Le principe élecuf et la liberté

La Révolution voit dans le principe de l'élection étendu à tous les représentants de l’État, le moyen de recrutement le moins mauvais, le seul qui soit en harmonie avec les institutions nouvelles. Aussi l’appliqua-t-elle, non seulement au recrutement des élus de la nation, mais encore à celui des divers fonctionnaires publics, qu’il s’agisse des administrations locales, des juges, des officiers de la garde nationale, du clergé. De la sorte, se trouva réalisé, sur le plan local comme sur le plan national, une collaboration étendue des citoyens à l’administration. j

On ne rappellera pas l'intérêt que suscitait la création d’une représentation nationale élue; les Cahiers, l'initiative des membres du Tiers qui réussirent à faire proclamer l’Assemblée Nationale, la volonté formelle du pays de voter l'impôt et de contrôler la gestion des finances publiques, le montrent assez. Nous voulons insister, plutôt, sur la portée de l’idée de citoyen et du principe électif.

L’élan que provoque l’idée de citoyen, le cortège de représentations qu'il introduit dans la mentalité collective (1), tiennent à la valeur qu’on attache à l’élection. Tout est devenu citoyen (2), soldats, clergé, monarque (3), et les adresses, nous le verrons, laissent bien voir que l’accession aux droits de

(1) Arch. nat. AD xvrrre. 3. 9. Suite des réflexions sur la nouvelle division du royaume, par M. RaBaurT pe SaINT-ÉTIENNE, membre du Comité de constitution, adressée à ses commettants, p. 12.

(2) Adresse de l’Assemblée Nationale au peuple français, 11 février 1790. Moniteur réimpr., III, p. 343.

(3) Arch. nat. AD xvrrre. 23. 21. Apologie du serment, prône civique par M. l'abbé Ferrand, vicaire de Montrouge (sans date), p. 6.

Arch. nat. C. 1144. 2992. 20. Adresse à l’Assemblée Nationale de la part des habitants de la ville de Saint-Pol-de-Léon, 4 avril 1790. C. 117. 328. 14. Adresse | des électeurs du département de l'Ardèche, 5 juin 1790.

citoyen, même passif, est la première promotion qu’ait reçue la nation. De ce fait, la réforme prenait l’allure d’un rachat moral (1). L’Assemblée Nationale n’a, dès lors, qu’à laisser jouer les dispositions que développe ce sentiment nouveau. « Laissons marcher seuls et sans lisière des hommes que le peuple a honorés de sa confiance et que d’ailleurs il surveille [les administrateurs locaux], des hommes auxquels leur devoir commande impérieusement exactitude et zèle dans l’exercice de leurs fonctions. C’est en les élevant à ce niveau que des hommes d’État-se formeront et que chaque Français aura une idée vraie du titre de citoyen libre (2). » Le moyen pour éduquer les citoyens sera de leur montrer ce que l’État peut leur donner (3), d’abolir les régimes d’exception qui frappent certaines catégories de Français; ainsi, on devra supprimer le système des « classes » qui pèse sur les gens de mer parce qu'il est contraire aux droits de l’homme (4). D’une manière plus générale, c’est en rapprochant les hommes qu’on s’efforcera de préparer des citoyens. L'aspect moral de l’idée est nettement perçu; Target explique, par exemple, « que c’est dans l’état de séparation que les haines sont nées, c’est dans l’union qu’elles doivent s’éteindre..…., ce n’est pas en séparant les gens..…., c’est en les rapprochant, en les forçant à s’aimer, qu'on tue l'aristocratie et qu’on fait des citoyens. Si nous

(1) « Rien n’honore plus la justice du législateur que cette volonté qu'il a particulièrement imprimée dans la loi de relever le moindre citoyen du mépris où le retenait dégradé l’insolénce de nos vieilles institutions et de l’admettre au noble titre d'activité qui l’a fait concourir... au choix des représentants de la souveraineté. C’est en honorant l’homme qu'on lui enseigne les rudiments de l'honneur. » Arch. nat. D 1v. 13. 226. 1. Pétition de Chalumeau, Beaulieu 28 janvier, 17 de l’ère libre (sans indication de département).

