III. — L'ÉGALITÉ DEVANT L’IMPOT

La liberté pose le principe du consentement à l'impôt, mais la règle d'égalité organise le nouveau régime fiscal autour de l'idée de justice. Cela signifie en premier lieu que tous les revenus doivent être imposés (1), en second lieu que l'impôt doit être réparti par égalité proportionnelle entre tous les citoyens; de la sorte disparaissent les inégalités qui régnaient

(1) : MON Go EN 21 septembre 1790. Moniteur universel, t. IV, p. 1100, 2e col.; Monit. réimpr., t. V, p. 711. AuBry, 22 septembre 1790, cbid., t. V, p. 724.

soit dans la quotité de l’impôt, soit dans la manière de le répartr (1). L'égalité proportionnelle « a été le vœu vraiment national, la base sur laquelle l’Assemblée a voulu que toutes les contributions fussent assises (2). » Cette règle fiscale dérive du principe de l'égalité devant la loi : l’autorité des lois est égale sur tous les citoyens, les bienfaits de la constitution sont les mêmes pour tous, tous doivent fournir aux besoins de l'État (3). L'article 5 du comité de constitution ne parlait que de l'égalité pure et simple entre les citoyens et les biens (4). Mais Barère de Vieuzac propose d'introduire dans le texte le mot proportionnellement (5). Mirabeau l’appuie : « les contributions publiques, dit-il, ne peuvent être supportées également par tous les citoyens, car tousles citoyens n’ont pas les mêmes... facultés ni par conséquent l’obligation de contribuer également au maintien de la chose publique. Tout ce qu’on peut exiger c’est qu'ils.y contribuent en proportion de ce qu’ils peuvent. Encore y a-t-1l une classe de citoyens qui... n’ayant à peine que le nécessaire devrait par là même être entièrement exemptée. Lisez l’article 21 de la Déclaration des droits... et voyez comme l’article relatif aux contributions publiques y était exprimé. Voyez s’il n’établit pas la proportion des fortunes comme la base de la répartition des taxes, au lieu de cette égalité qui, sans contredit, serait l’inégalité la plus inique (6). » L'égalité transposée dans le domaine de l’impôt est donc corrigée par une notion qui, déjà introduite dans l’article 13 de

(1) La Rocneroucaurp, 11 septembre 1790. Moniteur universel, RME p. 1056, 17e col.; et Monit. réimpr., t. V, p. 627.

(2) Arch. nat. AD xvint. 58. 2. Rapport du Comité des finances, sur les impositions, présenté à l’Assemblée Nationale, le 11 mai 1790, par M. LompPrÉ, membre de ce comité, imprimé par ordre de l’Assemblée. « Un principe fondamental en matière de contribution », dit l’Instruction de l’Assemblée Nationale sur la contribution foncière, décrétée les 22 et 23 novembre 1790. Arch. nat. AD xvune. 61. 1.

(3) Arch. nat. AD xvinie. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l'imposition, le 148 août 1790.

(4) V. séance du 7 octobre 1789. Monit. réimpr., t. II, à 13: Point du jour, 8 octobre 1789, n° CI.

(5) Zbid. Point du jour, CI.

(6) Séance du 7 octobre 1789. Courrier de Provence, n° LI.

la Déclaration (1) puis votée le 26 août, sera désormais constitutive de la théorie de l’impôt : la notion de faculté ou encore de capacité contributive. L’impôt, afin d’être égal pour tous, doit tenir compte de la faculté contributive des assujettis, autrement dit, 1l doit, dans la conception de la Constituante, être proportionnel à cette faculté. Ces idées sont reprises par divers projets de rédaction (2). L'article 5 primitif est remanié et voté sous cette forme : «toutes les contributions et charges publiques de quelque nature qu’elles soient seront proportionnellement supportées par tous les citoyens et propriétaires à raison de leurs biens et de leurs facultés (3) », et ce principe est reproduit dans la Constitution de 1791, au nombre des «dispositions fondamentales garanties par la Constitution (4) ». Cette règle vaut pour les deux grands impôts créés par la Constituante, la contribution foncière et la contribution mobilhière; la première est € répartie par égalité proportionnelle sur toutes les propriétés foncières (5). » En ce qui concerne la contribution mobilière, l’Assemblée essaye bien de graduer l’impôt suivant les facultés des contribuables : un rapport est fixé entre le loyer et le revenu présumé qui comporte une échelle descendante de coefficients où 1l est tenu compte du train de vie et les revenus n’y sont pas proportionnels au loyer (6), — mais elle n’en reste pas moins fidèle au principe de la proportionnalité en décidant que les revenus ainsi dégagés seront frappés du «sou pour livre» de leur montant (7).

