Séance du i6 mai 1849. Proposilion de M. Favand

sculptenrs. H y a les agents inférieun da commissariat, tels que les adjoints, les écrivains, les syndics des gens de mer. Il y a des aaxiliaires, officiers, sous-officiers, contremaîtres, médecins, conducteurs de travaux, pilotes, mis en réquisition temporaire. Cet immense personnel prend de nouvelles proportions si l'on y joint les employa des colonies, et c'est ici surtout que le contrôle derient impossible par la latitude laissée aux gouverneurs généraux. Dans un département tout différent, Tinstmction publique, l'énuméraiion n'est ni moins compliquée ni moins embarrassante. On aura compté assez vite les employés des bureaux de l'administration centrale, les fonctionnaires du conseil et de l'inspection, les conservateurs des dépôts et bibliothèques, les directeurs, professeurs, agents comptables, appariteurs des grandes écoles et des facvdtés, les recteurs d'académie avec leurs inspecteurs et leurs secrétaires, les proviseurs, censeurs, professeurs, répétiteurs des lycées, les fonctionnaires analogues des collèges communaux, les instituteurs primaires à la solde des communes qui constituent à eux seuls, pourrinstruction primaire un personnel de plus de quarante mille employés. Mais, à côté de toute cetie armée, il y a des fonctionnaires mal définis, qu'on ne sait où classer. Tels sont les commis, autres que le secrétaire, dans les bureaux des académies; les commis, autres que le secrétaire agent comptable, dans les facultés et les écoles ; les bibliothécaires directement nommés et payés par les villes; les professeurs déclasses d'adultes qui reçoivent seulement une indemnité ; les employés de l'économat dans les collèges communaux; certains professeurs de langues ou d'arts d'agrément; des écoles, des salles d'asile qui, sans être précisément communales, reçoivent des indemnités sur les fonds du département ou de la commune, les membres des congrégations enseignantes, un certain nombre d*instilutrices libres, mais autorisées et encouragées; tout le personnel des maisons religieuses placées en dehors de l'Université^ etc.

Il en est de même pour le ministère de Tintérieur.On sait très-exactement le nombre des employés de Tadministràtion centrale, celui des préfets, des conseillers de préfecture, des sous-préfets, des quatre-vingt mille maires et adjoints qui, bien que non rétribués, sont des agents très -directs et très-fidèles du pouvoir. Mais les employés des préfectures et sous-préfectures, et les agents subalternes des communes forment une armée dont le dénombrement est impossible. Pour nous en faire une idée, énumérons seulement les fonctionnaires d'une commune importante. II y a d'abord les employés et gens de service de la mairie, puis Tarcbitecte communal» Tarcbitecte-voyer, l'inspecteur de la salubrité, le médecin chargé de la constatation des décès, l'ordonna* teur des convois, les porteurs de corps et fossoyeurs^ les sonneurs de cloches, les bedeaux, les préposés à la perception des droits sur les places et marchés, les appariteurs communaux ou sergents de ville, les canton-^ niers, le tambour afficheur, les employés de l'octroi, quand les communes n'ont pas pris d'abonnement avec Tadministration des contributions indirectes, les gardes champêtres et messiers, le receveur municipal, les divers agents des hospices, les officiers de la compagnie de pompiers, les tambours, etc.

Le ministère des finances est peut-être le plus riche en employés de toutes sortes : en effet, il a le service des emprunts et de la dette, les dotations des grands corps de l'Ëtat et de la Légion d'honneur, l'administration centrale, la trésorerie, les monnaies et médailles, la cour des comptes, les contributions directes, le cadastre, l'enregistrement, les domaines, le timbre, les douanes, les contributions indirectes, les tabacs, les poudres. Sait-on quel est le nombre des agents pour le service des douanes seulement ? Il est de 22 625. Il avait, jusqu'en 1878, le service des postes, avec 27 787. employés. Ce sont les chiffres du budget àft V^^^. ^^

n'exagère pas, en disant qu'il s'agit d'une armée. Et si je consens à ne pas tenir compte du personnel des ateliers dans les manufactures (tabacs, poudres, monnaies et médailles, billets, papiers d'administration]; c'est pure faiblesse de ma part, excès de timidité et de modération. J'ai peur des chiffres cpie le budget me fournit ; j'en dissimule une partie, pour ne pas sortir de la vraisemblance.

Le ministère de la justice qui n'a comparativement qu'un petit nombre d'employés apporte cependant, outre le personnel des cours et des tribunaux, deux mille buit cent quarante-sept juges de pai^, cinq mille six cent quatre-vingt-quatorze suppléants, quatre mille deux cent trente-huit greffiers de différents ordres. Le ministère des cultes compte quarante mille huit cents prêtres catholiques, employés au service des paroisses. Les finances ont neuf mille employés pour les contributions directes, trois mille six cents pour l'enregistrement et le timbre, vingt-trois mille pour les douanes. Et les contributions indirectes, quelle armée ! et les tabacs, surtout si l'on compte les débitants I Gela fait à coup sûr plus de cent mille employés pour un seul ministère. Cependant la plupart de ces chiffres sont empruntés à des rapports qui ont plus de dix années de date; ils sont donc tous, ou presque tous, inférieurs à la réalité.

