Voyes V Ancien Régime et la Révolution

CHAP. Vf. LA RÉFORME ADMINISTRATIVE. .227

très-hant. La Constituante Ta en partie détruite au nom de la liberté ; Napoléon Ta rétablie et fortifiée au profit <iu pouvoir absolu : voilà le vrai. Ce n'est pas l'unité du pouvoir qui est l'œuvre de la Constituante, c'est l'unité ■du pays. H n'y a pas un penseur qui puisse croire que l'unité de la France tienne à la destruction de Tinitiative «t de la liberté des citoyens.

Nous avons vu* qu'avant la Révolution, le roi de France était absolu en droit et en fait. L'administration proprement dite avait à sa tête les ministres et le conseil d'Etat. Les provinces étaient sous la main des intendants et de leurs subdélégués. Les subdélégués dépendaient des intendants, les intendants et les conseillers d'État des ministres, et tous, le principal ministre comme le plus obscur subdélégué, dépendaient du bon plaisir royal. Les échevins des premières villes du royaume tremblaient devant les intendants, dont ils n'étaient guère, malgré un fantôme d'élection, que les commis et les créatures. U n'y avait ni haheas corpus j ni sûreté de la poste ^, ni clôture de la vie privée *. Les ministres de la guerre et de la marine étaient les chefs de l'armée de terre et de mer sans aucune contestation ; les plus grands seigneurs, ducs, maréchaux ou généraux d'armée, pliaient sous la volonté du ministre, ou faisaient assaut de crédit; mais de résistance propre-

4, Gi-de8SU8, chap. li, p. 69 sqq.

3. Le directeur général des postes, « qui arait le secret, » était à cause de cela presque inamovible. D'Argenson raconte qu'en juillet nSS, une intrigue fit renvoyer les Pajot a qui avaient seuls le secret de TÉtat et le gardaient bien , étant accoutumés au secret de père en fils.... Le secret se promène maintenant entre MM. Orry, Maurepas, Amelot et Hérault, qif le disent à quantité d'autres, de sorte qu'on n'entend parier â l*Opérr> par des jeunes gens que d'aSaires qui devraient être gardées dans f' plus profond secret. » {Mémoires du marquis d'Argenson, t. II, p. 4 37 s^

5. A Tépoque de la déconfiture de Law, il y eui un arrêt du conseil, ■en date du 26 janvier 1721, pour prescrire s l'examen de tous les eflTets et papiers d'un chacun. On entre chez un homme, et on met le scellé dans toute sa maiiion; on lui prend ses b^oux, sa vaisselle d'argent et tont c« •qu'il a. M [Journal de Barbier, 1. 1, p. 84.)

ment dite, il n'y en avait nulle trace depuis Louis XIY. Le contrôleur général frappait lui-même les impôts et les répartissait entre les provinces. Il les affermait, pour le recouvrement, à des compagnies : mauvaise organisation, mais essentiellement centralisatrice. Il était maître souverain du commerce, qu'il gouvernait à coups d'ordonnances. Les travaux publics étaient dirigés, sous l'autorité des intendants, par le corps royal des ponts et chaussées, qui subsiste encore dans les mêmes conditions après avoir perdu quelques-unes de ses prérogatives. L'administration de la justice n'avait pas cette régularité qu'on admire aujourd'hui; mais toute justice ressortissait en appel aux parlements dont le roi était plus maître, en droit sinon en fait, qu'il ne l'a été depuis des cours d'appel, puisqu'il pouvait évoquer les causes à son conseil, créer des tribunaux temporaires, des chambres spéciales, décider souverainement les attributions de juges, juger lui-même en personne, modifier les sentences, les mettre à néant, exiler, suspendre ou emprisonner les magistrats. Qui ne reconnaîtrait à ces signes la plus complète centralisation?

Tout change en 1789. Aussitôt que la Constituante s'est mise en possession de ses droits, elle sape la centralisation de toutes parts. Elle commence par le roi lui-mêtne et lui fait sa place, une place subordonnée dans l'ordre des pouvoirs publics. Au lieu de cette volonté souveraine qui, jusque-là, ne connaissait de limites que dans les mœurs, qui disposait de toutes les faveurs, nommait à tous les emplois, dirigeait tous les fonctionnaires, faisait la loi, décrétait Timpôt et distribuait la justice, nous voyons apparaître nettement la séparation des trois pouvoirs, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Le roi ne fera plus la loi; il ne sera plus chargé de punir ceux qui la violent: la centralisation est brisée dans sa source et dans sa sanction. Tout au plus le roi intervient-il dans la confection des lois par un veto suspensif. Tandis qu'autrefois le roi faisait la loi et la

