DESCRIPTION DES POUVOIRS LOCAUX EN ANGLETERRE

Vous pourriez en peu de lignes esquisser le tableau de l'administration française, une hiérarchie si bien liée, une symétrie de si belle apparence ! Quelques coups de crayon suffiraient à la simplicité de ces grandes lignes; mais le modèle britannique qui pose devant vous exige d'autres façons. Le plus laconique allongerait ses monosyllabes à poursuivre cette variété sinueuse et luxuriante qui s'étale ou plutôt qui se hérisse dans le gouvernement local de la Grande-Bretagne* Ceci tout d'abord est un jugement sur l'objet de votre description. Tant de choses qui se disputent votre attention, qui éprouvent votre analyse, ont un nom qui leur est commun : c'est la vie même que vous avez devant vous, la vie avec des caractères de phénomène- et d'exception chez un grand peuple tout pétri de besoins, de volontés, d'ardeurs sanguines et musculaires ; mais, encore une fois, ne jugeons pas, ne préjugeons pas surtout, et tâchons de laisser la parole aux choses.

SECTION PREMIÈRE

Les Comtés.

La localité anglaise consiste en comtés^ bourgs et paroisses.

Le comté est-il une région avec des intérêts, des

mœurs, une topographie qui la distinguent naturellement ? Je ne sais : j'en doute fort, à voir ces cinquantedeux comtés que Ton trouve, rien que dans l'Angleterre et le pays de Galles. Le moyen de croire à tant d'indi*vidualités locales sur un si petit espace? Cependant la tradition y est, si ce n'est la place : ces arrangements de territoire sont chose immémoriale, et pour cause d'ancienneté, qui pourrait bien avoir créé des différences, des originalités sur un fond identique ; il faut voir dans le comté une province plutôt qu'un département.

Le bourg est une localité qui tient d'une charte royale ou d'un acte du parlement certain pouvoir de se gouverner elle-même, — une commune, une bonne ville, comme on disait autrefois en France, — bourg incorporé, dit la loi anglaise, qui constitue là en effet un corps ou plutôt une personne capable de tous les actes de la vie civile : acquérir, vendre , plaider, traiter avec tous de toutes choses, comme un individu dans la plénitude de ses droits.

La paroisse est une localité sans personnification civile : elle est un territoire, un groupe dont le lien primitif était l'Église. La paroisse a des charges plutôt que des droits, charges qui consistent dans l'entretien des routes et dans la répartition de l'impôt voté au-dessus d'elle.

Voilà les trois catégories de localité dans le royaumeuni. De hiérarchie, n'en cherchez pas. Le comté est sans action dans le bourg, qui ne peut rien lui-même sur la paroisse. Cette gradation que vous observez en France entre le préfet, le sous-préfet et le maire n'existe

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pas de l'autre côté du détroit; mais, à défaut de hiérarchie légale, il y a des différences naturelles, — superficie, population, pouvoirs, — qui classent entre elles ces localités ; il y a telle unité locale dont la prépondérance est visible et se révèle à la moindre analyse. Or cette localité prépondérante , ce n'est point le bourg ; l'Angleterre et le pays de Galles n'ont pas plus de cent quatre-vingt-neuf bourgs, lesquels ont une population de deux millions d'habitants seulement, ce qui ne laisse pas moins de quinze millions d'habitants en dehors des bourgs, c'est-à-dire toute la population rurale d'Angleterre, dont nous avons à étudier le gouvernement local ; — ce n'est pas la paroisse, avec ses droits quasi nuls, depuis qu'elle n'a plus l'administration souveraine des pauvres. — Le grand pouvoir local, primant le bourg par les nombres et les espaces ou il s'applique, primant la paroisse et le gouvernement lui-même par l'importance de ses attributions, c'est le comté.

Parlons d'abord de l'organisation du comté. 11 a pour autorités : les juges de paix, le shérif, le lordlieutenant, le gardien des rôles, le greffier de paix, les coroners^ les constables, le trésorier, les employés des prisons, les préposés aux poids et mesures, les visiteurs d'aliénés, les inspecteurs des ponts. Rien d'électif dans tout cela !

Les juges de paix... — Mais d'abord oubliez, s'il vous plaît, ôtez soigneusement de votre esprit la notion du juge de paix français, cet ancien notaire qui inflige au plus vingt-cinq francs d'amende et vingt-quatre heures de prison, subordonné au moindre substitut pour la

police judiciaire, courant les chemins pour des questions de bornage. Nous sommes ici en présence d'une élite sociale exerçant, par un droit qui semble héréditaire, des pouvoirs qui touchent à la souveraineté. — Les juges de paix, dis^je, sont nommés par la couronne, qui pourrait les prendre où bon lui semble, à la seule condition d'un revenu de 100 livres, mais qui les prend toujours à la qualité, à l'apparence, parmi ce qu'il y a de mieux dans le comté. Leurs fonctions sont gratuites; mais, pendant la durée de ces fonctions, ils sont les hôtes du comté. Le gouvernement a le pouvoir de les suspendre ou de les révoquer dans certaines circonstances déterminées ; mais il n'uge jamais de ce pouvoir. Leur mandat doit être renouvelé à l'avènement d'un nouveau souverain.

Le gardien des rôles et le lord-lieutenant sont nommés par le pouvoir exécutif. Le gardien des rôles, auquel sont confiées les archives de l'administration locale, est par là le premier des juges de paix. C'est lui qui nomme le greffier de paix ; en outre il est presque toujours lord-lieutenant, c'est-à-dire chef de la milice du comté, une force armée de dix-huit mille hommes pour l'Angleterre et le pays de Galles, produite par le recrutement, qui fait l'exercice vingt et un jours par an.

