I. — UTILITÉ SOCIALE ET CONSTITUTION

En interrogeant les textes, on peut relever un très grand nombre d'échantillons d'utilité sociale dans les domaines les plus divers de l’activité de l’État. On remarque des utilités - sociales économique, financière, administrative, constitutionnelle, et l’on sait par l’aperçu qui a été tenté des traits généraux de notre notion, que toutes ces manifestations sont dans sa nature; mais à l’époque révolutionnaire, les aptitudes de l'utilité sociale présentent cette caractéristique d’être rassemblées côte à côte dans une même période avec une densité remarquable — elles vont même jusqu’à se pénétrer l’une l’autre dans le vaste ensemble de la «régénération publique». Par exemple, l'utilité sociale s’appliquera au contrôle des

dépenses générales de l’État (1), aux opérations financières comme la vente des biens ecclésiastiques (2), à la mise en valeur des œuvres d’art et bibliothèques des abbayes supprimées (3), surtout à l’entrée de ces biens dans le commerce juridique (4). L’utilité sociale s’entendra aussi des mesures relatives à l'hygiène (5), à la protection des forêts (6), à la domanialité des canaux (7) et à leur nécessité (8), à la liberté des capitaux (9), à la question de savoir si l’on doit admettre la franchise de certains ports (10), c’est-à-dire à des faits de caractère économique. Elle s’appliquera particulièrement aux choses de administration, à la délimitation des compétences entre l’autorité admunistrative et l'autorité judiciaire (11), à l’institution des jurés (12),

1) Arch. nat. AD xvrre. 6. 18. Rapport sur l’organisation du ministère fait’ au nom du Comité de constitution par M. DÉMEUNIER (sans date), p. 28.

(2) Arch. nat. AD xvire. 16. 20. Opinion de M. l’évêque d’Autun, sur la question des biens ecclésiastiques (sans date), p. 8.

(3) Arch. nat. D xxn. 1. 8. 5, Plan concernant l’emploi des mobiliers des maisons ecclésiastiques supprimées; (sans date) par l’abbé LE Bron», de l’Académie des belles-lettres.

(4) Arch. nat. D xur. 1. 8. 7. L'assemblée générale de Cambrai à l’Assemblée Nationale, 18 janvier 1791.

(5) Arch. nat. FI 324. Lettre du maire de Lauterbourg, à l'Assemblée Nationale, 22 octobre 1790.

(6) Arch. nat. D xxx. 1. 10. 4. Mémoires de M. de Coux, ancien régisseur, sur les forêts, envoyés à BaïLLv, et par celui-ci au Comité d’agriculture et de commerce, 6 novembre 1790.

(7) Arch. nat. D xu11. 1. 6. Observations sur le canal de Briare et sur celui d'Orléans, 8 octobre 1790 (anonyme).

(8) Rapport fait au nom du Comité d'agriculture et de commerce, sur la jonction du Rhône au Rhin, par M. RecnaurD d’Epercy, député du Jura, 1791, p. 12. Bibl. nat. Le??. 1749,

(9) Arch. nat. AD xvint. 16.15. Motion de M. Tnourer sur les propriétés de la couronne, « du clergé et de tous les corps et établissements de mainmorte. Séance du 23 octobre 4789". 15.

(10) Rapport fait à l’Assemblée Nationale au nom du Comité d'agriculture et de commerce, par M. Decarre, député de la Somme, s. d. Bibl. nat. Le??. 1673.

(11) Arch. nat. D 1v. 13. 226. Mémoires pour le département de Paris au sujet de deux jugements rendus par le Tribunal du 4° arrondissement, envoyés au Comité de constitution et à celui des rapports, le 4 juin 1791.

(12) Réflexions sur le plan de Constitution de M. pu Porr lues à la Société des Amis de la Constitution aux Jacobins le 24 mars 1790 par M. Loyseau; rapportées dans AuLarD : la Société des Jacobins. (Recueil de documents pour l’histoire du club des Jacobins de Paris, t. I, p. 50.)

à la commodité des Jjusticiables (1), à l'assistance judiciaire (2). |

Avec l'approche du péril extérieur, l’utilité sociale s’entend de l’intérêt de la défense des frontières (3), de la levée des gardes nationales (4), de l'élévation du prix du salpêtre pour encourager sa production (5).

