Le droit de la nation » sur les finances

Le droit de la Nation à consentir l'impôt n’est qu’un aspect du pouvoir très large qui lui est reconnu, au nom de l’idée de liberté, sur les finances en général. Il ne s’agit pas uniquement de la fixation du quantum de l’impôt, mais des attributions des agents chargés de son administration. Par contre-coup, le pouvoir exécutif voit ses fonctions limitées, leur exercice surveillé. Ainsi de conséquence en conséquence c’est la liberté qui provoque l’abaissement de l’exécutif. Le programme du comité de l’imposition est révélateur à cet égard : « On déterminera, est-il indiqué, le degré d’action que les agents du pouvoir exécutif devront avoir sur cette partie et l’espèce d'ordres que les fonctions augustes du Roi les mettront en droit de donner; car, s’il doit commander immédiatement aux forces de terre et de mer, s’il faut que certaines opérations des corps administratifs, celles surtout qui regardent les travaux publics, reçoivent de lui une impulsion que rien ne leur

(1) Courrier de Provence, n° LI, 7 au 8 octobre 1789, p. 9-10. Le vote périodique de l’impôt fait surgir cette question délicate : les députés peuvent-ils refuser l’impôt? — question bien connue sous le nom de refus du budget; le problème est soulevé dans la discussion d’octobre. Les députés hésitent entre le désir de perfectionner l'instrument de garantie et d’opposition que le consentement à l'impôt leur fournit, et d’autre part ils voudraient mettre le service de la dette et le pouvoir exécutif à l’abri des intermittences dans le vote des recettes. MiraBEAu estime que les fonds destinés au service de la dette « ne devaient pas être sujets aux caprices des législatures, que limiter à un an la durée des impôts sur lesquels serait assurée la dette publique, c'était donner au corps législatif le droit de mettre chaque année la Nation en banqueroute ». (Courrier

‘de Provence, 7 octobre, LI, p. 7.)

imprimerait s'ils restaient isolés, — en matière de contribution, c’est de la législature seule que toutes les décisions importantes doivent émaner; aucune disposition de fonds ne doit être faite qu’en vertu de ses décrets; c’est elle qui doit donner toutes les règles de la comptabilité et l’activité du pouvoir exécutif doit être uniquement employée à procurer leur exacte observation (1). » En 1791, ces principes sont rappelés sous une forme plus incisive (2); c’est au nom du droit de la Nation sur les finances que l’on dénie à l’exécutif l’initiative en matière d'impôt. « La liberté du peuple, explique Barère (3), est toute dans l’impôt », « c’est là le gage le plus sûr de ses droits, l’arme la plus puissante pour les défendre ou les reconquérir s'ils sont usurpés », en matière d'impôt 1l n’y a pas deux pouvoirs mais un seul, celui du peuple, c’est-à-dire des députés élus par lui; ainsi la séparation de l’exécutif et du législatif est écartée du débat. D'ailleurs si l'initiative des lois, poursuit le député des Hautes-Pyrénées, est refusée au roi par la constitution, bien que celle-ci lui concède le veto, comment donc lui accorderait-on l'initiative de l’impôt qui n’est jamais présenté qu’à son acceptation ? Îl ne peut être question de lui transférer un droit que la Nation ne peut aliéner. |

On voit de même affirmer qu’il est inconstitutionnel autant qu'impolitique de laisser les agents chargés de l’administration de l’impôt à la nomination de l’exécutif. C’est ainsi que les payeurs généraux des départements (4) sont considérés comme dangereux, car leur institution « ne tend rien moins

(1) Arch. nat. AD xvrrre. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l’imposition, le 18 août 1790; imprimé par ordre de l’Assemblée Nationale.

(2) Arch. nat. AD xvrrit, 42. 1. Discours et projet de décret sur les caisses patriotiques ou d'échange, par P.-A.-D. Larron, député de la Gironde, 26 mars 1791:

(3) Opinion de M. Barërr, député du département des Hautes-Pyrénées,

prononcé à la séance ‘du samedi 27 août 1791, contre l'initiative du Roi et de

ses ministres, concernant la contribution publique, initiative proposée par les Comités de constitution et de revision. Arch. nat. AD 1x. 500. 3 dossier. Bibl. nat: Le21797. tel

(4) Arch. nat. AD 1x. 569. 4e dossier. Opinion et projet de décret sur les 87 payeurs généraux, par M. RouciEr-LABERGERIE, député de l'Yonne, séance du 9 avril 1792.

qu’à ne laisser aux administrateurs élus par le peuple qu’une surveillance fictive et à concentrer entre les agents du pouvoir exécutif la fortune publique. En 1792, on rappelle que l’Assemblée Nationale avait substitué aux trésoriers généraux et aux receveurs particuliers, des receveurs (1) élus par le peuple et lspeciés par les administrations de départements; ce n'est qu’en fin de session, le 24 septembre 1791, qu’elle « oublia les fonctionnaires publics du peuple » et qu’elle établit 87 payeurs généraux nommés par les commissaires de la trésorerie nationale, eux-mêmes nommés par le roi, soustraits d'autre part à l'inspection des corps administratifs et aux municipalités auxquelles «on enlève la juste satisfaction de suivre et de reconnaître l’emploi des deniers publics ».