Le coroner est un officier de police judiciaire salarié, dont la principale fonction est de faire, les enquêtes, avec l'assistance du jury, sur les cas de mort violente et accidentelle : il est nommé par les propriétaires qui composent le jury. Les juges de paix nomment euxmêmes les autres fonctionnaires du comté. Tout au

moins ils les présentent au choix de la couronne : c'est ce qui a lieu pour le shérif, nommé par le souverain sur une liste de trois candidats, émanée des juges de paix.» Ce shérif est le représentant de la reine dans le comté, le gardien des droits et des biens de la couronne. Il convoque les jurys, assiste aux assises, fait exécuter leurs jugemens : on dit même que, faute de bourreau, il devrait les exécuter lui-même. Il n'a pas de traitement, il est sujet à de grandes dépenses et n'en est pas moins tenu, sous des peines sévères, d'accepter sa charge.

Mais il ne faut pas vous fatiguer à retenir et à comparer cette nomenclature. Tenez pour certain qu'ici tout se résout en juges de paix. Au fond , il n'y a que ce personnage en Angleterre pour gouverner les campagnes. 11 est entre tous l'organe de la vie et du pouvoir local , non-seulement parce qu'il nomme d'une manière plus ou moins directe tous les fonctionnaires locaux, et qu'une fois nommé il est en quelque sorte inviolable lui-même, mais parce qu'il exerce tous les pouvoirs du comté, et quels pouvoirs! — D'abord il -a le vote de Timpôt local. Il n'est pas l'élu des populations, et il ne laisse pas que de les taxer ! Qui se serait attendu à cela dans un pays libre, et où liberté signifia toujours impôt consenti ? — > Ensuite il a la justice, la répression : cela est local en Angleterre î et il ne s'agit pas là vraiment d'une justice qui s'épuise à prononcer quelque amende ou quelque prison. Les juges de paix, dans leurs sessions générales (avec l'assistance du jury, bien entendu), prennent connaissance de tout cas criminel où il ne s'agit ni de meurtre^ ni de félonie^ ni de

transportation à vie, c'est-à-dire qu'ils ont presque taute la compétence de nos cours d'assises, là même où elles infligeraient des peines afflictives et infamantes, réclusion ou travaux forcés, avec toutes leurs suites d'interdiction légale, de dégradation civique, de surveillance de la haute police. On ne peut pas dire que les juges de paix sont hauts justiciers^ puisque le cas pendable leur échappe ; cependant il faut retenir ce mot, qui n'exprime pas mal la source de leur pouvoir, source que nulle révolution en Angleterre n'a troublée à fond.

Comme il a la justice , ce magistrat a la police , et même encore plus complètement : la police de toute sorte, préventive, judiciaire, réglementaire. Il procède à l'instruction des affaires criminelles, il délivre des mandats d'arrêt, il prend des mesures particulières ou décrète des dispositions générales pour le maintien de l'ordre. A cette série d'attributions ajoutez des pouvoirs administratifs fort étendus, l'évaluation de la matière imposable, le contentieux en fait d'impôt local, la réception des comptes de deniers. Il opère tantôt isolément, tantôt réuni à un ou plusieurs collègues, selon l'importance des matières, selon qu'il s'agit — soit de juger des crimes ou de voter l'impôt, — soit de juger des rixes, des différends de maître à ouvrier, — soit de délivrer des licences pour des tavernes.

Le bizarre, l'inconcevable en tout ceci, au moins pour nous, c'est l'étrange variété de ces pouvoirs accumulés dans la même main. Nous croyons bien faire en France de distinguer soigneusement les fonctions : ce

qui est divisé nous semble par cela même assuré d'une bonne exécution et d'un contrôle sérieux. Nous séparons d'abord dans les localités le politique de l'administratif, l'administratif du judiciaire, entendant par politique le consentement de l'impôt. Ainsi l'autorité qui vote les taxes pour certains travaux n'est pas celle qui poursuit et surveille l'exécution de ces travaux ; en outre ni l'une ni l'autre n'applique la loi à des cas individuels, ne fait œuvre de justice. Cependant cette première division, rudimentaire et naïve, s'éclaîrcit ou se complique chez nous, soit dans l'ordre administratif, soit dans l'ordre judiciaire, d'une infinité de subdivisions. Un ordonnateur de dépenses , un comptable , un vérificateur de comptes, autant de fonctionnaires diflférents. On se met trois pour un payement : l'un qui l'autorise , l'autre qui le fait , un troisième qui le contrôle , qui décide s'il a été bien fait.

Et la justice n'est pas moins abondamment ramifiée. Elle a des magistrats distincts pour les poursuites et pour les jugements. Elle a autant de juges que de matières à jugement, les uns civils, les autres répressifs, sans compter que certains sont pour le fisc, et d'autres encore pour la comptabilité. Nous poussons le scriçule jusqu'à défendre au juge d'instruction d'opiner, aux assises du moins, sur l'affaire qu'il a instruite. — C'est tout autre chose en Angleterre ; qu'est-ce que ne fait pas le juge de paix? C'est lui qui instruit une affaire et qui la juge, qui juge et qui administre, qui administre et qui taxe, sans même changer de costume.

Regardez-le administrer;... il n'y. a pas moyen de

s> croire en France. Il procède comme nos conseils généraux au vote de Timpôt , comme nos préfets à la dépense de l'impôt, comme le conseil de préfecture sur les réclamations des contribuables ou à la vérification des comptes de deniers. — Fait-il œuvre cle police ou de justice, ici encore il nous apparaît avec la même abondance et la même concentration de pouvoirs. Il fait des règlements comme un maire ou un préfet , des actes de poursuite comme un juge d'instruction et un officier du parquet, des actes de répression comme la cour d'assises , moins quelques cas superlatifs de grand cri-minel.

