Une méthode dans les finances publiques

Les idées de contrôle et de liberté entraînent à leur tour, celles de clarté, de publicité dans les opérations financières. Au sortir de la complication fiscale qui fut l’une des causes de la Révolution, on éprouve le besoin de faire le point. La détresse financière est immense, le peuple qui accède à la vie politique, veut suivre les affaires publiques. On va donc lui présenter un bilan plus ou moins approché de la situation ancienne; d’ailleurs, avant d’adopter un nouveau régime fiscal, il faut connaître exactement la situation (2). « On prendra une connaissance exacte de tout ce qui existait dans l’ordre ancien », on vérifiera les revenus et les dépenses, on examinera « la situation du trésor, la nature et la quotité des dettes (3). » Le comité des finances veut distinguer Les dépenses ordinaires, les dettes constituées, et les dettes criardes — qui jusqu'ici ont laissé dans les comptes des arriérés, obstacles à tout redressement. Dans la même classe, il place les sommes des intérêts anciens sur les rentes, les emprunts connus sous le nom de cautionnements ou de fonds d’avance de compagnies de finance. « Le calcul rigoureux de tout ce que nous venons de com-

(1) Arch, nat. AD xvrne. 40. 20. Rapport de la dépense des affaires étrangères par M.LeErruN, sans date; (précède le rapport de Monresquiou du 26 février 1790).

(2) Arch. nat. AD xvint. 40. 1. Rapport fait à l’Assemblée au nom du Comité des finances, le 18 novembre 1789, par M. le marquis DE Monresquiou. V. aussi : Mémoire sur les finances du royaume, présenté à l’Assemblée Nationale à la séance du 9 septembre 1791, au nom du Comité des finances par M. DE Monresquiou, député de Paris, avec des pièces justificatives. Bibl. nat. Le??. 1765.

(8) Arch. nat. AD xvrite. 40. 2. Plan de travail présenté à l’Assemblée Nationale, au nom du Comité des finances, par M. le marquis DE Monresquiou, précit.

prendre sous le titre de dettes criardes est le premier de tous les calculs à faire; c’est à y pourvoir qu’il faut consacrer tous ses moyens. » Par désir de clarté on prend soin de séparer l’ancienne gestion de la nouvelle en décidant qu’il sera rendu compte à l’Assemblée des dépenses dans l’état qu’elles étaient au moment où elle les a examinées, puis compte tenu des réductions jugées nécessaires. C’est ainsi que sur les 20 millions afférents à la liste civile, le comité retire la dette antérieure au premier janvier 1790 (1).

Le détail de la dette est indiqué avec minutie afin que le vœu public soit satisfait. « L’ancienne dette constituée en rente perpétuelle vous sera présentée, dit le comité, avec les époques de chaque emprunt et les édits de création, l'historique des différentes réductions qu’elle a éprouvées et son montant actuel. » La même méthode sera suivie pour la dette constituée en rentes viagères, pour la dette remboursable à époque fixe, la dette provenant d’acquisitions faites par le roi, etc. Tous les postes débiteurs, jusqu'aux indemnités pour restriction au droit de propriété seront relevés et publiés. Enfin, l’arriéré de la dette, c’est-à-dire, tout ce qui reste au débit le 17 janvier 1790, fera l’objet d’une « vérification particulière », à cause de sa complexité.

Tel est le prélude au plan de finances. Le désir de clarté éclate; on veut que ces questions jusqu’alors connues des seuls spécialistes soient exposées en «un langage intelligible », « il n’est plus permis d’en employer d’autre et désormais tout ce qui n’est pas à la portée de tout le monde n’est plus à la portée de personne (2). » Dans un but de méthode, le comité des finances présente à l’Assemblée un plan de finances très divisé. Il est intéressant de constater que sa composition est fondée sur la distinction des dépenses « d'utilité commune » et des dépenses «d'utilité particulière » (3); les premières comprennent la masse

(1) Arch. nat. AD xvrrré. 40. 2. Plan de travail, préett.