faisait enregistrer, c'est-à-dire promulguer par le parlement, c'est lui désormais qui est chargé de promulguer les lois de l'Assemblée législative. On lui accorde même le droit de remontrance : tant les rôles sont intervertis! Quant à l'administration de la justice, qui jusque-là émanait du trône, elle émanera désormais du peuple. Tous les juges seront élus à temps; il en sera de même de l'accusateur public. Les juges ne pourront être suspendus, si ce n'est par une accusation admise, ni destitués, si ce n'est par un jugement de forfaiture. En matière criminelle, la mise en accusation sera prononcée par un jury; un autre jury prononcera sur les faits; les juges ne seront chargés que de l'application de la loi. Le roi n'est plus, à proprement parler, que le chef du pouvoir exécutif. Même dans cette sphère restreinte, son autorité est gênée et limitée de toutes parts. Il ne peut déclarer la guerre, sans que TÂssemblée législative intervienne par une loi. Chef nominal de l'armée, tous les grades inférieurs et une portion notable des grades élevés échappent à sa nomination. U dirige les administrateurs des départements, mais ils sont élus par le peuple, conime les mmucipalités. On peut dire, en résumant toute cette organisation, que la commune et le département s'administrent eux-mêmes, avec le concours et sous la direction du roi , et que le peuple nomme des représentants pour faire les lois et des délégués pour rendre la justice. Ainsi la centralisation est rompue.

Non, ce n'est pas la centralisation que l'Assemblée constituante a fondée, mais elle a fondé l'unité de la France, qu'il ne faut pas confondre avec la centralisation. La royauté absolue tenait dans sa main tous les pouvoirs, mais des pouvoirs divisés entre eux, opposés les nns aux autres, et que la volonté souveraine elle-même ne réussissait pas toujours à concilier. Chaque province avait son langage, ses mœurs, ses prétentions, ses lois^ qui variaient souvent de commune k eommuxL^^^^^Xs^^-

get particulier, 8on système de poids et mesnreSy se» privilèges^ ses corporations. Les autorités d'institution royale luttaient entre elles comme les provinces. Le gouverneur, l'intendant, le parlement, Tévêque, les gouverneurs de places, disputaient sans cesse sur leurs prétentions rivales. Â Paris, le parlement, le grand Conseil, la Chambre des comptes, la Coui^ des aides avaient chacun leur jurisprudence à part, et rien n'était plus fréquent et plus scandaleux que les conflits d'attributions entre ces cours souveraines. Le grand Conseil cassait les arrêts du parlement, qui, de son côté, cassait les arrêts du grand Conseil Ces édits contradictoires étaient publiés le même jour, promulgués à son de trompe, et placardés dans les rues : le public ne savait plus où étaient le droit et la justice. Pareille anarchie dans l'armée, oii les gardes du corps, les gendarmes, les chevau-légers, les mousquetaires, les gardes françaises, les Suisses, étaient des corps privilégiés; où les colonels généraux, le grand maître de l'artillerie, l'amiral, les maréchaux, avaient chacun leur autorité et leurjuridiction distincte; où les officiers de tout grade étaient en insurrection permanente contre les inspecteurs établis par Louvois: véritable armée de privilégiés, dans laquelle l'autorité du roi et celle de son ministre étaient seules comprises, parceque seules elles étaient sans bornes. Même désordre encore dans les finances, surchargées d'édits contradictoires, inextricables, de marchés onéreux, de vieilles lois tantôt oubliées et subitement remises en vigueur, d*abus criants; livrées, pour le recouvrement, aux grosses fermes, aux fermes locales, aux fermes spéciales ; gouvernées par les Chambres des comptes, les Cours des aides, les trésoriers de France^ les élections, les greniers à sel. La Constituante, au lieu d'un pouvoir central absolu régnant sur ce chaos, créa on pouvoir pondéré, gouvernant, d'après les lois fixes, une société uniforme et régulière. Chaque commune, ebajue département élut &e& administrateurs, mais aux

mêmes époques, d'après les mêmes bases d'élection, pour remplir des fonctions identiques. U n'y eut plus partout qu'une même loi, une même langue, un même système de poids et de mesures, une analogie, une uniformité parfaites. Les finances résultèrent de l'impôt national uniformément et équitablement réparti, directement perçu par les agents du pouvoir exécutif, et centralisé dans les caisses du Trésor, et de l'impôt local voté, réparti, perçu, employé par les conseils locaux. Une hiérarchie naturelle, méthodique, uniforme, enveloppa toutes les autorités et ne laissa subsister que de très-rares occasions de conflit. La subordination de tous les grades de Tarmée fut réglée avec précision; en un mot, la France n'eut plus qu'une loi, une armée, un trésor ; elle fut une politiquement,, sans cesser de s'appartenir à elle-même, et sans abdiquer la direction des affaires intérieures dans les mains du roi.