Puis le mot utilité sociale recouvre des théories juridiques, par exemple l’indemnisation en cas d’emprise de la puissance publique (6), ou des conceptions constitutionnelles comme la supériorité du législatif sur l'exécutif (7), la permanence de l’Assemblée (8); de même l’inviolabilité de la personne du roi sera présentée comme une disposition réclamée par la liberté et l'intérêt public qui exigent que le Corps législatif ait un frein (9). D’une façon plus générale encore, on considère que

(1) Arch. nat. AD xvine. 175. 64. Examen de la question si les tribunaux du département de Paris doivent être réunis dans un même lieu ou au contraire fixés dans leurs arrondissements respectifs, par un des juges du département de Paris, 27 octobre 1791, p. 15.

(2) Arch. nat. D xvir. 5. 67. Objets d'utilité publique relatifs au procès. Letourneau s. d. n. 1. |

(3) Arch. nat. AD xvrrit. 149. 21. Rapport des Commissaires de l’Assemblée Nationale envoyés dans les départements de la Meuse, de la Moselle et des Ardennes, fait par M. de Monresquiou, député de Paris, le 13 juillet 1791, p. 6 et suivantes.

(4) Arch. nat. C. 158. 331. 8. Arrêté du conseil du département des Vosges sur la fixation du nombre des gardes nationales de son ressort qui doivent être remises provisoirement en activité de service en exécution de la loi du 8 juillet; 24 juillet 1792.

(5) Arch. nat. AD xvrrc. 187. 23. Rapport sur les moyens d’encourager les manufactures de poudres et de salpêtres de France, fait au nom du Comité de - l’ordinaire des finances le 7 mai 1792, par A. D. Larron, ot du Comité des finances et député de la Gironde, p. 13. £

(6) Arch. nat. AD xvrne. 187. 12. Rapport sur les dan marécageux fait au nom du Comité d’ agriculture par J.-B. Roucter-LABERGERIE, député du département de Lyon, membre du Comité d’agriculture et de la Société d’agriculture de Paris, le 11 septembre 1792, p. 3.

(7) Opinion de Loyseau, membre de la Société des Amis de la constitution . sur le mode de responsabilité des ministres et des autres agents de l’exécutif, lue le 29 mai 1790. Aurarn, la Société des Jacobins, op. cit., t. T, p.116.

(8) Archevêque de Bordeaux, séance du 27 juillet 1789, Moniteur réimpr., t. I, p. 213; reproduit d’après le Point du Jour de BArRÈRE.

(9) Duporr, séance du 14 juillet 1791. Moniteur réimpr., t. IX, p. 127.

les institutions politiques ne sont que des moyens de parvenir à l’utilité sociale (1).

Celle-ci possède enfin un aspect administratif accusé et se traduit en mesures diverses dont il est inutile autant qu’impossible de donner une énumération; qu’il suffise de noter que l'utilité sociale servira en ce domaine — et pour choisir deux aspects tout différents — à tracer la distinction des services publics généraux et des services publics locaux (2), les droits de police de l’État (3); elle servira encore de motif pour apporter une exception à la loi lorsque son application rigide serait injuste ou inopportune (4). D’un point de vue moral, l’utilité sociale est la règle que s’imposent, dans leur conduite, l’administrateur et le député (5).

Si donc on considère l'utilité sociale dans ses manifestations les plus fréquentes, on voit qu’elle affecte «tout ce qui concerne la législation et l’étude des lois » (6), le droit tout entier. D’autre part, si poussant plus loin l’examen, on la considère du point de vue de son rôle dans l’élaboration des règles de droit, la notion d’utilité sociale apparaît, selon le mot de Chabroud, comme la « matrice originale et impérissable à laquelle les institutions sociales doivent, de tous les temps, être comparées » (7); c’est dire qu’elle est une notion capitale. L'éveil est

(1) Discours sur l’organisation des gardes nationales par Max. RoBESsPIERRE, membre de l’Assemblée Nationale, 1791, p. 1. Bibl. nat. Le?°, 1456.

