de l’immunité de capture et celle de blocus commercial (12).
Il faut remarquer qu’en demandant la suppression du blocus et de la contrebande, la Grande-Bretagne obtenait des avantages importants. Les marchandises à destination de la population pacifique n’étaient pas saisissables. Mais
(11) A. de La Pradelle. La Guerre Maritime. Revue des Deux Mondes, 1 Août 1908, p. 687.
(12) Lemonon. La Seconde Conférence de la Paix, p. bb.
un autre projet anglais demandait la disqualification des navires neutres chargés de vivres à destination des flottes ennemies. D’où, il devenait possible de saisir ces navires du chef de service de guerre. La Grande-Bretagne, grâce aux nombreux points de ravitaillement qu’elle détient, était nettement favorisée (13).
Dès que l’on refuse d'admettre l’immunité de la propriété privée, il semble difficile de réaliser un accord supprimant la contrebande de guerre. Ruy Barbosa disait : « Nous n'avons qu’à applaudir à la proposition britannique et à la saisir avec empressement, quoique nous ne croyions pas facile de concilier le maintien du droit, pour les belligérants de confisquer les biens privés sur mer, avec l’abandon, par les belligérants du droit de s'emparer de la contrebande militaire. Logiquement on ne vient pas à bout de comprendre que l’on puisse en même temps garantir le commerce militant, agressif, et hostiliser le commerce inoffensif, pacifique » (14).
L’attitude de la Grande-Bretagne à la conférence de 1907 est intéressante, car elle montre l'incertitude dans laquelle était ce pays sur les principes qui seraient avantageux pour elle en cas de conflit. L'accord ne se fait, ni sur l’immunité de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi, ni sur la suppression de la contrebande. Les convention adoptées, concernant la guerre maritime, sont les suivantes :
Convention 6. — Relative au régime des navires de commerce au début des hostilités.
(3) A. de La Pradelle. Revue des Deux Mondes. 1% Août 1908, p. 696.
(14) Lemonon. La Seconde Conférence de la Paix, p. 597.
Convention 7. — Relative à la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre.
Convention 8. — Relative à la pose des mines sousmarines automatiques de contact.
Convention 9. — Concernant le bombardement par des forces navales en temps de guerre.
Convention 10. — Pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève.
Convention 11. — Relative à certaines restrictions à
l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime : inviolabilité de la correspondance postale des belligérants et des neutres, exemption de capture des bateaux de pêche, des navires chargés de missions religieuses, scientifiques ou
philanthropiques.
Convention 12. — Concernant les droits et devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime. Convention 13. — Organisant une cour internationale
des Prises. Cette institution ne fut pas ratifiée et ne fonctionna jamais.
Si l'effort de codification, réalisé à la Conférence de 1907, est assez remarquable, le problème de la liberté des mers reste entier. Pour régler la question de la contrebande, les puissances se réunissent à Londres en 1909.
La Conférence de Londres reprend la division tripartite de la contrebande établie par Grotius dès 1625. La classification des articles se fait en trois catégories :
Les articles de contrebande absolue. Ce sont les produits servant à la guerre. Ils sont toujours saisissables.
Les articles de contrebande conditionnelle. Les marchandises de cette catégorie peuvent servir à la fois à la guerre et à d’autres usages. Elles ne peuvent être confisquées que lorsque la destination du navire vers un port
ennemi est prouvée. La destination est, comme l’indiquait en 1907, Lord Reay, l’élément essentiel de la contrebande conditionnelle. Si le navire vogue vers un port neutre, la marchandise reste libre. Autrement dit, la doctrine du voyage continu n’est pas applicable.
Enfin les marchandises libres ne peuvent jamais être déclarées de contrebande. Dans cette liste figure le coton, qui est resté d’ailleurs article libre durant deux années et demie, après l’ouverture de la guerre.
Telle est la solution du problème de la contrebande par la déclaration de Londres. Les droits des neutres sont respectés.
Un certain nombre de règles sont aussi posées : Le blocus doit être effectif et, en plus, déclaré et notifié aux puissances neutres (dates d'application, limites géographiques, délais de sortie accordés aux navires neutres). La saisie d’un navire ne peut être effectuée que s’il a tenté de forcer le blocus, et elle ne peut être opérée que dans le rayon d’action des bâtiments de guerre chargés d’assurer l’effectivité du blocus. Le blocus ne peut s'étendre au littoral neutre, ni effectuer une discrimination suivant les pavillons.
Des précisions importantes sont apportées en ce qui concerne l'assistance hostile donnée par un navire de commerce, la destruction des prises neutres, le transfert du pavillon pendant les hostilités, la résistance à la visite, la détermination du caractère ennemi.