Pour nous rendre compte approximativement du nombre d'employés du département de la guerre, décomposons une compagnie. Nous verrons qu'il y a un capitaine, un lieutenant, un sous-lieutenant, un sergent-major, un fourrier, quatre sergents, huit caporaux, total dix-sept fonctionnaires pour environ soixante hommes. Or, il y a de plus dans un régiment, un colonel, un lieutenant-colonel, un major, trois chefs de bataillon, quatre adjudantsmajors, quatre adjudants sous-officiers, un porte-drapeau, un capitaine d'habillement, un officier payeur, trois offi*

'Ciers de santé, cinq ou six sous-officiers d'ouvriers et vaguemestres, deux chefs de musique, un certain nombre de musiciens gagistes, et trois chefs pour les clai* rons. En dehors des régiments, nous avons Tétat -major des places, celui des écoles, le grand état-major, comprenant les officiers généraux avec leurs aides de camp et leurs officiers d'ordonnance ; l'administration de Tintendance, celle dés vivres, les poudres et salpêtres, les arsenaux, les médecins, chirurgiens, pharmaciens, offi- ^ ciers d'administration, caporaux d'infirmerie, gardes du génie, gardiens-consignes, etc. En ne comptant que les officiers de troupe, à raison de 17 officiers, sous-officiers ou cappraux par compagnie, on arrive à près de cent mille fonctionnaires pour l'armée active, sans compter la réserve et l'armée territoriale. Que sera-ce si on ajouta à ce chiffre, déjà formidable, celui du service des places, de l'intendance, des vivres, de la santé, de Taumônerie, les états-majors particuliers* du génie et de l'artillerie, les écoles militaires, les invalides, les officiers et employés dans les ateliers du. boulet, les pénitenciers, le corps entier de la gendarmerie, qui s'élève à 21 590 hommes en y comprenant les simples gendarmes ? Un gendarme est assurément un fonctionnaire, et même un fonctionnaire assez puissant. Un caporal est, je Tavoue, un bien petit fonctionnaire ; mais c*est un fonctionnaire cependant ; et ses galons sont demandés par deux ou trois soldats, et jalousés par deux ou trois autres.

Ces énumérations sont bien fastidieuses ; il est plus

que temps de s'arrêter. Je pense qu'en réfléchissant à toutes ces fonctions, et en comptant les débitants de tabac et de papier timbré, qu'il ne serait pas juste d'omettre, 'on trouvera que je reste bien au-dessous de la vérité en ne portant qu'à un million le nombre des fonctionnaires publics. Si maintenant de trente-six millions qui forment la population de la France, on défalque

diz-huil millions pour les femmes et six millions (c'est trop peu de moitié') pour les enfants» les infirmes et les incapables, on trouvera qu'il y a au bas mot un fonctionnaire et un soldat sur douze citoyens actifs. Et tous les jours on crée des fonctions nouvelles, non-seulement pour perfectionner les services anciens, mais pour pourvoir à des services nouveaux, tels, par exemple, que les lignes télégraphiques; et comme on se défie des fonctionnaires, toutes les fois qu'un nouveau service est inventé, on y ajoute un service de contrôle. Cette progression croissante est menaçante pour la fortune publique ; et il faudrait être aveugle pour ne pas voir l'influence exercée sur le caractère national par ce nombre immense d'agents de l'autorité.

Un bon citoyen connaît la loi, la respecte, lui obéit, la défend, compte sur elle : hors de là, i\ est libre dans sep opinions et dans ses démarches ; il ne dépend de personne et ne doit obéissance à personne ; il est le seul artisan de son bien-être et de celui de sa famille, il est le gardien de son honneur. Sa vertu est de juger luimôme ses aptitudes, d'exercer sans relâche ses facultés dans la voie qu'il a choisie, de supporter la mauvaise chance avec courage, le bonheur avec modération, de prêter aux autres un appui fraternel, et de conduire ainsi sa vie par ses propres lumières et ses propres for-

1. Lort^ae Thouret établi < les bases de la représeBtation nationale d*après la population, il compta comme citoyens actif:^, non pas, comme on Ta fait quelquefois, le tiers, mais le sixième seulement du nombre total Voici ses paroles, prononcées à la tribane le 32 septembre 1789: « Le nombre des individus, en France, est d*environ vingt-six millions; mais d'après les < aïeuls qui paraissent les plus certains, le nombre des citoyens actifs, déduction faite des femmes, des mineurs et de tous ceux que d*auties causes légitimes privent de Texercice des droits politiques, m réduit au sixième de la population totale. On ne doit donc compter ea France qu'environ quaire millions quatre cent mille citoyens en état de ▼oter aux assemblées primaires de leur canton. » Le nombre des citoyens inscrits sur les listes électorales n*allait pas à dix millions en 1849 ; en iSSi (après la loi da Si mai), il ne dépassait pas six millions.

ces, à ses risques et périls, sous Tceilde Dieu. Le pre« mier devoir du fonctionnaire est de distinguer en luimême ce qui tient à l'homme et ce qui tient au fonctionnaire. Gomme homme, il a sa liberté à exercer et à défendre ; comme fonctionnaire, il n'est qu'un rouage dans une machine ; il est Tœil, ou la main, ou la pensée d'un autre ; il doit avant tout se plier à la discipline,accepter la volonté qui le prend pour agent,et conduire ses facultés dans la voie que cette volonté lui trace. Toute son originalité, qui ferait le mérite d'un autr e citoyen lui est un obstacle. Le succès, pour lui, c'est de plaire à son chef immédiat; il ne peut avancer que par ce moyen. S'il est attaqué, l'administration le défend ; s'il a des besoins, il n'a d'aide à attendre que de l'administration; s'il tombe dans la maladie ou les infirmités, l'administration le recueille; ses enfants ont un droits pécial, fondé non sur la loi, mais sur un usage constant et raisonnable, à entrer à leur tour dans les emplois de l'administration. Quand il essaye de revendiquer sa liberté en tout ce qui ne touche pas son état, il se rend suspect à ses chefs ; et comment en serait-il autrement ? Gomment pourraitil ne pas compromettre l'administration par sa conduite privée ? Il lui appartient, même quand il ne la représente pas. Gomment pourrait-il en conscience fronder l'administration, voter contre elle et la servir? Je comprends une grande indépendance dans un fonctionnaire, mais dans un fonctionnaire important par l'étendue de ses attributions, par sa lourde responsabiliîé, par une responsabilité directe devant le public et devant la loi, par une possession d'état qui ne puisse lui être arbitrairement enlevée. Gelui-là est l'homme de la fonction, et non le représentant et en quelque sorte l'organe d'un chef. Un tel fonctionnaire n'existe pas en France, si nous exceptons quelques juges inamovibles, dont l'influence est restreinte, et la position matérielle déçlor^.l)lement insuffisante. Nos fonctioiiiiavî^^ ^^tiX à ^i^^^-