(2) Arch. nat. RE ne séance du 9 août 1791. Moniteur réimpr., t. IX, p. 354.

(3) Arch. nat. AD xvirre. 148. 5. Rapport et projets de lois sur les délits et les peines militaires proposés à l’Assemblée Nationale au nom du Comité militaire par Charles CnaAgroup (sans date). PiA

(4) Arch. nat. AD xvint. 78. 17. Rapport sur les domaines’ nationaux de

l’île de Corse fait au nom du Comité des domaines par M. BARRÈRE (orthogr. Barère par Brette, les Constituants), député du département des Hautes-Pyrénées, p. 11. Décret du 5 septembre 1791.

(5) Arch. nat. AD xvrrre, 147. 5. Discours prononcé par M. MN AUS rorT, député du Var, à la séance du 31 mai 1791 sur la peine de mort.

(6) Arch. nat. AD xvine. 147. 7 bis. Dénonciation de la peine de mort aux États-généraux, Londres, 1789 (anonyme), p127

(7) AD xvrric. 148. 5. Rapport et projets de lois sur les délits et les peines militaires proposés à l’Assemblée Nationale au nom du Comité militaire par Ch. Cnasroup (sans date), p. 4.

donné sur la fonction très importante de cette idée : sur elle se mesure la valeur des institutions.

Toutes ces vues sur les applications ou sur la portée de l'utilité sociale n’épuisent pas l’idée que s’en font les révolutionnaires. Elle est encore, et avant tout pour eux, une construction politique originale, la Constitution.

L'idée de constitution représente pour les hommes de 1789, le couronnement de celle d’utilité sociale. C’est la constitution qui contient comme en un résumé les règles nouvelles disons mieux les postulats philosophiques et juridiques — sur lesquels est bâti l’ordre nouveau. Aussi, l'examen de cette notion-clef constitue un point essentiel de nos recherches; les Constituants nous habituent à cette idée que la conception que se fait de l’utilité sociale une nation à un moment donné de son histoire touchant les grands principes politiques qui la régissent, se matérialise dans ce document particulier au droit public qu’est une constitution.

Or, dès l'instant où l’on considère une constitution comme l'expression de l’utilité sociale dans un pays donné, à un moment donné, on est conduit à modifier les idées courantes sur le sens de ce mot et à faire apparaître son contenu social.

La notion de constitution a été souvent accolée à l’idée de révolution, et on y a vu un accident de l’histoire, un fait; elle a été définie aussi comme une loi supérieure aux autres; et la constitution sort le plus souvent d’une révolution certes, elle est bien un texte juridique d’une valeur supérieure, mais ce sont des caractères qui, pour assurés qu’ils soient, ne doivent pas servir à présenter et à situer l'institution, car ils sont du point de vue sociologique, secondaires. C’est précisément l'intérêt de l’étude de la Révolution de 1789 de nous forcer à constater que la constitution résume un ensemble social complexe, elle suppose surtout que l’on a pris parti sur les liaisons qui s’établissent entre groupes sociaux : aristocratie et bourgeoisie, villes et campagnes, par exemple, — ou sur l’orientation que l’on désire donner aux rapports de droit public en général ; d’après la Constitution de 1791, ces rapports respectant l’idée de liberté, il s’en suivra que la contrainte sera en principe

réduite au minimum. Elle suppose enfin, un accord sur certaines aspirations, sur certains principes juridiques supérieurs, sur un certain idéal politique, social, religieux, moral ; ainsi dans la Constitution de 1791, il s’agira du principe et de l’idéal de liberté. Toutes ces caractéristiques sont l’expression d’une conception de l'utilité sociale apparaissant, à l’intérieur de la collectivité que l’on envisage, au terme d’une évolution politique et philo- ‘sophique le plus souvent longue et hachée.

Remarquons que la constitution, par cela même qu’elle donne une expression de l’utilité sociale, arrête et prétend arrêter dans une certaine mesure la plasticité naturelle de cette notion qui se-modifie, nous le savons, selon les circonstances et dont la mobilité entraînerait l’instabilité perpétuelle de la vie collective. Si les constitutions sont transitoires, elles le sont encore moins que les aspects d’une utilité sociale qui serait abandonnée à elle-même. La constitution représente, de ce point de vue, une certaine permanence, jugée nécessaire à l’organisme étatique qui n’exclut pas une évolution, — à intervalles réguliers —, lorsqu'on introduit le principe de la révision. Dès lors, la constitution, si elle est un fait juridique, est d’abord un fait social.