(2) Arch. nat. AD xvirrt. 40. 1. Rapport fait à l’Assemblée Natomales au nom du Comité des finances, le 18 pros 1789, par M. le marquis DE Mo TESQUIOU, précit.

(3\ Arch. nat. AD xvrnre. 40, 2. Plan de travail, précit.

des services publics généraux « tout ce qui doit être dirigé par le gouvernement. Ce sera la collection des objets qui composeront la dépense du Trésor public et qui vous seront garantis par la responsabilité des ministres. » Il s’agit là, dirions-nous aujourd’hui, des dépenses des services publics généraux. La deuxième classe renferme.les dépenses locales, de département ou de district; elles auront un caractère de variabilité tenant aux circonstances et aux lieux qui les distingue des premières à ce titre, elles ne pourront être couvertes en principe, parles impôts généraux et réclameront une contribution locale. L’utilité sociale, suivant son intensité sert ainsi à tracer la summa divisio des dépenses. Elle permet, en outre, d’élever certaines dépenses locales au rang de dépenses d’intérêt général ; par exemple, en ce qui concerne les ponts et chaussées, dépenses qu'il est de l’intention des réformateurs de mettre à la charge des administrations de départ:ment, on pourra admettre que les ouvrages d’art, en raison de leur utilité générale et des sommes importantes qu'ils absorbent, pourront émarger à un fonds spécial du Trésor (1); il en va de même pour les primes et encouragements accordés au commerce qui « peuvent être considérés comme objet d'utilité générale », ou encore pour la construction et l’entretien des bâtiments publics. Par contre, les dépenses ayant trait à la mendicité, aux travaux de charité seront des dépenses locales (2). D’une manière générale, on reconnaît la nécessité de distinguer dans la rubrique « dépenses concernant les provinces » celles qui devront être à la charge du budget général et celles qui resteront dépenses

locales (3).

(1) Arch. nat. AD xvrrre. 40. 2. Plan de travail, précit.

(2) Arch. nat. AD xvurre. 40. 1. Rapport du 18 novembre 1789, précit., p. 8, 9, 10. Cette ébauche de répartition des dépenses générales et locales concorde avec la pratique actuelle. L'évolution a été dans le sens d’une reprise dans le budget général des dépenses locales importantes.

(3) Arch. nat. AD xvrri. 40.1. Rapport du 18 novembre 1789, précit , p. 8 et 9.

La classification des dépenses publiques a cet intérêt de permettre aux citoyens de connaître plus facilement la charge de l'État et la gestion des deniers publics V. Rapport fait à l’Assemblée Nationale sur le travail du Comité des dépenses publiques, par M. LArron-LADEBAT, président de ce comité; sans date, p. ?, 6. Bibl. Nat. Leñ5. 3 1, dépenses publiques, n° 1.

Cette classification posée, les dépenses sont présentées par chapitres « de manière à mettre sous vos yeux tout ce qui nous a paru propre à fixer vos déterminations (1). » Chaque chapitre, sous la rubrique de la dépense considérée, expose l’état financier du service, propose, s’il y a lieu, des remaniements et justifie les modifications budgétaires envisagées. On reconnaît là les grandes lignes de la technique budgétaire moderne. Par exemple, on lit au chapitre 5 de la première partie, sous la rubrique « Administration de la justice (2) » : « Ce chapitre contiendra tout ce qua coûte aujourd’hui l’admimistration de la justice, les frais des prisonniers et ceux des procédures criminelles. Îl renfermera les gages actuels du Conseil, le traitement et les bureaux du garde des sceaux et du ministre chargé de la correspondance avec les provinces; les traitements dont Jouissaient les intendants et leurs subdélégués.… » Puis viennent les retouches proposées par le comité : « Un second état sera adressé d’après la réduction ou la suppression des gages du Conseil, des intendants, etc.., les sommes destinées à payer les tribunaux supérieurs. Quant aux tribunaux de canton, de district et des départements, nous estimons que leur dépense doit faire partie de celle qui sera confiée aux assemblées d'administration. »