II ne faut pas appeler cela un pêle-mêle sauvage de pouvoirs. Tout est bien qui fonctionne bien, et sous ce régime la Grande-Bretagne s'est civilisée comme on sait. Toutefois il est permis de lui dire qu'elle entretient chez elle le moyen âge, et qu'elle offre les plus beaux restes d'une époque où la soiiverainefé était confondue avec le droit de propriété, et se déléguait tout entière, se concédait comme un fief. Le seigneur féodal n'est pas une espèce perdue : il existe en Angleterre , non plus avec les profits , mais avec les pouvoirs du moyen âge ; rien n'est moins pétrifié. Passez le détroit, et vous verrez des propriétaires qui votent l'impôt sans être élus par les populations , qui rendent la justice sans être légistes , qui commandent une force armée sans être militaires. Est-ce donc de leur naissance qu'ils tiennent tout cela? Je n'irai pas jusqu'à dire oui, la chose n'est pas si claire : cela leur est accordé ou laissé aujourd'hui moins pour eux-mêmes que pour le bien public, dont ils

sont regardés comme les meilleurs gérants. Il faut convenir toutefois que le titre féodal auquel jadis ils faisaient tout cela est pour beaucoup dans cette entente du bien public. La preuve, c'est qu'ailleurs où la féodalité a expressément p'éri ces fonctions sont divisées et attribuées chacune à des conditions d'apprentissage, d'ancienneté, de mérite, tout autrement garantes de l'intérêt général et des services publics.

Ainsi, je ne veux rien outrer, je n'aurais garde de . présenter ici la caricaturé d'un grand peuple, parce que sa grandeur n'est pas la nôtre. Certes, ce qu'on voit dans un comté anglais n'est pas de la féodalité pure, quoi qu'il en semble : les temps modernes ont passé par là et soufflé une autre âme dans la vieille machine. Ce n'est pas même de la noblesse^ si l'on met sous ce mot une distinction , une puissance . fondée sur la race ; rien ne se recrute comme les classes supérieures de la Grande- Bretagne , ce qui n'appartient en propre ni à ce pays , ni aux temps modernes. Le monde a toujours eu assez d'angoisses pour tirer de ses profondeurs tout ce qui était capable de le sauver , tout ce qui repoussait les Sarrasins ou les Normands, les Anglais ou les ligueurs. Des dynasties sont nées de ces services ; pourquoi pas des familles, des souches nobiliaires?

Quoi qu'il en soit, si le gouvernement local de l'Angleterre n'est pas précisément à base féodale ou nobiliaire, il est traditionnel au moins. Or cette tradition profite à certaines classes, nullement inaccessibles et même incessamment accrues, où persistent néanmoins, comme fond et comme type, les supériorités d'autrefois,

les éléments officiels du moyen âge, ce qui n'est pas un médiocre principe en ce pays de faveur et de respect populaires. Que voulez-vous? ce peuple n'a pas fait de révolutions, ou du moins il n'en a fait que de superficielles.

Dès qu'il n'éprouvait pas le besoin de détruire les anciennes supériorités, on ne peut lui faire un crime de les avoir respectées. Le crirne eût été de mettre à mal une caste qui gagna ses éperons comme jiuUe part, dont la main est partout dans l'édifice des libertés anglaises. Les peuples doivent se juger avec indulgence : songez donc que celui-ci a encore des dîmes, des substitutions, des grades militaires à prix d'argent, des sectes à l'infini, des bénéfices d'église à la nomination des propriétaires; il n'a pas dans toute son histoire une date comme la nuit du 4 août 89. A propos de dates, nous ferons bien de nous en tenir là et de triompher avec modestie, même en présence de ces pouvoirs confus et surabondants dont jouit l'aristocratie anglaise.

Ceci, à coup sûr, est la trace et si l'on veut le poids du passé. On ne comprend rien à ces reliques, quand on a cru bien faire d'abolir le passé, d'ensevelir soigneusement toute tradition : en France, par exemple, où chacun a besoin d'une certaine archéologie pour se représenter la façon dont vivait son grand-père. « Il faudrait plus de six mois, dit Montesquieu, pour faire comprendre à un lettré chinois ce que c'est qu'un abbé commendataire battant le pavé de Paris. » Je mets en fait que les petits-neveux de cet abbé ont à son égard cette ignorance, cette inintelligence d'antipodes.

Telle est la rupture des Français avec leur passé que ceci n'est presque pas une image ni une hyperbole, mais la mesure du bond incroyable qu'ils ont exécuté en 89» Cependant ce pays n^est pas en l'air : il faut bien s'appuyer sur quelque chose. Faute de souvenirs qui vaillent la peine d'être restaurés, la France fait ses lois avec des idées, avec celle-ci, entre autres, que la séparation des pouvoirs, l'isolement et la spécialité des fonctions sont une condition de bien faire, un principe de science et de perfection, un élément de contrôle, une garantie de liberté. Ce pays a eu des idées plus fâcheuses, et je conçois tout l'ébahissement du lecteur français à l'aspect de tant de fonctions mêlées, brouillées en quelque sorte parmi nos voisins. « Quoi! il y a un pays civilisé où Ton fait un juge, un ofBcier de milice, un officier de police judiciaire, un administrateur, un taxateur, avec une seule et même personne qui est en général celle d'un homme du monde, de plaisir, d'action ?... » Pourquoi pas ? Rappelez-vous donc que nous sommes en Angleterre, un pays coutumier du fait. Vous en verrez bien d'autres à la chambre des lords (c'est un point sur lequel nous reviendrons) , où des gagneurs de batailles, des vice-rois, des conquérants dont on parle encore au pied de l'Himalaya, discutent par le menu et suivent pas h pas non-seulement la conduite des affaires extérieures, mais les moindres mesures de législation courante et d'administration pratique, quelquefois simplement pour le bien de leur prérogative, mais quelquefois aussi avec un sens inné des affaires et de l'intérêt public , qui n'en lâche, qui n'en dédaigne rien.