Il reste maintenant à le connaître à travers les schémas de pensée qu’il introduit dans la construction des révolutionnaires.

La Constitution renferme les principes fondamentaux de l’ordre politique, mais elle est aussi et avant cela, une forme, dans laquelle s’agence une certaine conception de l’utilité sociale. C’est sous cet aspect que nous allons ici l’envisager à l’époque de la Constituante, réservant l’étude des principes essentiels qui y sont formulés pour un examen particulier.

Dans les définitions qui sont proposées de la constitution, des éléments disparates voisinent : souvenir des abus, aspirations, lumière philosophique, postulats constitutionnels. Mounier, en 1789, définit la constitution : « Un ordre établi dans la façon de gouverner (1) ». Il éclaire sa formule par le rappel de

(1) Rapport du Comité chargé du travail sur la Constitution par M. Mouxies. Bibl. nat. Le?®, 50.

l’insuflisance de l’ancienne constitution monarchique réduite aux fameuses maximes fondamentales. Malgré celles-ci, déclaret-1l, € nous n'avons pas une constitution; les pouvoirs sont confondus..., l'autorité est éparse, ses diverses parties sont toujours en contradiction, les droits des citoyens sont trahis, les lois sont méprisées ». On voit que dans cet exemple un postulat constitutionnel est formulé : le principe de la séparation des pouvoirs; que des abus sont rappelés, et du rapprochement de ces tronçons de pensée naît une idée nouvelle : la liberté. La constitution c’est, pour Mounier, Mirabeau et tous les Français, la liberté, et l’on assiste alors à la projection d’un idéal politique et philosophique. Mirabeau dira de la constitution, qu’elle est le « système de la liberté (1). » Du point de vue rationnel, la constitution représente surtout une idée d’ordre, de précision dans les fonctions gouvernementales; rédiger la constitution revient à « déterminer les pouvoirs institués pour le maintien de l’ordre social, circonserire leurs limites », imaginer les « précautions politiques » dont il convient de les entourer (2), et déjà il apparaît que les liaisons sont essentielles : rédiger une constitution, dit Thouret, c’est rédiger « la Loi suprême qui lie et subordonne les différentes parties de l’État au Tout »; et ce Tout c’est « la Nation en corps (3).

D’autres fois, par désir de concision, on ne définira la constitution que par certains de ses éléments juridiques : la règle de la séparation des pouvoirs (4), le respect du droit de propriété (5). Les esprits plus portés vers la philosophie sociale ÿ voient

(1) Arch. nat. AD xvint. 149. 12. Rapport du Comité diplomatique, remis aux Comités, militaire et des recherches, lu dans la séance du 28 juillet 1791, par MirABEAU l'aîné, p. 9.

(2) Arch. nat. AD xvint.-1. 5. Préliminaire de la Constitution. Reconnaissance et exposition raisonnée des Droits de l’homme et du citoyen, lue les 20 et 21 juillet 1789, au Comité de constitution, par M. l’abbé Siexès, p. 18.

(3) Discours de M. Tnourer, membre du Comité de constitution fait à l’Assemblée Nationale, sur la nouvelle division territoriale du royaume, 3 novembre (s. d.), p. 4. Bibl. nat. Le??. 301 et Arch. nat. AD xvrre. 3.16, p. 4.

(4) Préliminaire de la Constitution, précit.

(5) Arch. nat. D x. 6. 2. 29. Arrêté du directoire du département de l'Aisne, 5 juillet 1792. aps |

surtout une « convention » pour l'établissement d’un régime politique (1).