breux que chacun d'eux a peu d'influence et peut être facilement remplacé ; ils sont si malheureux qu'il leur faut une vertu héroïque pour ne pas désirer d'avancement ; leur position est si précaire que le soupçon ou la malveillance d'un chef suffisent pour briser leur avenir et les perdre sans ressources. Ils sont tellement enlacés dans les règlements, les circulaires ; ils sont dirigés de si près, si minutieusement, qu'il ne reste plus rien, dans leurs actions, de leur caractère personnel. Leur âme porte un uniforme, comme leur corps. L'administration leur fournit des opinions (en matière de service), un langage officiel, et un traitement. Exposés à passer à chaque instant d'un bout de la France à l'autre, et n'ayant par conséquent que l'administration pour patrie, ils se lient entre eux la plupart du temps, et forment ce qu'on appelle dans les villes de province la colonie. Responsables envers leurs chefs, jamais envers le public : tout le secret de la situation des fonctionnaires est dans ces deux mots. Ils ne sont pas écrits dans la loi, mais ils le sont partout dans le mécanisme et dans l'esprit de l'administration. On se rappelle involontairement le passage de la République où Platon compare ses guerriers à de bons chiens de garde, doux et affectueux pour leurs maîtres, redoutables aux ennemis de la patrie et de l'ordre.

C'est une bien grande faute que de multiplier les fonctionnaires pour les amoindrir, de les mal payer par une suite nécessaire de leur nombre, de diminuer les attritions de chacun pour que la responsabilité se divise, et de les mettre à la discrétion de leurs chefs, pour que l'autorité qu'ils exercent soit toujours une autorité empruntée. On a fait cela par amour de l'égalité et de la liberté : jamais institution n'alla plus ouvertement con* tre son but. On est bien plus gouverné, et bien plus mal gouverné par une foule de fonctionnaires passifs et médiocres, que par un petit nombre de magistrats consi*

dérables, dont la situation est très-souhaitable» dont la besogne est très-difficile, et qui portent directement devant l'opinion et devant la loi le fardeau de la responsabilité. Aujourd'hui on entre dans la plupart des carrières par la sollicitation et par conséquent par la faveur. Chaque employé y demeure à la merci de son chef, qui peut prononcer ou provoquer sa destitution, et de qui dépend son avancement. Tous les détails de Tadministration sont prévus avec une telle minutie qu'un bon •employé n*est plus autre chose qu*un employé soigneux et possédant à fond la routine. Les traitements sont tellement réduits que presque tous les fonctionnaires sont dans la gène, ce qui, outre Tinjustice criante, a Tinconvénient de ne pas leur laisser la libre disposition de leurs facultés. Faites qu'il y ait des conditions sévères à remplir pour entrer dans Tadministration; aussitôt Tidée de faveur s'éloigne pour faire place à celle de capacité. Que l'emploi une fois acquis ne puisse être perdu que dans des cas déterminés et après Taccomplissement de formalités protectrices, et vous donnerez au titulaire tout à la fois de la sécurité et de la dignité. Ne craignez pas de lui demander beaucoup : plus il aura à faire, et mieux il fera. Les affaires sont l'école des affaires ; rien ne nourrit l'incapacité comme l'indolence. Laissez-lui la liberté de son action pour les détails de son service, car il doit être un homme et non une machine. L'excès de régularité qu'on obtient à force de réglementation n'est qu'un embarras pour les administrés, et un supplice pour le fonctionnaire. Soumettez son avancement à des règles fixes, pour qu'il sache bien qu'il n'a pas de faveurs à capter, mais seulement des devoirs à remplir. Ainsi il ne sera pas humilié devant ses chefs, et le seul moyen qu'il aura de travailler à son avancement sera de s'appliquer h ses fonctions. Que sa position matérielle le mette largement au-dessus du besoin, et qu'il n'ait rien à envier sous ce rapport à ceux qui ont fait leur

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carrière par le travail indépendant. Faites de lui, en un mot, un homme puissant, occupé, utile, soumis à ses chefs sans en dépendre, respecté du public en raison de sa capacité et de son activité» tranquille sur sa position et sur son avenir. Voilà les magistrats qu'il faut à la liberté. Nous n'aurons rien à craindre de l'extension de leur autorité et de leur importance, si chacun de nous peut, sans autorisation préalable, les appeler devant les tribunaux ordinaires du pays pour répondre de leur conduite. Cette garantie obtenue, l'administration cesse d'être à la fois humiliée et oppressive *.

La liberté a donc trois reproches à faire à l'administration française, telle qu'elle est constituée depuis le commencement du siècle : elle administre trop, par trop d'agents, et par de trop petits agents.

Il est bien certain qu'en France on a un médiocre respect pour les fonctionnaires. On les regarde plutôt comme des surveillants quç comme des auxiliaires, et plutôt comme des privilégiés que comme des agents utiles, mal rétribués pour un service important. Us sont souvent, à beaucoup d'égards, étrangers à la population. Leur emploi ne demandant pas un talent exceptionnel, on leur en veut presque de l'avoir obtenu, on les jalouse, on leur reproche de vivre aux dépens du budget, quoiqu'ils vivent maigrement. Ce préjugé est même si fort que, quand plusieurs fonctions peuvent être avec avantage remplies par le même titulaire, le public s*indigne de ce cumul comme d'une sorte de vol fait aux deux ou trois personnes qui auraient végété avec ces deux ou trois traitements. Les fonctionnaires, de leur côté, n'ayant à plaire qu'à leurs chefs, et se sentant jalousés, apportent une certaine morgue dans l'exercice de leur petite autorité. Il semble même, et c'est ce qui confirme