Après cela, on s'étonne moins de voir les comtés pleins de chasseurs et d'affaires qui s'entendent suffisamment. D'ailleurs les affaires elles-mêmes ont leur activité, leur locomotion, quand elles réunissent les juges de paix en session. Le comté dont ils sont les hôtes les traite selon leurs goûts, et fort honorablement, soyez-en surs, sans que ces goûts nuisent aux affaires. Peut-être même en profitent-elles, ainsi que cela se passait chez les Germains, traitant inter epulas les affaires publiques avec l'expansion et la franchise naturelles en pareil cas : délibérant dum fingere nesciuntj disait Tacite. Cette tradition en vaut bien une autre.

Soit, dîra-t-on. Cet entassement de pouvoirs, qui plaît à la Grande-Bretagne, sf perdu tout caractère d'exploitation, d'oppression : le vieil organisme dentelle se contente a entendu la raison moderne. Mais toujours est-il que c'est un legs de la barbarie, un obstacle sous les pas du progrès, le reste d'une époque où les pouvoirs étaient confus parce que les droits étaient inarticulés, si ce n'est même inconnus ; où les besoins de gouvernement étaient bornés, parce que l'activité sociale était peu exphcite, peu détaillée ; où l'idée de la chose publique dans toute sa grandeur, des services publics dans toute leur étendue et leur complexité, était encore à naître et à reconnaître. Aujourd'hui, toutes choses étant grandies et démêlées, est-il sage de les traiter avec l'appareil informe qui suffisait * au moyen âge ? Cette confusion de pouvoirs est vicieuse en soi : quel abus par exemple que de mettre ensemble la justice et la police, exposant rune»à perdre quelque chose de ses formalités

!2i LA LIBERTÉ POLITIQUE.

et de ses lenteurs, qui sont des garanties, tandis que l'autre y compromet sa promptitude et sa dextérité 1 Pourquoi cette grossièreté inaltérable de rouages dans une civilisation qui se perfectionne, et qui, par cela même, se diversifie, se complique de toutes parts? Véritablement c'est prendre plaisir à l'obstacle et à l'impuissance.

Tout cela est plausible. Cependant rappelons-nous que la civilisation ne réside pas tout entière dans la perfection des mécanismes administratifs. Il est certain que, l'âme des choses changeant, les mécanismes feraient bien de s'améliorer eux-mêmes, de se transfigurer à leur tour ; il convient que l'organe se proportionne à la fonction. Toutefois la civilisation est surtout dans les personnes, dans tes âmes : or elles peuvent corriger par ce qu'elles acquièrent de sain et de progressif le vice qui est resté dans le matériel des institutions.

Aujourd'hui, par exemple, le procédé français pour atteindre la vérité juridique est de mettre d'une part l'accusation, de l'autre la défense; d'instituer deux organes pour ces deux fins : et cela en effet est fort bien avisé. Il ne faut pas croire cependant qu'un accusé non défendu soit par cela même un condamné. Si les juges eux-mêmes allaient le défendre!... A cet égard, les mœurs judiciaires de la Grande-Bretagne sont fort édifiantes, et le spectacle en est curieux parmi ces juges de paix dont nous avons reconnu tout à l'heure l'origine et la qualité. Voilà des hommes qui figurent au plus haut degré la conservation, la stabilité, tous les intérêts gardiens de l'ordre et de la propriété. Vous croyez peut-

être que la répression sera chez eux un parti pris, une férocité organique, qu'ils auront du moins toutes les préventions et toutes les rigueurs signalées à bon droit comme le vice qui s'établit parmi les juges permanents. Eh bien! non : quelque chose, il faut le croire, s'éveille en eux à l'aspect de l'accusé et les interpelle au nom de leur olBce qui n'est pas uniquement pour eux, au nom d'un droit qui n'est pas uniquement celui de la société,.. Je les crois peu juristes , encore moins philosophes ; il n'y a pas apparence qu'ils aient jamais rencontré dans leurs lectures ce vœu de la loi romaine que je né suis pas sûr pour mon compte d'avoir bien retenu : Absentia defensoris prœsentianuminis repleatur... Cependant il est de fait qu'ilfe ménagent Taccusé, suppléant aux lacunes et. au trouble de sa défense, le mettant en garde contre ses aveux. C'est à cela que la civilisation sert en eux, sans compter qu'elle est autour d'eux dans l'opinion , dans la publicité, leur créant un sentiment du devoir et de la responsabilité aussi varié, aussi étendu que les fonctions diverses dont ils sont chargés.

C'est une manière d'entendre le bien public que d'isoler les services publics et d'imposer à chaque fonctionnaire des preuves d'aptitude. C'en est une autre que de les laisser confondus et indistincts moyennant une conséquence nécessaire, qui est de chercher, de rencontrer une élite capable de porter ce cumul sans en être accablée. Une nation assemblée qui se met à réfléchir et à délibérer sur ces choses fera bien de prendre le premier parti ; mais le second n'a rien d'excessif, s'il

a l'appui des traditions, dans un pays d'ailleurs où les esprits et les consciences sont assez développés , où certaines classes sont assez fortes pour répondre par la variété des aptitudes innées ou acquises d'un seul homme à toute la variété des services publics. Qu'importe que la tâche soit universelle, si l'homme est encyclopédique? La force est-elle comme le fardeau, l'étreinte comme l'étendue ? Tout est là, A ce prix, le fonctionnaire peut être multiple, et beaucoup de cHoses peuvent tenir en une seule main. Le procédé en soi est peut-être grossier; mais il est sans grief, dès que l'esprit de caste et les traditions de famille lui servent d'appui," l'éveil et la qualité de l'opinion lui servant d'ailleurs de contrôle. 11 révèle des conditions morales qui relèvent et réparent tout.