(2) Arch. nat. AD xvrnie. 187. 19. Opinion et projet de décret proposés à l’Assemblée Nationale, par J.-B. Roucier-LABErRGERIE, député du département de l'Yonne, membre du Comité d'agriculture et de la société d’agricultüre de Paris, sur- l’organisation et la classification des travaux publics, 1792.

(3) Arch. nat. AD xvruc. 153. 6. 4€ rapport du Comité de mendicité. Secours à donner à la classe indigente dans les différents âges et dans les différentes circonstances de la vie, p. 122.

(4) Arch, nat. D xvri. 14.43. 1. Vues sur la constitution et l’administration de la puissance maritime adressées à l’Assemblée Nationale, par KERSAINT, chef de division des armées navales. Paris 6 novembre 1789.

n'avons pas ce but, nous travaillons en vain à la régénération publique... Que tous, militaires, gens d'église, gens de lois, commerçants, cultivateurs, déposant leurs préjugés, ne soient plus que des citoyens (1). »

L'idée de citoyen ne fait pas qu’octroyer des droits, elle dicte aussi des devoirs (2), et les administrateurs y trouvent une règle de conduite. Lamerville, qui vient d’être élu président du département du Cher, déclare « que le citoyen n’est jamais à lui, qu’il est né pour son pays, qu’il existe pour l’avenir. Notre première gloire est de penser en citoyen français (3). »

Quant au principe électif, il est cohérent, montre-t-on, avec les préoccupations morales qui animent les Constituants : € Une constitution libre, déclare Démeunier (4), ne pouvait abandonner au pouvoir exécutif le choix de ses agents... D'ailleurs, lorsque le peuple ne délègue pas au loin le pouvoir de conduire ses affaires immédiates, lorsqu'il le retient près de lui et sous ses yeux, l’administration inspire plus de confiance, le choix des administrateurs est meilleur. Ces magistratures populaires qu’on exerce un moment pour rentrer dans la classe des citoyens, auxquelles on peut arriver avec de la bonne conduite et de l'intelligence, répandent l’esprit publie et produisent l’inestimable avantage d’éclairer tout le monde. C’est enfin, le meilleur moyen d’assurer l’intégrité des fonctionnaires publics. » Ce sont là, à quelques variantes près, une partie des arguments qui ont été développés au cours du xIxe siècle en faveur de la décentralisation administrative et qu’on donne encore aujourd’hui (5). Les électeurs se félicitent

(1) Arch. nat. AD xvurre. 8. 19. Opinion de M. Tarcer sur la division du royaume, séance du 10 novembre 1789, p. 20.

(2) Arch. nat. AD xvrrrt. 1. 35. Opinion de M. le marquis DE Guiznem CLer- MonT-Lopève, au sujet de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui doit précéder la constitution, du 4 août 1789, séance du matin, p. 3.

(8) Arch. nat. F1e III. Cher. 5!; Procès-verbal de la session du conseil du département du Cher tenu à Bourges, le 15 novembre 1791, et jours suivants. Discours de LAMERvILLE, séance du 16 novembre 1791. Ç

(4) Arch. nat. AD xvint. 5. 22. Rapport sur les dispositions qui doivent compléter l’organisation des corps administratifs, fait au Comité de constitution par M. Démeunter, 1791, p. 17.

(5) Haurrou écrit même, Précis de droit constitutionnel, 22 édit., 1929, p. 190) :

de la généralisation du principe nouveau : «les places ne seront plus le prix de l’intrigue ou des bassesses: l& Nation choisira elle-même ses représentants, ses administrateurs, ses prêtres et ses magistrats (1) », et les élus se sentent « ennoblis » par le choix de leurs concitoyens (2).

Du point de vue de l’enchaînement des idées au sein de A réforme de l’État, les textes contenant l'affirmation générale des principes qui viennent d’être cités nous autorisent à conclure que l'élection représente une sauvegarde pour les libertés, qu'elle est nécessaire à l’harmonie de la constitution, qu’enfin le principe est postulé par les préoccupations morales d’alors. Deux exemples concrets, l'élection des juges et celle des ministres du culte, confirmeront ces vues.