t. Voir un article de M. Ed. Laboulaye sar renseignemeat et le novi» ciat aux foQctions publiques ea Allemagne, t. XIV de la Revue de la U», gislaiion et de jurisprudence»

notre observation, que cette morgue augmente à mesure cpie Tautoritéet le rang du fonctionnaire diminuent. Les vexations secrètes qu'ils éprouvent du côté de leurs chefs, leurs inquiétudes, leurs brigues, la conscience que le public prend leur exactitude en mauvaise part, car personne n'aime la loi en France et ne la subit volontiers, la médiocrité de leur situation matérielle qui les condamne à une misère réelle, pénible contraste avec leur situation extérieure, peut-être aussi nos révolutions, qui tantôt font passer l'autorité d'une fonction de main en main, et tantôt la maintiennent dans la même maiïi, sous des régimes opposés, à des conditions peu honorables, tout contribue à restreindre chez nous la considération qui, dans d'autres pays, * s'attache aux gens en place ; et comme ils sont les organes et les représentants de la loi, cette indifférence est évidemment pour beaucoup dans l'indifférence regrettable que la loi nous inspire.

Cependant, par une inconséquence bizarre, ce pays où l'on dédaigne les fonctionnaire^ est peut-être celui où on court après les fonctions avec le plus d'avidité. Celui qui n'a pas de place regarde de bonne foi l'uniforme comme une livrée; et il est tout prêt à se croire membre d'une nouvelle noblesse, si un revirement inespéré dans sa condition lui permet à son tour d'étaler un bout de g&!on sur son habit. Il prend alors les choses d'un autre côté, et se souvient du temps où il fallait être de la noblesse ou de la haute bourgeoisie pour occuper un emploi. On peut voir ce double courant d'idées se manifester très-clairement dans le monde judiciaire, où un grand avocat est très-fier à juste titre de sa modeste robe, tandis que, de son côté, le . dernier des substituts sait ce qu'il doit penser, dans la haute position qu'il occupe, d'un simple membre du barreau. Il n'y a pas de branche de l'administration publique qui n'ait à sa porte un long troupeau d'enfants de famille»

élevés dans l'espoir de forcer les barrières, et de conquérir une place dans la corporation. Les parents s'imposent des privations, les enfants se livrent à un travail effréné, les amis, les simples connaissances se mettent «n campagne ; on invoque des services chimériques, des sentiments de dévouement au chef de l'Ëtat dont on ne s'était pas auparavant avisé; on assiège les gens en crédit; on perd plus de temps, on déploie plus d'activité, on invente plus de ressources qu'il n'en faudrait pour s'enrichir par le travail. Et la fin de tout cela est une place dans les postes ou dans l'enregistrement, qui oblige le nouveau fonctionnaire à un travail insipide, qui le fait vivre dans des villages loin de toutes les ressources intellectuelles, qui l'enchaîne aux caprices d'une multitude de chefs, et qui, même en supposant un iivancement raisonnable, ne fournit jamais à ses besoins. Nous disions qu'il y a en France, sur douze millions de citoyens, un million de fonctionnaires : il faut encore y joindre deux ou trois millions de solliciteurs. Et si Ton^pense qu'il se donne chaque année au moins cinquante mille croix demandées, au bas mot, par cinq <:ent mille personnes*; qu'il y a des bourses gratuites et des portions de bourse dans toutes les écoles publi- <[ues ; que toutes les affaires départementales et toutes les affaires communales sont soumises à l'approbation Au gouvernement; qu'il faut une autorisation pour ouvrir un grand nombre de commerces, une enquête pour fonder une usine, une décision préfectorale ou ministérielle pour obtenir une prise d'eau, un décret pour exploiter une mine, un brevet pour faire usage avec quelque sécurité d'une découverte dont on est lauteur, un visa de la. douane pour exporter ou pour importer une marchandise» un acquit à caution et un passavant pour porter son vin de son pressoir à sa cave, un port •d'armes pour avoir un fusil, un permis de chasse pour iu$r un lièvre, on verra qu'une des çlus grand-es bccu-

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pations du peuple français est de demander, un de ses plus grands soucis d'obtenir ; qu'il est gouverné, gêné, ou, si Ton veut, administré de tous les côtés et par toutes les mains ; que, si le fardeau de sa liberté lui pèse, c'est qu'il est vraiment bien déshabitué de la responsabilité et de l'initiative; et que l'idéal des communistes, un couvent ou une caserne, n'est pas si loin de nous en réalité qu'on le croirait au 'premier abord, quand on prend au pied de la lettre les grands principes de 1789, dont nous remplissons bien innocemment tous nos discours.

L'habitude de demander, de vivre passivement, de ne pas compter sur soi, est déplorable par elle-même : elle entraîne une foule de conséquences dont je ne signalerai que les deux plus funestes, à savoir l'affaiblisse-^ ment du caractère national et la diminution de la richesse nationale.

Je ne crois pas me tromper en attribuant à cette multitude de places que donne le gouvernement, à ces solliciteurs qui forment un grand tiers de la nation, à cette dépendance où on nous tient pour la direction de nos propres affaires et le développement de nos propres facultés, la tendance presque universelle parmi nous d'amnistier le succès et de juger les choses et les hommes par l'événement. Dans un monde où la liberté individuelle a si peu de part, il se forme une morale de convention qui n'est trop souvent qu'un art de déguiser, sous des phrases acceptées, la violation de la morale. On parle bien de fierté, d'indépendance, de fermeté dans le caractère; mais on trouve un biais pour faire cadrer ces belles choses avec la souplesse qu'exigent les supérieurs et la versatilité que commandent les circonstances. Il s'élève peu à peu une doctrine relâchée sous des dehors austères, qui enseigne, pour habileté suprême, à faire son chemin sans se mettre en opposition formelle avec la loi, L'mflexibW\\.^ àa»a Y^-^» ^^^-

nions passe pour de rorgueil, quelquefois pour un faux calcul, et Ton décore du nom de sagesse et de modération le talent heureux de faire à propos un sacrifice de conscience. Dieu a fait la loi naturelle et la liberté l'une pour Tautre, et notre punition, quand nous ne savons pas défendre notre liberté, est de perdre en même temps la netteté du sens moral.