Après le 18 brumaire, le vainqueur de la république et de la monarchie garda ce que les assemblées républicaines avaient fait pour l'unité de la France, et reprit ce que les anciens rois avaient fait pour l'unité du pouvoir. La centralisation reparut, plus savante, plus régulière : toute l'organisation de l'ancien régime sous d'autres noms et avec une méthode plus parfaite. Les préfets succédèrent aux intendants après un interrègne de dix années ; tous les agents de l'autorité, depuis les plus élevés jusqu'aux ' plus humbles, furent nommés, dirigés, récompensés, puniSy révoqués par le chef de FÉtat. Le simple citoyen n'eut plus qu'à se laisser conduire. La loi violée par un agent de l'autorité ne donna d'autre droit au citoyen illégalement frappé que celui de demander à l'administration elle-même l'autorisation de poursuivre un de ses membres.

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2. ZnoonTènlents d'une administration à ontranoe pour le budget, pour les fonotionnaires, pour les affaires, pour le caractèie national.

Le communisme administratif développé outre mesure produit les effets suivants : il charge le budget en aogmentant la dette publique ; il rend à la longue l'administration vétilleuse et difficile par l'exagération même de son principe ; il altère le caractère des fonctionnaires, en les accoutumant à la servilité envers leurs chefs, et à une indifférence très- voisine de la malveillance envers le public; il dégrade le caractère de la nation, et remplace un peuple de travailleurs par un peuple de solliciteurs; il diminue la richesse commune, en diminuant Ténergie du principal agent de la richesse; il rend la liberté politique impossible, en faisant dépendre tous les citoyens du bon plaisir du gouvernement. Telles sont les funestes consé' quences de l'administration française, malgré l'habileté de son organisation et la probité de ses agents.

On a semblé pendant quelques années se soucier assez peu des questions de budget; on y revient à présent, sous l'empire d'une nécessité douloureuse. Il importe d'être économes, et surtout de l'être à propos. 11 y a deux sortes de dépenses : les dépenses productives et les dépenses stériles. Peut-être ne faisait-on pas assez cette distinction autrefois. L'économie qui consiste à laisser périr ses ressources est une économie désastreuse. Il vaut peut-être mieux être prodigue que d'être économe de cette façon-lk. Quand vous avez fait un chemin de fer de Paris à Amiensi ce que vous avez de mieux à faire,c'est de le pousser coûte que coûte jusqu'à Boulogne. Car si le chemin de fer de Paris à Amiens coûte cent millions, il ne donnera, tant qu'il sera seul, que Tintérêt de cinquante ; et si le chemin de Paris à la mer coûte deux cents millions, il donnera l'intérêt de trois cents. On avait donc bien tort de s'arrêter, de faire les choses k demi^de compromettre les meilleures

entreprises, en les réduisant presque à l'état de ruines, dès le jour de leur mise en activité; et on a raison maintenant de faire de grands travaux qui se relient entre eux, qui se complètent, qui répandent partout l'activité, et rendent à l'industrie Taudace dont elle a besoin. Je suis tenté pour les mêmes motifs d'approuver une tendance que je crois assez générale à augmenter le salaire et le bien-être des fonctionnaires. Nous avons été longtemps à cet égard injustes et inintelligents; injustes, car il y a des fonctions difficiles, fatigantes, périlleuses, auxquelles on ne doit pas marchander leur rémunération; inintelligents, car un fonctionnaire mécontent, misérable, n'a jamais le cœur à la besogne. Ou aura toujours des fonctionnaires, n'importe à quel prix ; on n'en aura que trop : il s'agirait d'en avoir de bons. Je prendrai pour exemple l'enseignement public. Jusqu'en 1848, les inspecteurs généraux de TUniversité , qui sont au sommet de la hiérarchie, et sur lesquels repose non pas seulement la surveillance, mais la direction de renseignement, avaient un traitement de six mille francs. Qu'en résultait-il? c'est qu'ils ne pouvaient tenir leur rang, et qu'ils étaient presque tous réduits à vivre à la campagne dans les intervalles de leur service, parce qu'ils n'auraient pu vivre à Paris avec dignité. Confier, de tels intérêts à des fonctionnaires, et leur faire une vie si dure, c'est à la fois de l'ingratitude et de l'imprudence. Quelle est, dans des conditions pareilles, la situation du pouvoir chargé de recruter un corps? à qui s'adressera- t-il? A un écrivain de talent, à un savant illustre, qu'on arrachera à des travaux qui rapportent gloire et profit, pour Taccabler à la fois de besogne et de misère? Cet exemple est frappant ; j'en pourrais choisir de plus significatifs encore, et dans toutes les carrières. On fait donc trèsbien d'augmenter les traitements, et même dans une proportion considérable, à condition qu'on ne crée pas de sinécures, qu'on proportionne les trailQm^ii\:& ^\x\A^\3X ^\