Le chapitre VII — «Administration générale des finances» — est un bon exemple de clarté dans le classement des dépenses et de vue d’ensemble du service public. « Le chapitre contiendra : 10 les appointements du contrôleur général et des intendants des finances, les dépenses des bureaux de l’admimistration générale, celle des mines, des monnaies, etc.; 20 l’admainistration du Trésor public et les paiements des rentes; 30 les traitements des receveurs généraux et particuliers, des régisseurs et administrateurs de tous les revenus et géné- .ralement tous les frais de perception dans l’état actuel. Un second état vous présentera le projet de réduction de tous les frais de bureau, un plan d'administration et d’organisation pour le Trésor public qui en simplifierait infiniment la gestion

(1) Arch. nat. AD xvrne. 40. 2. Plan de travail, précit. (2\ Tbid.

et en diminuerait les frais, ainsi que les réductions convenables sur le traitement des fermiers, régisseurs et administrateurs. Quant aux receveurs généraux et particuliers, la nouvelle division du royaume rend indispensable le changement de leur administration. Nous avons pensé que tout ce qui était relatif à la perception ordinaire des impositions et à la remise des deniers au Trésor public devait être confié aux assemblées de département et que les fonds de cette dépense ne devaient plus entrer au Trésor publie. » Ainsi $’amorce avec ces retouches insérées dans l’exposé des dépenses, l’idée qui s’est implantée dans les États modernes que la discussion du budget sera l’occasion de propositions de réformes qui renferment souvent la critique de toute une politique; on sait qu’on a reproché aux commissions des finances d’user trop hardiment de cette tradition (1).

Pour que les dépenses, les dettes surtout, soient pourvues de recettes, on propose d’affecter certaines catégories de recettes à certaines catégories de dépenses, et de charger des organismes spécialisés de ces gestions; le désir de clarté suggère la création d’une « caisse nationale » qui serait dotée de recettes provenant des impôts directs (2) et aurait mission de gérer toutes les dettes (3), tandis qu’une « caisse d’administration », dotée de revenus autres que les impôts directs, tels que les produits des régies, acquitterait les dépenses des divers départements (4). Cette idée d’affecter une dotation au paiement de certaines dépenses, dotation qui se trouverait ainsi

(1) V. Joseph Barrnézemy, les Commissions parlementaires, Paris, 1933.

(2) La nomenclature en est donnée dans le Rapport du 18 novembre 1789; Arch. nat. AD xvrrre. 40.1.

(3) U faut comprendre par cette expression, indique le rapport, non seulement les rentes viagères, les gages actuels des charges de magistrature, les intérêts d'effets publics, d'emprunts, les indemnités de toute nature, mais encore les dépenses concernant les provinces, les ponts et chaussées, les primes aux manufactures, les frais de procédure criminelle, les traitements des receveurs généraux et particuliers des finances, les travaux de charité, la construction et entretien des bâtiments publics, les dépenses de la police. (Rapport du 18 novembre 1789, précit.) Les dépenses ainsi payées par la Caisse nationale s’élèveraient à 253.193.4992 livres, et sa dotation s’élèverait à 286.609.000 livres. :

(4) V. la nomenclature de sa dotation fixée à 159.140.000 livres, et des dépenses dont elle est chargée qui balancent ses revenus.

constamment pourvue, est intéressante à relever : elle a inspiré les nombreuses caisses de l’administration publique à notre époque, l’exemple le plus fameux en est la Caisse autonome d'amortissement, qui, par un texte constitutionnel a reçu une dotation affectée au service d’une partie de la dette publique en 1926.

Dans le nouvel ordre de choses, toutes les dispositions formulées par le Comité des finances tendaient à déchirer le « voile mystérieux » dont on entourait les finances publiques (1). Avant tout, la publicité dans le montant de la contribution et dans l’emploi des recettes doit être le caractère distinctif des nouvelles finances, leur «constante sauvegarde (2)»; l’idée est affermie que «les deniers publics, pour être distribués sans reproche, doivent l’être avec publicité (3). » On ne refusera plus le tableau de l’imposition (4).

4. — Les idées consütutionnelles et la protection des deniers

publics.