8. iBOon^toients d'une oentrallsatlon excessive pour l'industrie. — De l'État subsUtnô aux compagnies dans l'exécution des travaux publics.

Tous les économistes sont d'accord pour regarder Tasseryissement administratif d'un pays comme une cause incessante d'appauvrissement. En effet, la richesse dépend moins du sol que du travail : c'est une vérité d'évidence pour tout praticien. L'homme fait la terre. Un peuple industrieux, que la nature avait fait pauvre, est producteur de richesse. Un peuple comblé de toutes les richesses naturelles, et qui n'aide pas la nature» meurt de faim au milieu de ses plaines fécondes, à côté de ses mines d'or. Le travail à son tour croît et se développe avec la liberté ; un esclave travaille moins qu'un journalier, un journalier moins qu'un tâcheron, un tâcheron moins qu'un fermier, un fermier moins qu'un colon. Pourquoi? C'est la nature humaine. Un grand intérêt, un grand travail. On se donne plus de peine à mesure qu'on a plus de raisons de se donner de la peine. Par le même motif, le degré de liberté civile et politique d'un pays importe à sa production. Un homme libre de sa personne, parce qu'il n'est ni la propriété ni l'engagé d'un particulier, n'est pourtant pas tout à fait libre, si les institutions de son pays ne protègent pas suffisamment sa propriété, et si elles mettent des entraves au développement de son activité. Tout ce qui trouble,

compromet ou limite la propriété, ôte au travailleur le désir de déployer sa forcé ; tout ce qui entrave l'activité personnelle ôte au travailleur le moyen de déployer sa force. La richesse est à la force comme TefTet est à la cause. Dans un pays où la force est stimulée par une bonne organisation de la propriété, et développée par un constant et libre exercice de l'activité, il est néces* saire qu'avec le temps la misère soit vaincue, la richesse produite. Qu'est-ce qu'un peiïple riche? c'est celui où le travailleur est fort du bras et de la tête. Qu'est-ce qu'un travailleur fort? c'est celui qui est libre.

L'excès de l'administration uuit encore à la richesse d'un pays en faisant exécuter les grands travaux par l'État, au lieu de les demander à l'industrie privée. Vaut-il mieux recourir à l'industrie privée par la voie «le l'adjudication, ou confier directement à rïltat, aux départements ou aux communes, selon leur caractère, les entreprises d'intérêt général? C'est une question longuement débattue chez nous à une autre époque. On avait alors l'horreur des compagnies financières, et l'on disait : a Pourquoi gagneraient-elles des millions sur des travaux d'utilité générale? Si l'État faisait par lui* même, ces millions seraient économisés, ou employés en augmentation et en amélioration du travail. Les compagnies n'ont qu'un intérêt : faire vite et à bon marché, pour gagner plus tôt et gagner plus. L'État n'a qu'un intérêt : faire bien, solidement, sûrement, avec la noblesse qui convient à un grand peuple. » Si un accident arrivait sur un chemin de fer : « C'est la compagnie qui a économisé sur le personnel et sur le matériel ; il en coûte cinquante-deux morts, comme au chemin de Versailles, à la rive gauche, ou douze morts, comme à Fampoux, ou quatorze, comme à Moret ; mais les actionnaires n'auront pas à se plaindre de leur dividende I » Si une gare avait de bons dégagements, des bureaux commodément disposés, mais \ oint de colonnades ni de

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statues : « C'est un comptoir de marchands, fait à la bftte pour les besoins du service. Rien de monumental, rien de digne d'un grand peuple. » On allait jusqu'à critiquer les terrassements, faits à la hâte, disait -on; a un peu de terre entassée, sans perrées ni ravalements : les compagnies se souciaient si peu de la vie des voyageurs I C'était une nouvelle aristocratie qui se formait, plus dure que Tancienne, sans entrailles, irresponsable; n'ayant pas, comme l'autre, d'anciens services à faire valoir, et d'anciennes traditions à respecter. »

Voilà ce qu^on disait, et dans les partis les plus libéraux, les plus honnêtes, les plus dévoués d'intention aux principes de 1789, dans des partis qui se prétendaient chargés de défendre la liberté contre le pouvoir, et qui croyaient de bonne foi remplir cette noble tâche. On ne voyait aucun inconvénient à charger l'État de creuser des canaux, d'ouvrir des rails-ways, de jeter des viaducs sur les vallées et des ponts sur les rivières, de creuser les tunnels, de construire les machines et tout le matériel de traction, d'exploiter, par lui-même : « S'il y a bénéfice, tout le monde en profitera : tout sera solide, bien fait, noblement fait, digne de nous, et les financiers ne régneront plus. » Les mêmes hommes qui avaient cette confiance illimitée dans l'État pour les travaux publics, qui voulaient lui donner une armée de deux cent mille ouvriers, et un budget extraordinaire de deux milliards, criaient à la tyrannie quand il lui arrivait de créer un ou deux commissaires de police, ou d'ajouter trois ou quatre cents francs aux appointements des juges de première instance.