La Déclaration de Londres vient compléter la Déclaration de Paris sur les deux questions de la contrebande et du blocus. A cette conférence, l’opposition entre Anglais et Américains n’est pas importante. La Chambre des Lords soutenue par l’opinion publique ne ratifie pas la Déclara-
tion de Londres, considérée comme contraire à l'intérêt du pays. Devant la perspective d’une guerre prochaine, il semble préférable de ne pas contracter d'engagements.
La Grande Guerre va poser avec acuité le problème de la liberté des mers. Les Etats-Unis défendent leur commerce sur mer contre les restrictions imposées par les nations en conflit.
Durant les hostilités, de nombreux incidents séparent neutres et belligérants sur la question de la navigation neutre. Les puissances centrales ne respectent pas certaines règles de guerre maritime jusque-là reconnues. Les Alliés prennent des mesures de représailles. Les neutres, principalement les Etats-Unis, protestent contre la restriction de leurs exportations. Il faut constater, au point de vue du droit international, une régression des méthodes de guerre (15).
La Déclaration de Londres n’a pas été ratifiée par les nations en conflit. Pour éviter les frictions entre neutres et belligérants, le gouvernement américain suggère le 6 Août 1914, aux différentes puissances entraîinées dans la guerre, d'adopter la Déclaration de 1909. Le Département d'Etat insiste auprès du Foreign Office par son ambassadeur à Londres. M. Page (16) ne s’illusionne guère cependant sur le résultat des démarches que, devant les instances de son gouvernement, il renouvelle quatre fois. « Quant aux obligations de notre neutralité, écrit-il au Président Wilson, je ne crois pas qu’elles nous forcent à demander à la Grande-Bretagne d’accepter pour notre seul
(15) Fauchille. Traité de Droit International Public, p. 821. (16) Hendrick. Vie et correspondance de M. Page, p. 360,
avantage la Déclaration de Londres. Cette Déclaration, vous le savez, l'Angleterre ne l’a jamais ratifiée, pas plus qu'aucune autre nation sauf les Etats-Unis. Dans les circonstances présentes, son application est tout à l’avantage de l’Allemagne ».
L'absence de règles précises entraîne des incidents entre les deux pays, car des intérêts opposés s’affrontent. C'étaient ces difficultés que l’adoption de la Déclaration aurait permis d'éviter : « Vous déclarerez en outre, écrit Bryan à Page le 7 août 1914, que l'acceptation de ces propositions est de nature à éviter de graves malentendus pouvant surgir dans les relations entre neutres et belligérants (17).
L'Allemagne annonce qu’elle est prête à se rallier à la proposition américaine à condition que les autres nations agissent de même. La Grande-Bretagne ne pouvait s’engager dans cette voie. L’adoption de la Déclaration de 1909 aurait permis à l’Allemagne de se ravitailler par les ports neutres en contrebande conditionnelle. Déjà, dans les premiers jours d’Août, le trafic de certains neutres comme la Hollande (18), atteint un volume considérable. Les Alliés décident par l'Ordre en Conseil du 20 et le Décret du 25 Août 1914 qu’ils appliqueront la Déclaration de Londres. à l’exception de la règle concernant la contrebande conditionnelle. [Article 35 de la Déclaration].
La règle (19) posée par l’article 35 prévoit que la contrebande conditionnelle n’est pas sujette à capture excepté dans le cas où un navire vogue vers un territoire
Ad 361 (8) Guichard. Histoire du quasi-blocus naval, p. 28. (19) Scott, The Declaration of London, p. 121,
occupé par l’ennemi. Les papiers de bord forment une preuve décisive de la destination du navire, à moins qu’arrêté hors de la route qu’il devait suivre, le capitaine ne soit pas capable de justifier sa position.
Les nouvelles règles posées par les Alliés décident que l'envoi d’une marchandise vers un port neutre ne prouve pas sa destination innocente et que la destination finale ennemie peut s’induire de toute preuve suffisante, notamment de l’expédition vers une personne agissant sous le contrôle de l’état ennemi. Toutefois pour ménager les Etats-Unis, l’Angleterre fait des concessions. L'Ordre en Conseil du 20 Août est modifié par celui du 30 Octobre. Désormais, ce n’est plus au capteur à faire la preuve du caractère ennemi, il suffit que le propriétaire prouve son innocence.
L'Ordre en Conseil du 11 Mars 1915, qui forme la base de la politique britannique pendant la guerre, aboutit à interdire tout commerce entre l’Allemagne et les neutres. En droit, aucun blocus n’est notifié mais le résultat pralique est le même. Gràce à l’extension de la notion de contrebande, il n’existera pratiquement plus, à la fin de la guerre, d'articles qui ne soient pas saisissables à ce titre.