11 ne faut pas perdre de vue cette puissance du milieu, cet ascendant de l'opinion. Les pires en sont tempérés, les moindres en sont illuminés : et ce qui n'est pas moins considérable, c'est qu'où manque l'opinion, les meilleurs et les plus éclairés, doutant d'eux-mêmes, s'abstiennent du bien qu'ils conçoivent et qu'ils désirent. « C'est chose inhumaine, » disait Lamoignon à propos de la torture. « C'est chose inutile, » ajoutait Pussort. Cela dit, que nul écho ne leur renvoyait, Lamoignon et Pussort laissèrent la torture dans l'ordonnance criminelle de 1667. Je suppose qu'ils étaient seuls à penser et à parler de la sorte, seuls comme s'ils eussent parlé tolérance à cette époque de dragonnades approuvées des jansénistes eux-mêmes. L'opinion ne les assistait pas, soit qu'elle manquât dans les esprits, soit que les esprits

manquassent d'occasions etd'organes. On ne se passe pas, fût-on Pascal, de ce point d'appui : les plus grands ne se dilatent que dans un milieu qui les soulève, qui les soutient triomphalement, par où le génie porte la peine d'être humain, c'est-à-dire sociable. Qu'est-ce qui manquait à Pascal pour être Voltaire, Rousseau ou Montesquieu? Certes ni la pensée, ni l'esprit, ni l'éloquence. 11 lui manquait l'opinion, pas autre chose. Doutant par son génie, il a cru par son siècle, qui ne lui renvoyait que des exemples de croyance et de soumission. Ce vide l'accabla. Comme sa raison, qui allait à tout briser, était seule de ce sentiment sous le règne de Louis XIV, il prit parti contre sa raison, il la brisa : abétissez-vomj lui dit- il, la seule chose à faire dans une époque organique, comme disent les saint-simoniens, c'est-à-dire humble de cœur, soumise, prosternée. Félicitez-vous d'être né à genoux, maudissez l'arrogance de votre cœur, si la Providence, dans sa philosophie de l'histoire ou dans quelque gracieux dessein de mortification, a mis sur votre chemin une de ces misérables époques.

Ainsi l'aristocratie et ses mérites n'expliquent pas seuls cette confusion britannique de tous les pouvoirs locaux : aux meilleurs^ il faut le concours des bons , l'appui de la conscience publique exprimée et avouée, l'opinion en un mot. Il ne faut pas oublier qu'en Angleterre cette puissance est légalement armée de toutes pièces , libre par les journaux, souveraine par le jury, dont relève directement toute fonction publique.

L'éducation est encore plus près de nousque l'opinion,

i6 LA LIBERTÉ POLITIQUE.

et la famille est cette partie du public qui nous touche le plus intimement : beaucoup de choses dérivent de là chez les Anglais d'une certaine classe, de celle cpii fournit ces fonctionnaires à toute fin. Ils sont nés , ils ont grandi au milieu des affaires publiques. Leur enfance s'est passée à entendre parler routes, écoles , arrestations, enquêtes, autant que chevaux. Us gouvernent </e race pour ainsi dire. Comment ne seraient-ils pas capables de ce (ju'ils ont toujours vu faire, et qui descend à eux comme une tradition naturelle et vénérée? Ils tiennent en effet que ces soins font partie de leur rang, que ce pouvoir est un signe de caste , que ce patronage est leur privilège et leur patrimoine. C'est assez dire que s'il y a dans leur cervelle une lueur d'entendement , dans leur existence une heure lucide et appliquée , elle va se tourner vefs l'affaire locale. Qui sait, d'ailleurs? peut-être que cette jeunesse passée jusqu'à vingt-deux ans dans les universités en a rapporté çà et là, non pas quelque connaissance de la chose ( rien ne ressemble moins à ce qu'on fait dans un comté que ce qu'on apprend à Oxford), mais une élévation et Une ouverture générale d'esprit qui ne gâtent rien. Que les affaires se le tiennent pour dit : on n'a quelquefois qu'à se baisser pour être à leur niveau.

Au demeurant, soyez assuré qu'il n'y a de miracle nulle part, pas même ici. Rappelez-vous seulement que ces magistrats sont très-nombreux , qu'ils n'agissent guère isolément, et que dans leurs sessions , les plus entendus , qui ne sont pas toujours les meilleurs cavaliers,, prennent le dessus, donnent le ton... Cela est

inévitable , et il arrive ainsi que toutes choses , même les affaires, se passent, se traitent tolérablement entre ces gens bien élevés, les uns sachant^ les autres corn-' prenant^ tous apportant quelque idée innée de la chose publique, éclairés par les usages, assistés d'ailleurs par le clerk of peace. Je n'aurais garde d'oublier ce fonctionnaire, qui, sous le nom modeste de greffier, est, si je ne me trompe, une pièce capitale de l'administration du comté. « Il est, dit le document belge, l'officier du collège des juges de paix. C'est lui qui tient leurs écritures , exécute leurs décisions et prend une large part à l'administration du comté. »

Je trouve en outre dans le budget du comté de Surrey ( un comté comme un autre, si j'en juge par son budget local ) que le greffier touche un traitement de plus de 30,000 francs (1,300 livres sterling), par où il est fort inférieur à qui ne touche rien : un chiffre lumineux cependant, où l'on entrevoit le prix et le rôle de l'expérience, du savoir, de la spécialité, comme on dit, rappelant la règle et les usages, suggérant les solutions, enfin consultant de la manière la plus délibérative, Lçs Anglais, on le remarque ici une fois de plus, sont encore dans les liens du moyen âge, qui ne savait pas distinguer le gouvernement en action et en délibération, qui mettait ces deux pouvoirs tantôt dans un. homme, tantôt dans un corps, au lieu de créer deux organes , comme on l'a fait de nos jours. Cette découverte est en effet toute récente. « L'administration , dit le général Foy parlant du premier consul, prit entre ses mains une marche sûre et rapide par l'application féconde du prin-