Se charge qui voudra de défendre l'innocence immaculée de toutes les compagnies; je crois fermement, je l'avoue, qu'à côté des esprits résolus, des cœurs fermes et droits qui veulent doter leur pays d'une industrie et d'une force nouvelles, et en même temps, pourquoi non? conquérir pour eux-mêmes une fortune considérable!

une position influente, à force de talent et d^énergie, il se rencontre des voleurs d'argent et de popularité dont tout le mérite est d'exploiter la crédulité publique. Mais il serait profondément injuste de confondre les hommes dont on voit les œuvres, et dont le livre de compte n'est un secret pour personne» avec ces charlatans qui spéculent sur des entreprises imaginaires et au moyen de capitaux plus imaginaires encore. Le travail sérieux ne doit pas porter la peine du voisinage immonde des agioteurs. Il faut demander à la loi et aux mœurs une répression impitoyable des manœuvres déloyales, et il faut rendre au travail, à Tintelligence, à la persévérance rhonneur et la confiance qu'ils méritent. L'Angleterre a eu, comme la France, des scandales de bourse; elle n'en a pas moins fait son réseau de chemins de fer par l'industrie privée : et c'est le mieux conçu, le mieux exécuté, le plus commode pour le public, le plus fructueux pour les actionnaires qu'il y ait au monde. Nous nous plaignons des compagnies, nous lançons contre elles des réquisitoires haineux, et nous ne savons pas même leur demander des comptes quand nous sommes actionnaires, tant nous avons peu l'habitude d'exercer un droit, et de compter sur la loi et sur nous-mêmes 1 S'il y a tant de compagnies frauduleuses et tant de gaspillage dans les compagnies sérieuses, c'est' à nous surtout qu'il faut s'en prendre, à notre ignorance des affaires, à notre besoin d'être menés, à notre manque d'initiative. Il ne se fait que des affaires sérieuses dans un pays Hont tous les citoyens sont des hommes d'affaires.

Je ne dirai pas que TÉtat surveille les compagnies tandis que personne ne surveille l'État ; car, je le reconnaiSy sauf les transformations que peut amener l'avenir et que personne ne peut prévoir, l'administration française est en général d'une probité exemplaire. Mais voyons les ressources de l'Ëtat en argent et en hommes ;

Toyons ses tendances en matière d'art et d'exécution de travaux publics; voyons si son intervention est conforme à la justice; et voyons enfin si Taccaparement des travaux par l'État n'est pas un grand danger moral, un grand danger politique, un grand acheminement vers le communisme.

La meilleure exécution qu'on se promet en confiant les travaux à TËtat ne peut pas tenir à la supériorité de ses employés. Le plus grand nombre de nos ingénieurs, dont personne ne songe à contester la capacité, est employé à surveiller l'entretien des routes. C'est une bonne fortune pour eux de trouver dans leur service une passerelle à construire. Le service extraordinaire, celui des canaux, par exemple, est une meilleure école : on ne peut pas la comparer à celle des 'chemins de fer. Quand l'État construira les chemins, ses ingénieurs auront de la pratique ; c'est évident, et il est évident qu'aujourd'hui ils n'en ont point. La construction de nos canaux, si dispendieux et qui rendent si peu de services, n'est pas la page la plus brillante de l'histoire du corps des ponts et chaussées. Dans la construction même des routes, l'administration a résisté longtemps aux améliorations les plus nécessaires, parce que, dans une si vaste hiérarchie, il est naturel que les jeunes obéissent, et que impulsion vienne des ingénieurs consommés, arrivés par la science et le travail au sommet de la carrière, mais dont l'ardeur s'est refroidie, dont la pratique a le défaut d'être un peu arriérée, et qui, jugeant tout d'un peu loin et en vertu de règles générales, ne savent pas se plier aux besoins dés localités et aux transformations de l'industrie. Le système de faire des routes trop larges et trop dispendieuses remonte jusqu'à Louis XIV ; et tant qu ii a duré, il a eu pour conséquence que nous avons eu trop peu de routes ^ La supériorité des ingénieurs de l'État sur ceux

1. « L*admiai8tration des ponts et chaassées était d'abord chargée de

des compagnies est donc chimérique. U n*y a d* autre différence entre les ingénieurs de TËtat et ceux des compagnies que ces règles absolues de Tadministration des ponts et chaussées, qu elle impose à son personnel ; car Torigine des ingénieurs du service public et des ingénieurs des compagnies est la même. Les grandes écoles fournissent des sujets aux compagnies comme à TÉtat ; et quand les compagnies sont en concurrence avec le corps des ponts et chaussées, elles attirent à elles les hommes les plus éminents par le double attrait des grands travaux et des grands traitements. U y a telle compagnie bien connue qui a pu donner annuellement à son ingénieur en chef quatre fois le traitement d'un inspecteur général des ponts et chaussées. On peut prévoir dès à présent que, quand la construction ou l'exploitation des voies ferrées aura passé des compagnies à l'État, le service sera fait dans des conditions différentes par le même personnel qu'aujourd'hui.

Il est vrai que les compagnies songent exclusivement à Texploitation, tandis que les ingénieurs de l'État pourront se préoccuper de la beauté des ouvrages d'art*

l'entretien des rentes impériales. Alors autant qu*anjourd*hui Tart avait revêtu pour elle des formes absolues ; la règle était d*imiter ce qui s'était fait. Elle fut suivie. Mais, vingt-cinq ans après, la France é tait tombée a« dernier rang des nations de l*Occideat dans l'art de construire e.' d'entretenir les routes. L'administration défendait systématiquement et pied à pied l'empierrement à g: os blocs et le pavé contre le macadam; les écoa« lements d'eau superfiâels contre les écoulements couverts ; les larges bas-côtés contre les banquettes à piétons; les ponts en pierres contre les ponts suspendus, etc. Rien n'était possible pour Textension^des routes qu'à force d'argent, et il fallait se passer de routes et de chemins parce qu'ils étaient trop dispendieux. Après plusieurs années de discussion et de patience, les Chambres refusèrent à l'administration, des ponts et chaussées l'initiative et l'exécution des routes départementales et des chemins vicinaux, qui furent livrés aux départements et aux communes. On fit alors la route telle que nous la connaissons aijûourd'hui, telle que vingt ans avant on rétablissait en Angleterre, en Allemagne, en Belgique, etc., d'une exécution économique et d'une parfaite viabilité* L'art avait sombré sous l'étreinte de l'administration, il se recréa par la liberté, etc. » (Discours prononcé devant la Société des ingénieurs civils, ]% 7 janvier 1859, par M. Eugène Flachat, président de la Société.)