(1) « .… une contribution commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. »

(2) Ceux, par ex., de PéÉrion DE ViLLeNEUVE, GoupiLz DE PRÉFELN; ce dernier proposait que « les impôts fussent supportés dans une Juste proportion du produit des biens, ainsi que des facultés de chaque citoyen ». Séance du 7 octobre 1789; Courrier de Provence, LI.

(3) Séance du 7 octobre 1789. Monit. réimpr., t. I, p. 14; texte, qui reproduit à peu près complètement la rédaction proposée par PÉTION DE VILLENEUVE, Courrier de Provence, ibid., LI; Point du jour, CI.

(4) Constitution de 1791, titre I.

(5) Arch. nat. AD xviic. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l’imposition, le 18 août 1790; précit.

(6) V. Décret sur la contribution mobilière du 13 janvier 1791, art. 18.

NES brd art lo?

Ainsi la conception de ce qu’on a appelé la « justice fiscale (1) » s’absorbe à cette époque dans l’idée d’égalité proportionnelle. Une autre conception de cette Justice est celle de la progressivité qui prétend tenir un compte plus exact des facultés contributives. D’après cette doctrine, l’impôt doit être supporté plus que proportionnellement par les contribuables, suivant l'importance de leurs revenus. En effet, remarque-t-on, 1l ÿ a pour le titulaire d’un faible revenu plus de difficulté à payer un taux proportionnel que pour celui dont le revenu est supérieur; d’où, afin de tenir compte de l’idée d’égalité dans les sacrifices, l'application d’un taux au tarif de la contribution qui croîtra avec les revenus plus que proportionnellement : tel est le tarif progressif qui appliquera des taux différents selon les catégories ou tranches de revenu. Le comité de l’imposition propose pour la contribution mobilière d’assouplir la règle rigide de l’égalité proportionnelle. Au-dessous d’un certain chiffre de revenu, la contribution serait nulle, ensuite elle pourrait « devenir progressive... pour soulager les moins aisés en portant un peu plus sur les riches (2). » Vernier se fait le champion de cette idée qu’il reprendra à la Convention. Ce qu’il importe de constater 1c1, c’est que le point de départ de cette conception nouvelle de la justice fiscale est située dans notre même idée d'égalité. Vernier explique (3) que « la justice distributive doit combiner tous les rapports et peser toutes les positions, toutes les circonstances. » D’abord, on tiendra compte des charges de famille qu'il faudra déduire de la contribution personnelle, ensuite on fera intervenir l’idée comparative de sacrifice : « deux hommes, poursuit Vernier, sont absolument dans la même position, mais l’un a 3.000 livres de revenus, qui à la vérité suflisent à ses besoins, un autre en a 6.000 livres qui le mettent dans l’aisance, un troisième en a 12.000 livres qui en font un citoyen riche. La première portion de 3.000 livres donnera si l’on veut pour tous la même contri-

(1) Prérrr, Justice et injustice fiscale. Paris, 1933.

(2) Arch. nat. AD xvrrrt. 58. 3. Premier rapport fait au nom du Comité de l'imposition, précit., p. 8. |

(3) Arch. nat. AD xvunit. 51, 6. Nouveau plan de finances et d'imposition formé d’après les décrets de l'Assemblée Nationale, 1790, p. 25, 27.