Les abus de l’ancienne magistrature dictent aux réformateurs la solution : il est indispensable que les juges soient amovibles, dégagés de l’emprise de l’exécutif, «surveillés » par les citoyens (3), et la remarque vaut également pour les administrateurs. De plus, la fidélité aux principes posés par la Constitution exige que l’élection soit généralisée et doit s'appliquer

« La justification que l’on a donnée et que l’on donne encore de la décentralisation, à savoir qu’elle est une école de liberté et que les élections locales sont pour les électeurs un apprentissage en vue des élections politiques, cette justification est bien en dessous de la vérité. Dans la réalité des choses, les élections locales sont les seules que comprennent vraiment les électeurs, les seules où ils aient pleinement conscience de leur pouvoir... les seules où ils aient quelque compétence pour émettre une opinion sur les affaires. Il faut des élections locales

- pour que le corps électoral prenne conscience de sa souveraineté... La démocratie et la souveraineté nationale vont à la décentralisation et à l'élection locale comme un fleuve suit sa pente... »

(1) Arch. nat. C. 117. 332. 28. Adresse des électeurs du district de Cusset (Allier), 10 juin 1790.

C. 118. 340. 20. Adresse des soldats nationaux d’Etoges (Marne), 24 juin 1790.

C. 125. 466. 24. Adresse des juges du tribunal de district de Bordeaux, 23 novembre 1790. |

(2) Arch. nat. C. 118. 343. 3. Adresse des administrateurs du département d'Eure-et-Loir, 3 mai 1790.

(3) Arch. nat. AD xvruc. 80. 2. Rapport des Comités réunis des domaines, des finances, de l’aliénation des biens nationaux, de la marine, du commerce et de l’agriculture sur les bois et forêts nationales, fait à la séance du vendredi 6 août 1790, par M. BarrÈre, membre du Comité des domaines et député du

Bigorre, p. 22.

même au recrutement des juges de cassation. « Dès lors que tout Juge doit être immédiatement élu par le peuple, pourquoi froisser le principe pour les juges de cassation ? Rien ne peut justifier la violation d’un principe constitutionnel... ce serait établir une incohérence dans la Constitution; ce serait la fausser que de blesser un tel principe (1). »

En matière ecclésiastique, l’élection est l’intérêt même de la religion, dira Carnus, « j'ajoute que si elle ne disposait de rien à cet égard, la raison exigerait que les pasteurs fussent établis sur l’élection du peuple. C’est alors qu’on est obéi avec respect quand on n’a été élevé que sur les preuves publiques et connues des talents et de la vertu (2). » L'ancienne Église n’avait-elle pas adopté le principe électif ? Si ce procédé a été abandonné, il est aisé d’apercevoir que ce sont des intérêts particuliers qui l’ont fait cesser, et Camus stigmatise le marché conclu entre François I et Léon X, en 1516, le deuxième donnant au premier le droit de nommer aux évêchés, le premier accordant au second les droits d’annates (3).

Après le Dix-Août, l’idée d’élection prendra une nouvelle force : « aujourd’hui, déclarent le département du Cher, le district et la commune de Bourges, tous les citoyens qui seront chargés des pouvoirs et de l’exécution des volontés du peuple souverain seront élus par lui (4) »; trois mois plus tard, les

(1) Arch. nat. AD v. 1. 1. Opinion de M. Pruexon, sur le t. II du nouveau et dernier projet du Comité de constitution concernant la Cour de cassation, p. 8.

(2) Arch. nat. AD xvrr. 31. 403. Opinion de M. Camus, dans la séance du 31 mai 1790, sur le plan de constitution du clergé, proposé par le Comité ecclésiastique.