îe point de vue me touche peu. J'aime mieux, je l'avoue, une colonnade de moins et un kilomètre de ihemin déplus. Non pas que Fart ne soit pas une grande chose, et qu'il n'importe pas de faire de grands monuments pour un grand peuple. Mais la beauté d'un monument est d'être parfaitement approprié à sa destina»tion. Qu'une gare soit assez ample pour que les diverses voies se déploient sans confusion ; qu'elle ait de vastes quais où* les voyageurs circulent à l'aise, des pentes bien aménagées pour les colis et les voitures, des magasins bien aérés, bien éclairés pour les marchandises, de nombreux escaliers, des salles d'attente chaudes en hiver, fraîches en été, où le public ne se trouve pas entassé d'avance comme il le sera nécessairement dans les voitures : cela suffit à mes idées d'art en matière de chemins de fer. Je ne demande ni une colonne, ni une 8 atue, ni une simple et modeste feuille d'acanthe. Moins il y aura d'ornements, et plus mon esprit sera frappé. Ce que je veux, c'est que tout donne l'idée d'un grand et pacifique développement de la force. Un tunnel, un viaduc deront toujours açsez beaux s'ils sont solides. En restant dans ces limites, vous pouvez atteindre au grandiose ; vous êtes perdus, si vous enjolivez. L'État voulut une fois entourer Paris d'un mur, et percer ce mur d'un certain nombre de barrières. L'architecte se tira bien du mur ; en effet, il fit un mur ! Pour les barrières, il voulut se distinguer; il fit des colonnades, des frontons, des rotondes : il épuisa son imagination à créer une centaine de palais, qu'on s'est empressé d'abattre au moment de l'annexion des communes suburbaines. Qui les a regrettés ? Qui a songé à les conserver en changeant leur appropriation? Il n'y en avait pas un qui méritât seulement d'être regardé. Tout ce qui choque le bon sens choque le bon goût.

L'Etat, il faut en convenir, aime assez les ornements. Il protège les beaux-arts ; il livre volontiers un pan de

muraille à la sculpture. Cependant, où est sa bourse ? Il faut des millions, des centaines de millions pour faire des chemins de fer, avec ou sans colonnades. Où TÉtat prendra-t-il cet argent î II est très-pauvre, et la preuve, c'est que, sous TEmpire, tous les budgets ont été en déficit, n n'importe que par un artifice financier on soit arrivé à équilibrer la recette avec les dépenses ordinaires, si le budget normal était toujours doublé d'un budget extraordinaire qui se résolvait forcément en additions au grand-livre. Un peuple qui dépense plus •d'argent qu'il n'en a est aussi fou qu'un particulier qui tiendrait la même conduite. Ce sont, dites-vous, des dépenses productives? Soit, j'admets cette réponse; mais alors l'Etat joue le rôle de l'entrepreneur, et •construit aux mêmes conditions.

Après avoir laissé naître des compagnies, et leur avoir, pendant les premiers temps» accordé la liberté de leurs dlures pour la construction et pour l'exploitation 4es chemins, l'État s'est peu à peu chargé de la haute direction de leurs affaires, en imposant des règles absolues à l'exécution de la voie et au matériel de traction, •et en réglant lui-même les tarifs. Il a pris en quelque fiorte les compagnies en tutelle, et elles n'ont plus eu d'autre mission que d'exécuter les ordres de l'administration. Aussitôt, on a vu se produire cette régularité, cette uniformité que l'administration porte dans ses travaux ordinaires, et dont les inconvénients ont encore été aggravés quand on l'a appliquée à une industrie qui parcourt des pays si différents, et qui est appelée à rendre des services d'une nature si diverse. Le même -système de travaux a été employé pour les pays montueux et pour les pays de plaines, pour les chemins dont le rendement était insignifiant, et pour ceux qui devaient enrichir les actionnaires ; pour ceux qui transportaient iiniquement des voyageurs, et pour ceux qui devaient surtout tirer leurs ressources de la messagerie; pour

ceujc qui remplaçaient des voies de communicatioD faciles, nombreuses et économiques, et pour ceux qui créaient des relations entre des industries capables de rétribuer chèrement un si grand service. La conséquence immédiate fut un écart entre la dépense de construction et d'entretien d*un côté, et la recette de l'autre. Les anciens capitaux employés à l'industrie des chemins de fer cessèrent de donner les résultats qu'on avait droit d'en attendre ; l'apport de capitaux nouveaux pour l'achèvement des lignes projetées devint impossible. Cependant, jusqu'au dernier plan d'ensemble, que je suis loin de critiquer, l'achèvement des travaux en cours d'exécution aurait mis la France, pour l'étendue des lignes, au troisième rang; par rapport à Tétendue de son territoire, au cinquième ; par rapport à sa popu* lation, au septième. Pour ne pas décourager le capital, l'État a été obligé de garantir un minimum d'intérêt ; c'est-à-dire qu'il a pris à sa charge les conséquences ruineuses du système qu'il a imposé aux actionnaires. Gela ne fait pas, tant s'en faut, à ces derniers une situation prospère ; et cela impose à l'État une lourde charge sans compensation, puisque les ressources générales de l'impôt sont employées à guérir, ou plutôt à pallier les misères des compagnies. Il est clair pour tout homme qui réfléchit que les compagnies sont seules en position de mesurer la dépense sur la recette, et par conséquent de faire en sorte que l'industrie des chemins de fer se nourrisse elle-même. Plus cette industrie sera livrée à l'État, et plus elle demandera de sacrifices au budget. , En supposant même que l'administration, après s'être emparée des lignes existantes et s'être chargée de l'achèvement du réseau français, sorte de ses habitudes, et en quelque sorte de sa condition, au point de prendre les allures de la liberté et de se modifier suivant les besoins et les circonstances, cette substitution d'une administration publique à une compagnie entraînera for-