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à la peine, et qa'on ne creose pas un abîme entre les hauts et les petits fonetionnaires, en prodiguant l'argent anxprennerSy en retenant les autres dans le besoin. Les Anglais payent trois et quatre fois plus que nous tous leurs agents, et ils ont raison. Le secret d'être bien seni, c'est de bien payer. Le premier petit tabricant ?enu yous dira cela ; il est assez étrange qu'il faille tant de temps et de peine k une grande nation pour arri?er à le comprendre.

Qu'on ajoute dcmc au budget autant d'argent qu'il en tant pour que les fonctionnaires soient à leur aise, et que les éléments de la fortune publique se dé?eloppent, il ne se peut rien de mieux. Mais il y a un principe tout aussi important que celui-là, et que les peuples sont obligés de respecter comme les citoyens : c'est de ne dépenser que ce qu'on a ; c'est un principe d'économie et un principe de probité tout ensemble. Si vos dépenses improductives excèdent vos recettes, vous courez à la banqueroute, et par conséquent à la ruine; et si, faisant cela, vous recourez a l'emprunt quand l'impôt ne suffît plus, vous courez à une banqueroute frauduleuse. Il faut qu'un peuple soit honnête homme, premièrement parce que c'est la loi, secondement parce que c'est son intérêt.

Xi semble qu'il y ait contradiction entre ces deux propositions : augmenter le taux des traitements, réduire le chiffre du budget; mais il va sans dire que la réduction doit porter sur le nombre des fonctionnaires, ce qui met tout d'accord. Cette réduction est-elle possible? Elle n'est pas seulement possible, elle est nécessaire, indispensable, urgente. Il y a si longtemps qu'on le dit, qu'on ose à peine le répéter et le démontrer. Cependant, tout en le disant, on ne le fait pas, on fait même tout le contraire.

Si je démontre plus tard que l'État se charge d'une foule de besognes qui ne le 'regardent pas, et qu'il ferait mieux de laisser à d'autres, il sera évident que le nombre des fonctionnaires doit être diminué dans une proportion considérable; mais je dis dès à présent que, sans rien

ôter aux attributioDS actuelles de rÉtat, la même besogne pourrait êlre faite, et mieux faite, par moitié moins de fonctionnaires. Yoilà la première thèse que je soutiens, et quiconque voudra étudier de près une administration, n'importe laquelle, sera convaincu qu'il n'y a rien de plu& véritable.

Est-ce à dire que les fonctionnaires perdent leur temps? oui, cela est vrai pour un grand nombre d'entre eux,^ comme il est vrai aussi que beaucoup d'autres ne suffisent pas à la besogne dont on les écrase. Il y a une foule de commis de bureau qui dorment sur leurs pupitres;, une foule d'officiers qui passent une moitié de leur vie à l'estaminet; des magistrats même, dont les audiences sont trop rares et trop courtes. Les professeurs de la Faculté des sciences de Paris ne professent que six mois sur douze, et ne font que deux leçons par semaine, c& qui, en défalquant les congés et les maladies, ne donne pas plus de quarante ou cinquante leçons par an. Ou dira qu'il ne faut pas compter leurs leçons, mais les estimer, et quBy s'ils ne parlent au public chaque année que pendant cinquante ou soixante heures, ils n'ont pas trop de trois cent soixante-cinq jours pour prépare^ leurs savantes leçons. Â la bonne heure, mais je demanderai comment faisait Georges Cuvier, qui était à la fois professeur à la Sorbonne et au jardin des Plantes, conseiller de l'Université, conseiller d'État, pair de France, membre assidu de l'Académie; et je demanderai aussi qu'on ne se serve pas de l'exemple de quelques professeurs illustres pour couvrir la paresse et Tinutilité de plusieurs milliers d'expéditionnaires. Je n'admets pas que personne puisse contester sérieusement qu'il y a un très-grand nombre de bureaux en France où la besogne de trois ou quatre commis pourrait être faite, et bien faite, par un seul.