Consentement périodique à l'impôt, droit supérieur de l’Assemblée en matière financière, clarté, publicité, ne seraient que des règles isolées si elles n’étaient pas replacées dans l'architecture même de la réforme de l’État, dans la Constitution. Les révolutionnaires le comprennent; d’emblée ils insèrent leurs conceptions financières dans le système de la constitution, la liberté financière rejoint la liberté politique qui en est la source, par là se manifeste une fois de plus le

(1) Arch. nat. AD xvrrre. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l'imposition, le 18 août 1790: imprimé par ordre de l’Assemblée Nationale.

(2) Arch, nat, AD xvure, 56. 1. Opinion de M. ne Monresquiou, sur l’organisation du trésor public, le 10 mars 1791.

(8) Arch. nat. AD xvrrrt. 153. 13. Premier rapport du Comité de mendicité, Exposé des principes généraux qui ont dirigé sou travail, par M. pe La Rocne- FOUCAULD-LiANCOURT: imprimé par ordre de l’Assemblée Nationale, 1790.

(4) Tuisauzr, curé de Souppes, député de Nemours, explique que la répartition des décimes se faisait en «chambre secrète » et «qu’on refusait constamment aux curés le tableau de l'imposition ». Séance du 23 janvier 1790, Moniteur r'éimpr., t. IT, p:,219.

caractère synthétique de leurs constructions. Dès le début de son «Plan de travail » le Comité des finances affirme que «le système entier des finances doit dériver de la Constitution (1) », il explique qu’il s’est pénétré des principes sur lesquels repose la constitution et qu’il en a fait « la base de son travail (2) ». D'ailleurs les règles qui seront formulées doivent être incorporées à la constitution, si l’on veut que les anciens abus ne reparaissent pas (3); il faut donc particulièrement y inscrire la répartition des compétences entre le législatif et l'exécutif, bien marquer dans la constitution que c’est de « la législature seule que toutes les décisions doivent émaner..., que c’est elle qui doit donner toutes les règles de comptabilité, que l’activité du pouvoir exécutif doit être uniquement employée à procurer leur exacte observation (4). » Comme application de ce principe on a vu déclarer tout à l’heure que la nomination des agents des contributions par l'exécutif est une mesure « inconstitutionnelle (5) ». Il y a plus, la constitution n’est pas seulement utile à inspirer les règles financières, elle vient étayer celles-ci à l’aide des autres réformes qu’elle contient. C’est

(1 {2 une bonne administration des finances c’est de... se laisser conduire... par les principes de la nouvelle Constitution ». Arch. nat. AD xvrrr4, 17. Réflexion sur les formes et les principes auxquels une nation libre doit assujettir l’adminis-

} Arch. nat. AD xvarre. 40. 2. Plan de travail, précit. ) Ibid. Cravière déclare de même que « la manière la plus sûre d’établir

tration des finances, avec des observations sur le dernier rapport fait à l’Assemblée Nationale par M. RæœpErEr dans la même matière, par M. CLAvVIÈRE, 1791, p45;: | | (8) Ræperer va plus loin : le vote de l’impôt est pour lui «une fonction du pouvoir constituant » alors que la confection de la loi n’est qu’une fonction législative. V. Rapport de RæDERER au nom du Comité de l'imposition, 20 décembre 1790. Moniteur réimp., t. VI, p. 681. A plus forte raison, les règles financières sont-elles constitutionnelles.

(4) Arch. nat. AD xvuit. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l'imposition, le 18 août 1790.

(5) Arch. nat. AD 1x. 569. 4€ dossier. Opinion et projet de décret sur les 87 payeurs généraux, par M. Roucrier-LABErRGERIE, député du département de l'Yonne, séance du 9 avril 1792, et Rapport du Comité de l'ordinaire des | finances sur une motion faite relativement aux payeurs généraux des départements et sur quelques pétitions relatives à leur cautionnement et à ceux des receveurs . des districts, et au traitement des receveurs, par M. A.-D. Larron, membre de ce comité, député du département de la Gironde, le 10 février 1792. V. AD 1x. 569. 4° dossier. £

ainsi que le comité des finances souhaite la mise en œuvre rapide de la réforme administrative pour trouver un point d'appui à la distinction des dépenses générales et des dépenses locales. D’une façon générale, il faut que les finances soient solidaires du « concert dans les opérations (1) », c’est-à-dire, de l’ensemble de la réforme de l’État.