cipe qui confie Taction à un seul et la délibération à plusieurs. » Ce principe ne s'est pas fait reconnaître chez nos voisins : le collège des juges de paix, en Angleterre, n'a pas près de lui un agent qui soit de tout point ce qu'est chez nous le préfet auprès du conseil général. Cependant il est dans la nature des choses que la délibération et l'action se divisent, se dégagent l'une de l'autre à certains moments; de là le clerk of peace. En outre, il n'est pas moins naturel que Y action, de quelque manière qu'elle soit classée dans la hiérarchie des pouvoirs ( les Anglais la mettent au plus bas, même dans leurs sociétés de commerce), se classe elle-même en vertu de la valeur qui lui est propre et en raison de l'habileté dont elle fait preuve ; de là l'indubitable importance du clerk of peace, attestée par ces deux circonstances : qu'il est seul de son office dans le comté, et que cet office est récompensé, c'est-à-dire évalué . pécuniairement au taux fort élevé que nous avons vu. Quand ce greffier serait tenu pour gentleman , cela ne m'étonnerait pas.

. Pour décrire un pouvoir , il faut y montrer trois choses : l'agent, l'action, le ressort financier. Organes, fonctions, nerfs, tout est là quand il s'agit d'un corps politique ou autre. Le législateur français ne manque pas , en tout sujet qu'il aborde, de reconnaître et de traiter séparément ces trois aspects. Or npus venons d'exposer quelles sont les autorités et les attributions du comté : il faut voir maintenant de quelles ressources disposent ces magistrats, quel est le ressort, le nerf de ce pouvoir.

Rien n'est plus simple : tout ici se compose d'une taxe directe et purement foncière. Tandis que l'État vit principalement de taxes indirectes, d'impôts de consommation, le comté, lui, n'a pas d'autres recettes qu'un impôt direct sur le revenu net des immeubles. Ce revenu est évalué par une commission que les juges de paix nomment parmi eux, et qui fait appel à tous les documents, à tous les témoins que bon lui semble. Un document est-il inexact, l'expertise qui en révèle l'inexactitude est à la charge du fonctionnaire de qui vient le document. Un témoin refuse-t-il de paraître, il paye une amende de 20 livres sterling. Quand la matière imposable est évaluée, la commission répartit l'impôt entre les paroisses; s'il y a réclamation des paroisses contre leur contingent, elle est jugée en session trimestrielle des juges de paix. Tout étant évalué et jugé, le greffier de paix transmet à l'administration des pauvres l'état des taxes à percevoir dans chaque paroisse, et si l'agent de cette administration est en retard pour le recouvrement ou le versement de l'impôt dont il à charge, tout juge de paix peut émettre une ordonnance pour saisir et vendre ses biens.

Voilà un pouvoir qui ne sera inerte et empêché que si bon lui semble ; mais ce que j'y veux remarquer surtout, c'est la dose de tradition qui s'y retrouve, c'est le moyen âge qui vit encore dans cette fiscalité des pouvoirs locaux aussi bien que dans leurs organes et leurs fonctions. Aujourd'hui, alors que tant de richesses nouvelles s'offrent à l'impôt, la taxe du comté est encore purement foncière, comme l'était la taxe des pauvres sous Élisa-

beth, comme l'était la taxe d'église {church rate) dès le XIII* siècle, comme le sont au fait tous les impôts d'une époque où la terre est la seule richesse connue et imposable, ou les gouvernements ne peuvent prendre l'argent du public dans son portefeuille. Tandis qu'en Angleterre l'État est éminemment moderne et progressif par l'impôt qu'il prend sur toute richesse qui paraît , par les autorités qu'il institue pour tout besoin qui se révèle, il laisse aux comtés la taxe aussi bien que les pouvoirs du moyen âge.

L'importance de cette taxe n'est pas ce qui pourrait donner l'idée de ces pouvoirs, puisque le plus considérable d'entre eux, la justice, s'exerce gratuitement. Néanmoins le chiffre en est respectable : il s'agit de 50 millions (1,954,840 livres sterling), somme égale à la moitié environ de ce que nos lois de finance appellent le service départemental^ pour une population un peu moindre que la moitié de la population française.

Voilà le comté anglais : on vient de l'exhiber, tel qu'il existe et se gouverne, avec ses finances, ses fonctions, ses organes. Il me semble que, cette description faite, on n'a plus rien à décrire ici en fait de pouvoirs locaux; on ne voit pas du moins ce qu'on pourrait offrir de mieux au lecteur. Songez donc que nous venons de considérer le plus grand des pouvoirs locaux dans la plus considérable des trois régions qui composent le royaumeuni, cette étude ayant été prise sur l'Angleterre et le pays de Galles. Vous trouvez là les deux tiers de la population britannique, les quatre cinquièmes de la richesse britannique ! Et ce petit pays a dans ses origines la même

supériorité, la même hégémonie : il apparaît dans l'histoire comme le noyau , le fond triomphant , qui a eu la vertu d'attirer à lui tout le reste, où ni conquêtes ni révolutions n'ont altéré depuis huit cents ans la tradition nationale. Or, dans ce pays ainsi fait et que vous pouvez prendre pour la Grande-Bretagne tout entière, qu'apercevez-vous d'autorités locales? Le comté, où tient presque toute la population. Et dans le comté? Le juge de paix, où se concentrent tous les pouvoirs, des pouvoirs quasi souverains. Et dans le juge de paix? L'aristocratie... N'allez pas plus loin, vous tenez la Grande-Bretagne : vous la tenez par son âme. Il n'y en a qu'une du haut en bas de ce pays, tant pour les localités que pour l'État : par où vous voyez tout d'abord que le régime local n'y sera jamais un égoïsme local , jamais un obstacle aux lois et à la politique générale, et que vous pouvez pratiquer hardiment le même régime , si vous pouvez y mettre le même souffle.