Il y a plus : ce grand personnel nourrit la routine. Personne n'est intéressé à simplifier la be^o^^. Kx^^^^i^tl-»

traire, il faut que chacune de ces plumes se promène languissamment sur le papier. De là ces écritures, ces notes, ces paperasseries, qui rendent la moindre recherche presque impossible, et qui ne servent absolument à rien, qu'à occuper des employés et à remplir des cartons. Il y a des collèges de TEtat où les professeurs sont obligés de remplir tous les jours deux feuilles de notes ; les censeurs résument tous les jours soixante feuilles de notes ; les proviseurs de vingt collèges envoient tous les huit jours au recteur le résumé de toutes les notes de la semaine; et les recteurs transmettent ces remarquables documents au ministre, c'est-à-dire à un expéditionnaire, qui peut vous dire par ce moyen si M. Pierre ou M. Paul, à Brest ou à Marseille, a bien récité sa leçon et fait un thème convenable. Des occupations de cette nature prennent inutilement une grande part du temps des professeurs, et une certaine somme sur le budget de l'État.

Quelle est la réforme à faire? Supprimer la besogne inutile et par suite les commis inutiles. Les employés conservés travailleront beaucoup plus, feront une besogne plus utile, et seront beaucoup mieux payés. Le budget sera réduit dans une proportion considérable, et l'État sera mieux servi.

Si on doute de cette dernière assertion, il n'y a qu'à réfléchir que les notes inutiles, les correspondances inutiles, les rapports inutiles, prennent le plus clair de leur temps en pure perte aux fonctionnaires, les tracassent, les dégoûtent, leur ôtent toute liberté d'allure; que ces documents insignifiants encombrent toutes let; archives ; que ces détails surchargent toutes les mémoires, et empêchent les vues d'ensemble ; qu'ils rendent la machine administrative si compliquée qu'on ose à peine songer à y introduire des simplifications et des réformes ; que le travail de . cinq ou six, centralisé par un seul, n'est jamais aussi pré- ^nt à son esprit que s'il avait lui-même rassemblé ses

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matériaux; que la responsabilité s'Affaiblit en se divisant; qu'on s'affectionne à sa besogne en proportion de la difficulté qu'on y trouve et de Timportance qu'elle donne ; qu'une vie aisée, Tabsence de tout embarras domestique, des chances raisonnables d'avancement mettront le fonc^ tionnaire à même de se livrer tout entier aux devoirs de son emploi; que ces avantages permettront aux chefs de faire leur recrutement parmi des sujets plus capables ; que le surcroit de considération acquis aux employés par l'importance réelle de leurs attributions et de leur traitement tournera au profit moral de l'administration. Nous avons l'exemple de l'Angleterre, dont les affaires vont aussi bien que les nôtres, avec un personnel vingt fois moindre.

Peu de fonctionnaires, des fonctionnaires utilement occupés et très-bi«n payés, tel est le principe hors duquel il n'y a pas de salut pour l'administration. Tout le monde, sans exception, le reconnaît. Les ministres de Louis- Philippe le criaient très-haut, aux applaudissements de l'opposition ; le gouvernement provisoire l'a dit encore bien plus haut dès son avènement; M. Hippolyte Passy, dont la parole faisait autorité, l'a répété comme ministre des finances devant PÂssemblée constituante, etTun des premiers actes du second Empire a été la publication de cette vérité fondamentale dans une circulaire du ministre de l'intérieur.

C'est peut-être la seule réforme sur laquelle tous les partis soient d'accord, et pourtant tous les partis s'obstinent à s'endetter tous les ans pour ne pas la faire.

Il serait facile de montrer que les budgets vont toujours croissant, et que le nombre des fonctionnaires s'accroît d*année en année comme le budget. Il y avait en France, en 1831, 138 830 employés civils, dont le traitement s*é levait à 201 421 209 francs ^ La moyenne des traitements était de 1448 francs. Dix-sept ans après, à l'époque de la