L'idée de liberté et le désir de garantie qui expliquent la constitutionnalisation des règles financières (2), requiert aussi l'emploi de règles ou «formes» (3) protectrices dans l’administration des finances. Parmi les principales figurent les responsabilités exceptionnelles et successives qui sont imposées aux agents qui manient les deniers publics. |

L'Assemblée Nationale réitère ses affirmations sur la responsabilité des ministres et agents de l’exécutif (4). Du « droit de la société à demander compte à tout agent public de son administration (5) », elle tire la responsabilité des ministres et agents de pur en matière de finances. À la séance du 29 septembre 1789, Démeunier propose de rendre les ministres responsables de l'emploi des fonds de leur département ainsi que de toutes les infractions qu’ils peuvent commettre envers les lois, quelques ordres qu’ils aient reçus (6). Guillaume précise que les ordres donnés par le roi doivent être contresignés par un ministre, car le roi est imviolable (7) et l’on sait que le régime parlementaire s’est approprié la règle du contreseing.

Comme la responsabilité ministérielle est « trop facile à élu-

(1) Arch. nat. AD xvunt. 51. 1. Motion sur un nouveau régime des finances, par M. le baron p’ArLArpe, député de Saint-Pierre-le-Moûtier (Nièvre), p. 28.

(2) Arch. nat, AD xvine. 58, 3. Rapport au nom du Comité de l'imposition, précit.

(3) Arch. nat. AD xvrrrA. 17. Réflexions sur les formés et les principes auxquels une nation libre doit assujettir l’administration des finances, avec des observations sur le dernier rapport fait à l'Assemblée Nationale par M. Rœperer, dans la même matière, par CLaAvière 1791,

(4) V. par ex. arrêté de l'Assemblée Nationale du 31 juillet 1789, pra. Coll. gén. des décrets, t. I, p. 48.

(5) Arrêté de l’Assemblée Nationale du 26 août 1789, Baupouin, t. I, p. 74.

(6) Séance du 29 septembre 1789. Point du jour, 30 septembre, n° XCIV.

(7) Point du jour, précit.

der (1) », on organise la responsabilité des agents subordonnés avec minutie. Les receveurs de district qui procèdent au recouvrement des impôts directs, de la contribution patriotique et des revenus des biens nationaux (2), sont soumis à des obligations très lourdes ainsi que les payeurs généraux des départements (3). Les registres des receveurs sont examinés mensuellement par le directoire de district (4); les municipalités, comme contre-épreuve, adressent au directoire les quittances délivrées aux collecteurs (5). Une garantie générale a été cherchée dans un emboîtement des responsabilités qui pèsent sur tous les agents financiers. Qu'il s’agisse des receveurs des municipalités, des receveurs des régies nationales, des receveurs de districts qui centralisent le produit des contributions et autres recettes de la trésorerie nationale, qu'il s’agisse des ministres, les recettes publiques sont garanties par des responsabilités liées (6). « Le ministre est responsable des parties du service public pour lesquelles 1l délivre des ordonnances », il répond que l’état de ses ordonnances n’excédera pas les fonds décrétés, et la Trésorerie nationale garantit sous sa responsabilité qu’elle n’acquittera aucune ordonnance ou mandat de payer qu'ils ne soient conformes aux dispositions décrétées par le corps législatif (7). »

La comptabilité publique tire ses règles principales de l’idée de liberté. « Sous un régime de liberté, la comptabilité, dit le rapporteur du comité de liquidation, de Batz, n'étant établie que pour protéger la fortune de l’État, elle dl embrasser à la fois... la défense de tous les intérêts pécuniaires de la Nation et la conservation de toutes les responsabilités en matière de

(1) Cravrière. Réflexions sur les formes et les principes auxquels une nation libre doit assujettir l'administration des finances, précit.

(2) Décret du 12 novembre 1790, art. 3, 7, et suiv.