Je serais d'avis pour ma part de laisser de côté l'Irlande, l'Ecosse, la métropole," les bourgs, les paroisses, des détails qui ne sont bons qu'à troubler l'esprit et les conclusions du lecteur, où d'ailleurs pour ce qu'ils apportent de données ils ont à peine le droit d'entrer. Qu'est-ce, en effet, que l'Irlande? Un pays vaincu et catholique. Ne croyez pas que les vainqueurs vont y laisser de l'indépendance locale, encore moins que les vaincus se laisseront gouverner localement par l'aristocratie protestante; Teur bon plaisir serait plutôt de l'incendier et de l'assassiner. Qu'est-ce que l'Ecosse? Un pays annexé, longtemps rebelle, où le régime féodal a duré trop

longtemps, et pour cette imprudence a péri tout entier : à priori vous pouvez compter en ces deux pays sur d'assez belles applications de pouvoir central.

Je voudrais qu'il me fût permis d'éliminer franchement ces dépendances éloignées du sujet.

Cependant vous seriez peut-être bien aise d'apprendre quelque chose sur ce qui se passe localement en Irlande, en Ecosse, dans les bourgs, dans les paroisses. Après tout, cette curiosité est naturelle. Seulement je préviens le lecteur qu'il s'attache là, quelles que soient les apparences , à de purs accessoires où il ne trouvera rien pour infirmer les réflexions qu'il £^ le droit de faire dès à présent. La Grande-Bretagne en son gîte et en son essence est où nous l'avons montrée , c'est-à-dire dans cette aristocratie qui règne aussi bien sur les localités que sur TÉtat. Quoi qu'il en soit, nous allons poursuivre cet exposé fastidieux ; mais regardez bien ces pouvoirs locaux , • tels qu'on vient de les décrire dans le comté anglais. Vous ne les reverrez nulle part avec cet épanouissement , ni dans les bourgs, ni en Ecosse, encore bien moins dans les paroisses et dans l'Irlande.

SECTION II

Les Bourgs.

C'est peu de chose que les bourgs ou corporations. Quelles que soient leurs attributions, ces localités figurent comme une exception clair-semée sur la carte de l'Angleterre et du pays de Galles. Quand lord John Rus-

sell présentait au parlement le bill de réforme municipale, il n'en comptait pas plus de cent quatre-vingt-trois, avec une population de deux millions d'habitants*. A cet égard, le bourg est moins que le comté : c*est autre chose surtout. Là, rien ne ressemble aux pouvoirs du comté, confus et souverains comme nous les avons vus entre les mains des juges de paix : tout se divise, quelquefois pour s'étendre et se détailler, mais en général pour se borner.

Tout d'abord c'est l'administratif et le judiciaire qui ne tiennent plus dans la même main. L'administration passe tout entière à des représentants élus. Quant à la justice, il est rare qu'un bourg soit constitué avec cette plénitude suprême qu'un voit dans le comté. En général, il relève du comté pour la haute justice. Ce n'est pas qu'il n'ait aussi ses juges de paix, mais avec quel déchet de personnes et d'attributions ! Ici , ce magistrat, comme juge proprement dit, a pour toute coni|)étence de statuer sur les contraventions de simple police. Comme officier de police judiciaire, il est borné par le coroner^ officier municipal et salarié, qui , lui aussi , fait des enquêtes, des instructions, etc. Il n'a phis la grande fonction judiciaire des sessions trimestrielles^ qui n'existe pas dans les bourgs ou qui est dévolue au recorder ^ un magistrat salarié par la corporation et nommé par la couronne parmi les avocats de quelque pratique. Enfin ce juge de paix^ déjà si réduit, devient méconnaissable quand on songe qu'il reçoit quelquefois un traitement de la com-

^, Voyez Anniial regisler, 4835, page 342.

mune, et qu'il peut être pris partout, sans la moindre condition de rang ni de fortune.

Ici, comme on voit, tout change d'aspect, personnes et choses, organes et attributions. C'est que nous sommes ici sur un terrain moderne, celui des grandes agglomérations, où les nécessités modernes ont fait la loi. On n'y voit plus les mêmes traces du passé, qui fléchit et s'efface. Les pouvoirs du bourg, de moindre nature et d'une autre origine que ceux du comté, sont plus variés et plus compliqués. Tandis que le comté pourvoit seulement à certaines grandes choses élémentaires et immémoriales, telles que la sûreté des personnes et des biens, le bourg met la main, une main vigoureuse et indiscrète, dans toutes les sinuosités de la vie moderne. Par voie de répression et par voie de prévention, avec tous les powvoirs de la police la plus pénétrante, il descend parmi tous ces intérêts qui se touchent et se froissent dans les grands entassements humains. 11 aborde, il prévoit tous les méfaits et toutes les nuisances qui naissent sous les pas de cette foule civilisée, qui ne sont nullement la monnaie des vieilles scélératesses nées avec le monde (celles-ci continuant à tenir leur rang), mais qui s'y ajoutent comme le défaut et la perversion naturelle de tout progrès humain.

Qu'est-ce que ferait ici le passé avec son personnel et ses traditions? Ici, tous les pouvoirs appartiennent à un conseil électif, lequel nomme lui-même ses dignitaires sous le nom de maires et d'aldermen ou adjoints. Est électeur quiconque paye la ta^e des pauvres, une taxe directe sur le reyenu net des immeubles. Est éligible

quiconque paye cet impôt pour un revenu de 15 livres sterling au moins. Ajoutez à cette condition électorale celle d'un domicile de trois ans, ne perdez pas de vue que le payement de la taxe des pauvres confère seul le droit électoral à l'exclusion des autres taxes, et vous avez tout autre chose que le suffrage universel.