Enfin le 7 Juillet 1916, les Alliés abandonnent complètement la Déclaration de Londres : « L’application des règles de la Déclaration de Londres n’a pas résisté à l'épreuve des faits évoluant sans cesse dans un sens imprévu ».
Aux Etats-Unis, le mécontentement contre l’Angleterre est, par moment, très vif : « Tout le monde en a assez de l'arbitraire anglais» écrit Wilson. M. Jusserand (20),
(20) Esprit International 1931, p. 400,
ancien ambassadeur de France aux Etats-Unis, montre que les Etats-Unis étaient, en 1916, bien plus près de déclarer la guerre à l’Angleterre qu’à l'Allemagne, à cause de la liberté des mers. Pour modifier leur décision, il a fallu la guerre sous-marine.
Ce mécontentement américain semble particulièrement justifié lorsque les Anglais arrêtent les navires neutres alors que leurs propres ressortissants continuent parfois à exporter vers les ports scandinaves.
En Angleterre, les hésitations du Foreign Office, soucieux de ne pas pousser à bout les Etats-Unis, irritent l’opinion : «On empêche la flotte d’agir, s’écrie Lord Beresford » (21).
Les trois chefs de discussion entre les Etats-Unis et les Alliés, au sujet du commerce maritime, sont : l’extension de la notion de contrebande, le déroutement, le contingentement.
Les Américains protestent contre la saisie de marchandises à destination d’un port neutre lorsque ces marchandises ne sont pas inscrites sur la liste de contrebande absolue.
La seconde source du mécontentement américain résulte de la pratique du déroutement. Effectué d’abord d’une manière isolée, le déroutement devient général. Alexandrie, Gibraltar, les Dunes et Kirkwal tamisèrent bientôt tout le commerce neutre (22). Le gouvernement américain n’admet pas ces méthodes : «Le déroutement systématique constitue une présomption de contrebande
(21) Hendrick. Vie et correspondance de Page, p. 352. (22) Guichard. Histoire du quasi-blocus naval, p. 30,
et cette présomption est contraire au droit international (23) ». Les Anglais répondent : « Une telle manière de procéder ne doit pas être considérée comme un droit nouveau mais comme une adaptation d’un droit existant [le droit de visite] aux conditions modernes du commerce (24) ».
Enfin une dernière mesure est prise par les Alliés. I s’agit du contingentement des produits exportés chez les neutres. Ce système ingénieux permet de ravitailler les neutres sans faire bénéficier l'Allemagne de la tolérance accordée à ses voisins. Là encore les Etats-Unis protestent.
La saisie de la contrebande conditionnelle à destination d’un port neutre, la pratique du déroutement, le système du contingentement irritent les Etats-Unis. Les protestations américaines ne prennent pas toute la valeur qu'elles auraient pu présenter dans des circonstances différentes. Les Etats-Unis qui se sont posés comme les défenseurs de la neutralité, n’ont pas protesté en 1914 contre la violation de la Belgique. D’autre part, si les Alliés prennent des mesures de plus en plus restrictives sur le commerce neutre, les Américains conservent un champ immense d’exportations, tant en Europe, parmi les Alliés, que dans les marchés sud-américains, où la concurrence européenne ne joue plus. Enfin, les mesures prises par les Alliés sont faites souvent à titre de représailles contre les violations allemandes du droit international : mouillage de mines effectué dans des conditions interdites, guerre sous-marine limitée à la Manche et à la Mer
(23) Note américaine du 28 Décembre 1914.
(24) Note anglaise du 10 Février 1915,
du Nord, guerre sous-marine à outrance déclarée le 1* Février 1917. Cette dernière mesure porte atteinte d’une manière intolérable au commerce des neutres. Le Président Wilson déclare la guerre à l'Allemagne le 6 Avril 1917.
La participation américaine résout temporairement le problème de la liberté des mers, en réalisant une entente complète entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. Il est intéressant de remarquer que les Etats-Unis, devenus belligérants, exigent la revision des contingents accordés aux neutres pour réaliser l’encerclement économique de l’Allemagne. Renonçant totalement à leur attitude du passé, ils se montrent plus stricts que les Alliés.
Il est nécessaire d’indiquer les résultats de la restriction du commerce maritime pendant la Grande Guerre. On peut en tirer, peut-être, des conclusions importantes sur la valeur de la liberté des mers. Il est difficile de faire la part exacte de l’encerclement économique dans la victoire des Alliés. « Pour s’en tenir aux certitudes, dit le commandant Guichard (25), il paraît impossible de nier que l’affaiblissement de l'Allemagne du fait de son encerclement économique ait été un des facteurs importants de la victoire. Cet encerclement économique n’était d’ailleurs que la conséquence de l’œuvre plus générale des marines alliées qui fut de conquérir, et de maintenir cette maitrise des mers, sans laquelle la victoire n’eut pas été possible ».