(3) Décret du 24 septembre 1791, art. 4.

(4) Ibid., art. 20.

(5) Zbid., art. 21.

(6) Arch. nat. AD 1x. 569. 4e dossier. Rapport du Comité de l'ordinaire des finances sur une motion faite relativement aux payeurs généraux des départements, par M. A.-D. LAFFoN, membre de ce comité, député de la Gironde, le 10 février 1792. - !

(7) Ibid.

finances (1). » En régime de liberté, «une servitude positive peut et doit subsister, celle de tous les agents du fise ordonnateurs et comptables... ; plus le gouvernement est libre, plus leurs chaînes doivent être difficiles à rompre. » Bref, (c’est sous le grand aspect [de la liberté] que la réforme de la comptabilité s’offre à vos délibérations. » Une des premières missions de la comptabilité sera de «juger les responsabilités » successives des ordonnateurs et des comptables. Pour cela, elle vérifiera si les dépenses ont été faites conformément aux lois, si elles ont été bien ordonnancées. Cette première fonction touche aux formalités; 1l en est une deuxième qui concerne le fond même des comptes: elle consiste à vérifier si les dépenses ont été valablement faites, à examiner les pièces justificatives produites à la décharge des ordonnateurs (2). On désire, en plus de ces attributions, qu’elle veille encore sur la vente des biens nationaux, sur l’entrée des fonds qui en proviennent. Or, il faut que cette surveillance suive toutes les prescriptions depuis leur source jusqu’à leur destination, « qu'aucune somme... ne puisse Jamais être détournée des divers canaux que votre prudence aura tracé à la circulation des deniers publics, sans qu’un premier écart ne soit aussitôt perçu. » À travers le rapport, on peut suivre les conséquences de l’idée de liberté que nous venons d’indiquer par une autre voie. La comptabilité nouvelle est issue de la liberté, elle a pour but, de sauvegarder les droits fondamentaux du pouvoir législatif en matière financière, de protéger les deniers de l’État en apportant la clarté dans ses finances: elle devra « donner enfin aux législatures la certitude que les résultats qu’elles rendront publics, seront dégagés de toute obscurité, de toute incertitude. de toute fraude. » Il est indispensable, en effet, que le public sache que les comptes seront soumis à l'examen le plus sévère, afin qu’il donne créance aux résultats de cet examen (3). Sous tous ces aspects, la

(1) Arch. nat. AD 1x. 499. 4er dossier. Plan sur l’organisation de la comptabilité, présenté au nom du Comité de liquidation, par Jean pe Barz, député de Nérac, imprimé par ordre de l’Assemblée Nationale (sans date).

(2) Observations de Conporcer,séance 14 octobre 1791; Monit.réimp.,t. X, p.118.

(8) Observations de VAuBLANC ; séance 14 octobre 1791. Monit. réimp., t. X, Palo)

réforme de la comptabilité publique apparaît comme le moyen de mettre fin au despotisme ministériel.

La question de savoir si la comptabilité doit ou non résider dans le sem de l’Assemblée Nationale est également résolue à la lumière de l’idée de protection des deniers publics qui prime ici le pur principe. Le principe, en effet, c’est, reconnaît-on, que la Nation, — c’est-à-dire la représentation nationale — qui paie l'impôt, se fasse rendre compte de l’emploi qui en est fait (1). Toutefois, la comptabilité ne peut être bien étudiée dans des assemblées que trop de fonctions sollicitent, de plus il est sage de ne pas confondre dans le même collège le pouvoir de faire les lois et de juger les agents responsables qui ont exécuté ces lois. « Vous voudrez, dit le rapport, qu’il existe entre vous et eux des intermédiaires indépendants des deux pouvoirs et offrant par cela même à la nation une garantie contre toute collusion, contre toute clandestinité. » L’Assemblée ne devra intervenir que « comme contradicteur constitutionnel » pour censurer les travaux de ces intermédiaires; on verra donc dans la comptabilité, non une fonction politique, mais un service public confié, à titre de garantie, à des fonctionnaires élus par la Nation (2).