bution, mais les 6.000 livres et, à plus forte raison, les 12.000 Hivres n’augmenteront-elles le tribut qu’au mare la livre ? La raison semble prescrire le contraire, parce que c’est l’homme riche qui doit principalement supporter les contributions et les charges de l'État. Si la richesse, commé on l’a observé, ne commence qu’au terme où les besoins finissent, l’homme riche doit contribuer plus que celui qui vit seulement dans l’aisance, et celui-ci à son tour est tenu à une contribution plus forte que celui qui n’a que l’absolu nécessaire, Aussi la vraie proportion. doit être graduée sur le nécessaire, l’aisance et le superflu... [l en doit moins coûter au riche de prendre sur son superflu, qu’au pauvre de retrancher sur ses premiers besoins, » Dès lors, puisqu'il s’agit d’« établir un mode de répartition conforme à l'équité », il faudra individualiser le contribuable, c'est-à-dire, distinguer selon qu'il s’agit d’un père de famille, ou d’un célibataire et, à richesse égale, distinguer selon que l’un ne travaille pas, que l’autre exerce une profession; Qil faudra surtout, prenant égard aux différents états, régler que les revenus qui n’excéderont pas le nécessaire absolu payeront telle quotité — un vingtième par exemple, — que ceux qui constitueront l’aisance, deux vingtièmes, que ceux qui atteindront à la richesse en paieront trois. ; qu’au delà du taux fixé, les revenus payeront quatre et même cinq vingtièmes. » Sans doute, note Vernier, il ne faut pas se flatter d’atteindre à une précision mathématique dans la répartition, « la seule espérance raisonnable est d'approcher le plus près possible de cette égalité proportionnelle... qui devient si nécéssaire pour asseoir l'impôt sur les bases mêmes de la justice». D’après ces formules, on peut dire que l’on adopte la pgpgressivité pour mieux réaliser la proportionnalité, et cette conclusion est intéres ssante, car elle montre sur un cas précis, et à l’occasion de règles aussi différentes dans leur aboutissement que la proportionnalité et la progressivité, l’emboîtement des conséquences tirées des grands principes.

La même exigence plus grande d'égalité et de justice qui suggère la progressivité, inspire des mesures complémentaires destinées à soumettre tous les revenus à l’impôt, bref, à réaliser dans les faits une plus exacte égalité de tous devant les

charges publiques. Ainsi, pour combattre la fraude fiscale, Vernier expose que cette désobéissance à la loi, si elle pouvait s'expliquer sous un régime despotique comme une sorte de représaille spontanée contre l’arbitraire, est destructive de l'égalité devant les charges publiques et, par conséquent, incompatible avec le système de la liberté, « lorsque la nation s'impose elle-même des tributs proportionnés à des besoins dont on connaît le motif (1). »

De même, on cherche à ramener à la règle d'égalité les rentiers, les capitalistes qui essayent de s’exempter de la contribution, € qui veulent s’isoler au milieu de la nation, faire une classe à part, jouir de tous les avantages de la société, sans contribuer aux charges qu’elle impose (2). » Quelle que soit la difficulté de découvrir les richesses en portefeuille, 1l faut, dit-on, «tenter l’entreprise », Çà raison des grands motifs de justice qui rendent cette contribution nécessaire (3). » Les capitalistes et les rentiers ne cessent d’affirmer qu'ils sont exempts de l’impôt, que la dette publique a été contractée sous la foi d’une exemption absolue de toute espèce d’imposition, et ils opposent leur titre au droit public nouveau, à la règle de légalité devant les charges publiques. Or, 1l y a dans cette prétention, explique Vernier, confusion entre la qualité de créancier et celle de citoyen (4), et 1l donne la préférence à la seconde qui conduit à l’égalité devant les charges publiques.

D'autre part, des mesures techniques apparaissent qui viennent consolider le principe. Ainsi, pour éviter que la règle ne soit enfreinte, 1l faut savoir quelle est la richesse foncière ou mobilière de chaque contribuable. L’exigence d’un cadastre, l'inscription au rôle de la valeur des biens-fonds après arpentage et estimation, découlent du principe d’égalité (5). Quant à la connaissance de la richesse mobilière et des revenus, on ne

(1) Arch. nat. AD xvrrr. 51. 6. Nouveau plan de finances..., par VERNIER, précit., p. 18.

(2) Arch. nat. AD xvine. 51. 6:, précit., p. 19.

(3) Ibid., p. 35.

(4) Jbid., p. 19. :

(5) Zbid., p. 28. V. aussi : Arch. nat. AD xvirre. 62. 5. Cadastre général de la France, par M. P.-F. Augry, député du bailliage de Villers-Cotterets, 1790.

peut l’obtenir, sans verser dans l’arbitraire ou l’inquisition, que par une déclaration du contribuable. Aussi, la règle révolutionnaire de l'égalité devant les charges publiques provoque l'apparition d’un élément très nouveau de technique fiscale, la déclaration, qui pénétrera dans notre système d’impôt lors de la réforme de 1914-1917.

La richesse en titres sera connue également par le moyen de la déclaration et aflirmée par serment (1). D'ailleurs, la déclaration comporte une procédure destinée à en garantir la fidélité : elle est publique, admet la possibilité pour tout intéressé de combattre sa teneur, une sorte de Jugement est rendu par une assemblée faite de la commune et des notables.