Voici donc le principe électif présenté comme une garantie de la « sûreté des finances et de la saine morale », contre l’action de l’exécutif; d’ailleurs, relève-t-on, l’Assemblée n’aurait jamais dû s’écarter des principes et confier à l’exécutif la nomination des commissaires de la trésorerie nationale (2). Remettre les fonctionnaires chargés de l’administration de l’impôt à la discrétion de l’exécutif, c’est «ébranler la Constitution en lui enlevant les barrières qui doivent la défendre. » Si le choix du peuple avait décidé de la composition de la trésorerie, pense-t-on, elle lui aurait inspiré confiance, sentiment nécessaire au relèvement du crédit public.

L'extension des pouvoirs de la représentation nationale sur les finances se traduit par cette idée qu’en la matière le corps législatif n’est pas seulement « législateur », mais encore « administrateur ». Il exerce le pouvoir législatif lorsqu'il vote l'impôt et le pouvoir administratif lorsqu'il s’occupe de la régie du domaine (3). Il agit à l’un et l’autre titre lorsqu'il

(1) Décret 12 novembre 1790.

(2) Arch. nat. AD 1x. 569. 4€ dossier. Rapport du Comité de l'ordinaire des finances sur une motion faite relativement aux payeurs généraux des départements et sur quelques pétitions relatives à leur cautionnement, par M. A.-D. Larron, membre de ce comité, déeute du département de la Gironde, le 10 février 4792;

(3) Arch. nat. AD x. 16. Rapport sur les droite incorporels nationaux fait au nom des sept Comités réunis des domaines, des finances, d'imposition, de

contrôle la gestion des demiers publics; à lui seul ce contrôle incombe. Les commissaires de la comptabilité présentent à l’Assemblée le tableau général de la comptabilité, tant ancienne que nouvelle, et, s’ils doivent préparer le travail de contrôle, à l’Assemblée est réservé «le droit imprescriptible d’en prononcer l’apurement définitif (1). » C’est, en effet, à l’Assemblée qui a fixé et réparti les contributions que l’on doit compte du recouvrement, du versement et de l’emploi des deniers; @1l faut qu’elle sache si les revenus publics ont été exactement perçus, s'ils l’ont été dans la mesure des sommes fixées, ou dans la proportion des tarifs décrétés, si leur destination a été invariablement suivie et si les créanciers de l’État ont été fidèlement payés. » Cette idée de destination des deniers si féconde en finances publiques domine le contrôle de la gestion.

Ce contrôle portera d’abord sur le ministre des finances le Comité des finances, après avoir comparé les états des recettes et ceux de la dette avec les pièces originales qui les constatent, Juge de l'exactitude du compte que lui fait remettre le ministre (2).

C’est encore le droit de contrôle de la Nation sur les finances qui a permis d'établir la règle, devenue essentielle en droit budgétaire, de la priorité du vote des dépenses, les recettes n’existant qu’en fonction des premières; cette règle d’ordre tend à éviter l’abus fiscal. Le marquis de Montesquiou (3), rapporteur du Comité des finances, expose que l’Assemblée

féodalité, de l’ahénation, de l'extraordinaire, et ecclésiastique. à la séance du 9 mars 1791, par M. Devismes, député de l'Aisne, membre du Comité des domaines. :

(1) Arch. nat. C. 141, 135. 22. Discours des commissaires de la comptabilité; impression décrétée le 4 décembre 1791. V. dans le même sens : Rapport du Comité central de liquidation sur l’organisation de la comptabilité des finances de l'État, par M. CocnarDp, membre de ce comité, sans date. Bibl. nat. Le??. 1760. (2) Arch. nat. AD xvrrie. 40. 21. Rapport à l’Assemblée Nationale au nom du Comité des finances par M. DE Monresquiov, le 26 février 1790, imprimé par ordre de l’Assemblée.

(3) Arch. nat. AD xvarre. 40. 2. Plan de travail présenté à l’Assemblée Nationale au nom du Comité des finances par M. le marquis Dé Monresourou. Imprimé par ordre de l’Assemblée, 1789.

165 11-93 doit prendre parti sur les dépenses «19 parce que nous devons compte à la Nation du motif et de l’emploi de ses contributions; 20 parce que votre décision sur les dépenses servira de base à l’établissement des contributions mêmes. » Grâce à l’adoption de cette règle budgétaire, «la dépense touchera immédiatement à la recette », le contribuable aura « la certitude de voir employé utilement ce qu’il aura payé (1). »

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