Ce conseil ainsi élu, ainsi composé, a des attributions variables, vu que les bourgs ont été constitués à différentes époques et avec des pouvoirs plus ou moins étendus. Toutefois ïacte de réforme municipale, rendu en 1835 , leur reconnaît quelques droits élémentaires : l'administration des biens et revenus municipaux et des fondations d'intérêt local, à l'exception des fondations charitables, — le service des cours de justice locale et l'administration des maisons de détention et de correction, — l'administration de la police.

En outre une loi de 1858 {local government ad) leur offre les attributions que voici : l'éclairage public, — l'administration de la voirie et des jardins et parcs pubhcs, — la police de la voirie, des voitures publiques et des établissements publics, — Tapprovisionnement des eaux, — le service et la police des incendies, — la police des constructions et la salubrité publique, — les horloges publiques, — les bains et lavoirs publics , — les cimetières, — les marchés.

Cet acte doit être considéré comme une charte générale proposée par le législateur soit aux localités qui n'en ont pas, soit à celles qui en ont une moindre. C'est en même temps un moyen qui leur est offert pour déposséder les pouvoirs institués çà et' là. avec plus ou

moins de discernement et d'harmonie, à certaines fins locales, éclairage, pavage, etc. Un bourg peut se soustraire à ces incohérences par décision du conseil municipal adhérant à Vacte de gouvernement local. Une paroisse ou même une agglomération quelconque peut obtenir le bénéfice de cet acte, soit par une résolution de la majorité des contribuables, soit par une décision du ministre de l'intérieur.

Ces pouvoirs sont d'une véhémence dont on n'a pas d'idée. Ces bourgs, qui n'appartiennent qu'à euxmêmes, ont en eux-mêmes un maître dur et exigeant. Rien n'est comparable à leur police des constructions, de la.voie publique, de la salubrité, de la propreté. On force un propriétaire à produire le plan de toute construction ou reconstruction projetée : il y faut des rigoles couvertes aboutissant aux égouts publics, sans parler d'une infinité de détails... Pour vérifier ces conditions de décence, on visite à volonté tout domicile. On défend la location des logements souterrains ou même simplement sordides et mal aérés. A ce qui est insalubre, on impose l'assainissement : à ce qui ne peut être assaini, la destruction. 11 y a de grosses amendes pour les retards, et finalement une exécution d'office qui peut aller jusqu'à abattre les maisons, le tout aux frais des propriétaires. Telles sont les violences de la civilisation sur un peuple qui exècre les mesures préventives, qui a la religion du domicile, qui ne peut sentir la main de l'autorité sur lui, chez lui surtout.

Après cçla, il va sans dire qu'on inspecte toute vente de comestibles, qu'on oblige les chemins particuliers à

être nivelés, drainés et pavés, qu'on prohibe tout amas d'immondices dans l'intérieur même des cours, qu'on force tout propriétaire à s'approvisionner d'eau. C'est de la santé et de la propreté obligatoires, sans parler d'une assez large intervention des pouvoirs collectifs défrayée par l'impôt, d'un véritable communisme officiel. J'appelle ainsi les taxes auxquelles les habitants peuvent être soumis pour jardins publics, bibliothèques publiques, musées publics. Il y a de tout dans le budget d'un bourg, même des fonds secrets. A vrai dire, je ne trouve qu'un exemple de fonds secrets, et encore qui ne passe pas dix livres sterling : un service, une mauvaise action, qui en tous cas n'a pas coûté cher.

Enfin, pour dernier trait, une matière fort considérable en tout pays industriel, — celle des ateliers insalubres, qui donne fort à faire chez nous à toute la hiérarchie administrative, où le chef du gouvernement lui-même ne procède en certains cas que le conseil d'État entendu, — est réglementée absolument par les conseils municipaux.

Deux choses toutes modernes ont créé ces pouvoirs en ce qu'ils ont de hardi et de compréhensif. L'une est le développement des villes, où plus de contact engendre plus d'occasions de nuire et plus de disciplines nécessaires ; l'autre est le développement des idées de comfort, de propreté, de décence, chaque jour plus exigeantes et plus raffinées, lesquelles rencontrent bien sur leur chemin l'aversion innée des Anglais pour le règlement, mais ne laissent pas que d'en triompher par une aversion acquise et encore plus forte, celle du nauséa-

bond, du scandaleux, de l'immonde, du saugrenu. On voit ici dans tout son jour une des lois les plus frappantes du monde moral, savoir le progrès de la puissance publique parallèle au progrès de la société. Il y a en effet un progrès de la société en tout ceci, et même un progrès de quelque valeur morale, une certaine addition aux codes et aux commandements les plus connus. Il s'agit de ne pas infecter son prochain, de ne pas le dégoûter moralement, de ne pas l'empoisonner, soit quand il respire, soit surtout quand il croit être logé et nourri. Il s'agit même de lui procurer l'espace, le jour, l'air, le§ récréations de la vue et de l'esprit. Un budget où apparaissent de tels articles de dépense n'accuse pas moins qu'un respect croissant de soi-même et d' autrui, un plus haut sentiment parmi les hommes de ce qu'ils valent et de ce qu'ils se doivent les uns aux autres. On peut même croire, mais en y allant avec infiniment de circonspection, que plus de décence signifie plus de moralité, et que le soin des dehors suppose la qualité, la réalité du fond.

La preuve au surplus que ce progrès moral n'est pas la fantaisie de quelques-uns, c'est qu'il est défrayé par tous, et chèrement. Le montant des taxes municipales directes perçues à Liverpool s'élève à 21 pour 100 du revenu imposable, ce qui ne dispense pas l'habitant de Liverpool de payer sa part de Vincame-tax et des assessed taxes, c'est-à-dire des taxes sur les maisons,

les domestiques, les chevaux, les armoiries, etc.*.