Qu'il s'agisse de la proportionnalité, qu'il s'agisse de la progressivité, les applications de la règle de l’égalité, en se référant toutes à une volonté de justice, participent des préoccupations morales qui s’observent à tous les chapitres de la réforme de l’État (2). Sur le plan juridique, la règle d’égale répartition, comporte bien d’autres applications techniques. Comme la hberté, elle sert d’étalon des valeurs : la Justice d’un impôt est mesurée d’après le respect qu’il accorde à la règle d'égalité : c’est ainsi qu’on relève que l’impôt sur le tabac « charge inégalement des citoyens d’égale richesse, ou d’égale pauvreté (3) »; de même, les droits d’entrée dans les villes sont inconstitutionnels parce qu’ils sont un impôt inégal (4). L'égalité est encore un critère qui permet en matière budgé-

(1) .Plan de VERNIER, précit., p. 28.

(2) Cette volonté de justice se marque jusque dans le langage. On estimera, par exemple, qu’un subside est « pur », «lorsqu'il n’est payé que par les citoyens qui ont les facultés d’y participer ». Arch. nat. AD xvirre. 58. 10. Opinion sur

les bases des impositions générales de M. Heurraurr DE LamerviLrr, député du Berry, prononcée à l’Assemblée Nationale, le 5 octobre 1790, p. 4. On dira qu'il est juste de faire partager aux citoyens riches (le fardeau commun ». Arch. nat. AD xvurc. 63, annexe de la pièce 6. Projet d’adresse ‘aux Français sur l'impôt; sans date ni signature (dû probablement à D'ALLARDE, député de Saint-Pierre-le- Moûtier, Nièvre).

(3) Arch. nat. AD xvune. 60. 8. Rapport fait au nom du Comité de l'imposition concernant le revenu public provenant de la vente exclusive du tabac (sans date).

(4) Arch. nat. AD xvnre. 60. 4. Opinion de Louis BorsLanpry, député, sur la nécessité de supprimer les droits d'entrée dans les villes; discours prononcé à l’Assemblée Nationale dans la séance du mardi 15 février (sans date).

aire de dégager les notions de dépense générale et de dépense locale, la première étant à la charge de tout le royaume, couverte par les impôts généraux, par conséquent répartie proportionnellement sur tous les contribuables (1).

Surtout, c’est l’idée d’égale répartition de la charge fiscale qui incite à écouter les plaintes du contribuable trop imposé; elle est à l’origine de ce qui deviendra de nos jours le contenlieux fiscal. Les réclamations des communautés affluent au Comité des finances, lesquellés, s'armant du principe d'égalité, critiquent la répartition. Les unes exposent que les villes seules ont jJoui du bénéfice desla diminution de cotisation qui résulte de l'imposition des ei-devant privilégiés. D’autres communautés, que leur cote est divisée en autant de rôles qu'elles ont de possessions sur les communautés voisines (2). Le Comité étudie toutes les pétitions; il ne hâte l’exécution des rôles € qu’en examinant sans relâche les réclamations élevées pour appliquer à chacune d'elles le sens précis des décrets » -- formule très exacte puisque les rôles ne peuvent être confectionnés que compte tenu de l'égalité proportionnelle de répartition. Allant plus loin dans l'application du principe, le Comité promet aux communautés qui se croient lésées dans la répartition, qu'immédiatement après la formation des assemblées du département, l’Assemblée ordonnera la nomination de commissaires par chaque directoire de district pour examiner les requêtes des municipalités, vérifier les surtaxes, prononcer € avec la plus sévère impartialité » l’indemnité qui sera due à chacun (3). La plus grande facilité sera donnée pour recourir contre les répartitions inégales : «point de tribunaux, point de procès... simple requête communiquée au corps municipal ou au corps administratif qui aura fait la répartition (4). »

(1) Aroh. nat, AD xvrnt, 40, 2, Plan de travail présenté à l’Assemblée Nationale, au nom du Conuté des SA par M.le marquis DE Monresquiou, s.d., p.4.

(2) Arch. nat. AD xvunet, 58. 2. Rapport du Comité des finances sur les impositions, présenté à l’Assemblée Nationale, le 11 mai 1790, par M. Lompré, membre de ee comité; précit,

(3) Arch. nat. AD xvint, 58, 2. précit.

(4) Rapport sur la contribution foncière, de La RocnEroucauLp:; séance de 11 septembre 1790, Monit. réimpr., t. V, p. 659. |