La guerre sous-marine sans restriction n’a pas réussi. Le ravitaillement allié a été compromis jusqu’au jour où les constructions navales ont dépassé le tonnage coulé par les Allemands. Ce procédé de guerre a soulevé une répro-
(25) Histoire du Blocus naval, p. 232.
bation universelle. Aucune mesure de représailles ne justifie le torpillage, sans avertissement préalable, des navires neutres.
Deux règles (26), tirées de la guerre 1914-1918, intéressent particulièrement la liberté des mers ; la restriction du ravitaillement ennemi par mer a été profitable au succès des opérations militaires — les règles d'humanité doivent être respectées dans les atteintes à la liberté du commerce maritime.
Etat d'esprit du Gouvernement américain durant la Grande Guerre
Il importe de connaître quelle était la disposition d’esprit du gouvernement américain lorsqu’en 1917, il est entré en guerre aux côtés des Alliés, rompant ainsi avec la doctrine séculaire de non-immixtion dans les affaires d'Europe.
En 1914, le Président Wilson (27) proclamait, dans son message du 18 Août 1914 : « We must be impartial in thought as in action must put a curb upon our sentiments as well as upon every transaction that might construed as a preference of one party to the struggle before another». Lors de la violation de la Belgique, il ne proteste pas, car la neutralité belge, relevant du droit européen, ne peut intéresser une puissance américaine. Pendant les années 1915 et 1916, le gouvernement américain garde une attitude entièrement impartiale, conforme aux règles traditionnelles de la neutralité. Il proteste seulement lorsque les intérêts
(26) V. Cours A. de La Pradelle, 1933-34.
(27) Cité par M, Warren Foreign Affairs, Avril 1934, p. 392,
américains — c’est-à-dire le commerce maritime — sont lésés. Il cherche à réaliser sur ce point un entente entre les belligérants. Le colonel House, l’homme de confiance de Wilson, propose en 1915, à l’Allemagne et aux Alliés, le plan suivant : abolition de la notion de contrebande, immunité de la propriété privée belligérante ou neutre. C’est la fusion des doctrines des deux puissances anglo-saxonnes, telles qu’elles s'étaient affrontées avant la guerre. Cette proposition ne réussit pas. La guerre sous-marine allemande déclanche l'intervention américaine. Les Etats-Unis considèrent que les dirigeants allemands, violateurs des règles du droit international et des principes d'humanité, doivent être abattus et non le peuple allemand, irresponsable de ses chefs. C’est la lutte des démocraties pacifiques contre l’impérialisme guerrier des maîtres de l’Allemagne. La guerre doit avoir pour résultat d'amener une paix définitive... et qui consacrera les principes américains.
Parmi ceux-ci, il en est un qui se trouve énoncé dans les quatorze points du président Wilson : celui de la liberté des mers :
« Liberté absolue de navigation sur mer en dehors des eaux territoriales aussi bien en temps de guerre qu’en temps de paix, excepté dans le cas où les mers seraient fermées, totalement ou partiellement, par une action internationale en vue d’imposer le respect des conventions internationales ».
Grâce à la reconnaissance des prérogatives du commerce, les Etats-Unis éviteront désormais toutes causes de conflit. Mais la Grande-Bretagne, encore sous l’impression de la victoire, ne veut pas entendre parler de liberté des mers. Au’ grand étonnement des Américains, ce principe ne figure pas au Traité de Versailles. Lloyd George
ne veut pas lier son pays et il réussit à éviter l'insertion du principe dans le Traité. Il fait remarquer à Wilson : < puisque la guerre ne doit plus exister grâce à la Société des Nations, il est désormais inutile de parler de liberté des mers ».
Les Anglais ont réussi à écarter l'introduction du principe dans le traité de paix. Le problème reste encore latent ; un antagonisme très violent oppose les deux nations durant les années 1920 et 1921. On parle même de guerre. La difficulté essentielle, les droits du commerce neutre, empêchent toute entente entre les deux pays. Le résultat est une course aux armements navals. Arrêtée une première fois en 1922 aux traités de Washington, elle recommence par catégorie après l’échec de la Conférence navale tripartite de Genève en 1927.
Il convient d'examiner comment la liberté des mers domine cette question des armements navals, et quelle a été l’évolution de ceux-ci durant ces dernières années.