cément une augmentation de dépenses. Je sais bien qu'en définitive, il faut toujours que le pays trouve les millions nécessaires, soit qu'il les prenne dans la caisse de l'État ou dans le portefeuille des actionnaires. Mais il ne suffit pas de regarder d'où l'argent part et où il va ; il faut songer aussi au chemin qu'il fait. Plus ce chemin est long, plus il est dispendieux. Toutes les fois que largent ne passe pas immédiatement d'un sac dans un autre, il laisse quelque chose aux intermédiaires. La dépense que fait une compagnie est directe : l'actionnaire apporte l'argent ; le conseil convertit cet argent en travaux ; il n'y a pas de frais perdus. Au contraire, pour l'argent de l'Etat, soit qu'il vienne de l'emprunt oi^ de l'impôt, il y a déjà un prélèvement considérable quand il se trouve dans la caisse à la disposition de l'ingénieur du chemin. S'il vient de l'emprunt, il coûte des primes; si c'est de l'impôt, il a laissé une remise dans la main du percepteur, dans celle du receveur particulier, dans celle du receveur général. On ne pense pas assez souvent que, pour la perception du tarif des douanes, le ministre des finances tient sur pied, outre le service sédentaire, une armée de vingt-sept mille préposés, ayant sabre et fusil, comme les soldats de son collègue le ministre de la guerre, et touchant une haute paye pour protéger, c'est-à-dire pour rançonner le commerce.

Maintenant, est-il bien juste que l'argent de l'impôt ou de l'emprunt (mais disons seulement de l'impôt, puisqu'en définitive c'est toujours l'impôt qui supporte l'emprunt], est-il bien juste que l'argent de l'impôt soit employé à faire des chemins de fer? Pendant longtemps nous n'avons eu en France que le chemin de Paris à Saint-Germain. Qui intéressait-il? Paris et Saint-Germain. Qui l'aurait payé, s'il avait été construit par l'État ? Toute la France. Qui l'a payé, et qui le paye encore tous les jours à la compagnie qui l'a construit? Ceux qui s'en servent. De ces deux modes de payement,

l'un qui fait payer par tout le monde Tavantage de quelques-uns, et l'autre qui fait payer le service rendu par celui qui en profite, quel est le plus juste ?

On dira : mais nous avons des chemios de fer partout ;. de Lille à Marseille, de Brest à Nancy et à Belfort^ toute la France en est sillonnée. Gela n'est pas, et cela ^ ne sera pas de longtemps; et quand le réseau de la France sera complet, il restera toujours de Tinégalité entre les citoyens, selon qu'ils seront ou ne seront pas commerçants, et selon que leurs affaires leur commanderont ou leih* interdiront les voyages. En fait de f raternitéj tenons-nous-en au fonds commun, dont le maintien est nécessaire, sauf à en réglementer l'emploi, et avea lequel au moins on sait ce qu'on donne, mais faisons payer les travaux publics par ceux qui en tirent bénéfice. On serait trop heureux, si tous les impôts pouvaient être aussi régulièrement et aussi justement établis ; et c'est un véritable impôt, quand l'État est chargé de la recette. En résumé, il faut diminuer de moitié le budget de l'État, diminuer de plus de moitié les fonctions d& l'État, renoncer autant que possible aux empirants qui, sous couleur de servir l'égoïsme des générations, ne servent souvent que l'égoïsme des administrations, et faire comme l'Angleterre à qui ses chemins de fer, la plupart de ses routes ordinaires, de ses ports, de ses^ docks, de ses bassins, n'ont jamais rien coûté. Des compagnies les ont construits, et ceux qui s'en servent les payent.

Dans quel cas l'action de l'État doit-elle se substituer à celle des compagnies? C'est quand il s'agit d*un service noii rémunérateur, parce qu'alors les compagnies ne se formeraient pas. Exemple, l'instruction primaire, qui est nulle partout où Ton se repose sur l'industrie privée. Qu'on ait recours, dans ces occasions, à la bourse commune, et qu'on ne craigne pas, au besoin, de recourir à l'emprimt. L'État existe précisément pour faire

tout ce que ne peut pas faire la liberté. C'est là Texacte mesure de son droit comme de son devoir ; mais qu'A se retire partout où la liberté suffit. Il n'est que Texception; elle est la règle.

Quand même il n'y aurait aucun avantage pour la bonne exécution et Véconomie à faire exécuter les grands travaux par des compagnies, et quand même la justice ne commanderait pas de préférer ce mode de rémunération à celui qui se fait sur les fonds généraux, un peuple intelligent, qui met l'intérêt moral bien au-dessus de l'intérêt matériel, doit songer à prévenir cet engourdissement de l'esprit, cette passivité qu'entraîne à sa suite la tutelle de l'État étendue à tout. Il n'est personne qui ne soit frappé de Tesprit d'entreprise qui anime les citoyens anglais, américains, et qui a caractérisé si longtemps les Hollandais. Il est visiblement suscité par l'habitude de faire par soi-même. La richesse de ces peuples est venue de cette source, parce que TËtat luimême n'est entreprenant que quand les citoyens ont le goût et le génie des aventures. Chez nous, oi!l l'imagination est vive, on travaillerait, on trouverait, si nous n'étions pas endormis par le sentiment de notre impuissance et de l'inutilité de nos efforts. Les meilleurs esprits dédaignent do chercher. Si quelqu'un a u);e idée utile, il est réduit à se faire aussitôt solliciteur, et à courir les antichambres pour obtenir l'appui de l'État sans lequel on ne peut rien. Nous ressemblons à ces grands enfants qu'on retient au collège après Tâge de la virilité. Rien ne manque, nil'esprit, ni la force; mais ils ne savent pas la manière de s'en servir. Il y a en eux l'étoffe d'un homme, mais pas d'homme.