(3) Arch. nat. AD xvur. 31. 403. Opinion de M. Camus, précit., p. 13 et 19. V. encore dans le sens de l'élection : AD xvirrt. 20. 4. Rapport fait à l’Assemblée Nationale au nom du Comité ecclésiastique, par M. MrRABEAU, député de la ville de Paris, sur la constitution du clergé, 1790. Opinion de M. TrerLHARD, sur le rapport du Comité ecclésiastique, concernant l'organisation du clergé, 30 mai 1790. AD xvrrre. 20. 5. Opinion de M. l’abbé Jacquemanrr, député de la sénéchaussée d'Angers, sur l’élection des curés, prononcée à l’Assemblée Nationale, 14 juin 1790. AD xvrrre. 20. 11.

(4) Arch. nat. Fe III. Cher. 8. Adresse de félicitations du conseil du département du Cher, du conseil de district de Bourges, de la commune de cette ville, aux représentants de la République française, réunis en Convention nationale, 24 septembre 1792.

citoyens de Nevers (1) écrivent à la Convention : « le règne de l'égalité n’est encore fondé que sur des espérances, hâtezvous de le réaliser. le vœu [des Français] sera stérile j jusqu’à ce que toutes les fonctions soient électives et amovibles; le droit d’élire tous ses mandataires appartient nnleent au peuple et ne peut appartenir qu’à lui.» Ils dénoncent les fonetionnaires qui ne sont pas nommés par le peuple (2) et demandent à la Convention «de décréter le principe de l'élection générale des mandataires de la République». La foi dans le principe électif reposait sur un double ressort psychologique : d’abord sur la certitude que le peuple ne peut se tromper dans ses votes; Barère de Vieuzac dira, par exemple : «ne craignez pas que le peuple, restitué dans ses droits, ne distingue avec autant de sagacité que de justice les Done dignes de la confiance (3) »; l’opinion publique — «la voix publique (4) »— est considérée comme un guide sûr qui désignera les bons fonctionnaires, tranchera les grandes questions d'utilité publique. En second lieu, la règle de l’élection se fortifie de toute la puissance de l’idée de hberté : «magistratures populaires», «choix par la Nation ellemême », dit-on en parlant des fonctions administratives, ces formules signifient que la désignation des chefs est désormais, selon le mot des instituteurs de Lyon « notre libre ouvrage (5). »

(4) Arch. nat. D zxr. 181. Nièvre. 20 dal 1792. Les citoyens de la ville de Nevers à la Convention nationale.

(2) « Ceux qui ne tiennent pas leur existence du peuple seul, poursuit le 6 - sont presque toujours disposés à le mépriser et à le salir, La Révolution n° en offre que trop d’exemples. De là, la chute des commissaires du ci-devant roi près les tribunaux... Jetez les regards sur tous les emplois de fonctionnaires qui ne sont pas à la nomination du souverain. Voyez les directeurs et receveurs de l'enregistrement qui, presque tous, aflichent leur incivisme dans l’administration des domaines nationaux et surtout dans celle des biens des émigrés; de quelles négligences ne se sont- ils pas rendus coupables presque partout. » On cite aussi les ingénieurs « qui se rient constamment de l'autorité administrative », les commissaires des guerres ; enfin, les notaires qui, à Nevers, sont contre-révo-

lutionnaires.

(8) Arch. nat. AD xviue. 5. 10. Opinion de M. BarèRe DE Vreuzac sur la

motion de M. pe MiraABEAu concernant les grades administratifs, du 10 décembre 1789.

(4) MiraseaAu, 10 décembre 1789. Moniteur réimpr., t. LI, p. 387.

(5) V. collection « Bibliothèque Lyonnaise »; Révolution française : Lyon en 1790, par À. Merzcer, revisée par Varsen, p. 97, 6 mai 1790.

Le système de l'élection pour avoir été supprimé sous l'Empire (1), n’en a pas moins porté des germes féconds dans notre organisation politique et administrative. Abandonné pour les juges, les officiers, les prêtres, il tendit au cours du xix® siècle à s'implanter pour les corps locaux à la faveur de l’idée de décentralisation, et il a triomphé sur ce point. Sous la monarchie de Juillet, les communes, les arrondissements et les départements ont recouvré par étapes le droit d’élire leurs conseils (2); c'était bien là la preuve que l’idée, d'élection à l’échelon local, est une marque tangible pour tous de l’idée de hberté. |