Quoiqu'il en soit, ne considérer que la division et l’organisation des pouvoirs publics, c’est, dit Thouret, ne vouloir s'attacher qu’au « sens strict » du mot constitution. Celle-ci est un ensemble bien plus vaste. « Nous avons observé, dit Thouret au moment de la révision, que l’Assemblée n’avait pas établi la Constitution. et que le chapitre civique des abolitions qui ont dû précéder l’implantation de la liberté et de l'égalité devait être consacré constitutionnellement. » Ainsi, la volonté d'empêcher le retour des abus suffit déjà à conseiller une extension du contenu de la constitution, et l’on peut relever certains de ces élargissements successifs. On voit, par exemple, chez Thouret, l’idée de contrat social introduire l’idée de garantie des droits naturels; «les comités ont aussi reconnu que les hommes s’unissant en société, ont des droits naturels dont ils n’entendent pas faire le sacrifice, qu’à la simple reconnaissance de ces droits qui se trouve dans la déclaration qui en a été faite, 1l était indispensable d’ajouter la garantie formelle des mêmes droits par la Constitution. » Nouvelle extension : on propose d’ajouter des dispositions sur la nationalité française dans le titre [1. D’autre part, il se pose au moment de la révision la question importante de savoir dans quelle mesure il convient d'insérer dans le texte constitutionnel, les décrets rendus par les Constituants. A cette occasion s'affrontent des conceptions opposées sur l’étendue de la notion de constitution. Certains, dit Thouret, ne veulent y faire entrer que ce qui forme « la substance la plus essentielle » de la constitution, quarante ou cinquante articles.

D’autres, qui se font une idée large de la constitution, voient celle-ci « jusque dans les moyens les plus variables d’en remplir l'esprit et d’en réaliser les données » ; ils «voudraient rendre

(1) Arch. nat. AD xvure. 5. 6. Rapport du Comité de constitution sur la prolongation des pouvoirs de MM. les députés, présenté à l’Assemblée Nationale, par M. Le Cnaperier, membre de ce comité, p. 3; v. AD xvrue. 1. 33. Opinion de M. Durand de Maillane, sur la constitution du royaume (sans date), pdd

permanentes des dispositions dont la modification pourra être commandée par le temps et exécutée sans altérer l’essence de la constitution. » Thouret soutient la première théorie et voit en plus de l’avantage de la concision, celui d'arrêter le retour trop fréquent des époques de révision favorables aux troubles; mais 1l a soin d’agréger à la constitution les conséquences particulhièrement importantes passées dans la législation : « nous avons considéré, dit-il, au nom du Comité de révision, que l’Assemblée ne s'étant pas bornée à poser les bases de la constitution, il se trouve dans le travail qu elle a fait... quelques conséquences déjà déduites des principes qui méritent, par leur importance, d’être incorporées à la constitution. Nous avons encore recueilli celles de ces conséquences immédiates qui sont tellement saines en principes, tellement bonnes dans la pratique, et si clairement susceptibles d’une exécution facile et durable, qu’on ne doit pas craindre que le besoin de les changer se fasse sentir prochainement. » (1) D’autres enfin, font déborder la constitution sur le droit privé : « C’est. non seulement l’existence civile et politique du citoyen, dit Bouchotte, mais c’est principalement son existence domestique qui forme la constitution d’un État libre. » On a bien enlevé aux ministres le droit de disposer des personnes, mais on n’a rien fait si on ne donne au citoyen le droit de disposer de luimême d’une manière conforme à l’intérêt de la société; et 1l rattache à ce droit essentiel, le droit de succession, les testaments, les conventions matrimoniales, la puissance paternelle (2). | Telles sont les tendances extensives de l’idée de constitution qui sont chez les Constituants. Pour autant, l’idée qu'ils se font de la constitution n’est pas épuisée par l’estimation quantitative des dispositions susceptibles d'y rentrer. C’est que lé constitution est aussi pour eux un cadre qu imprime

) THOURET, Rapport sur la révision. Séance du > août 1791, Moniteur, réimpr., t. IX, p. 344.

(2) Observations de M. Boucuorre, député à l’Assemblée Nationale, sur la nécessité de joindre deux titres à la Constitution, l’un sur l'état des personnes, l’autre sur le culte religieux, sans date), ‘p. 12. Bibl. nat. Le??. 1692. ÿ

aux matières qu’elle renferme une certaine discipline, un ordre, et il s’agit là moins d’un ordre strictement logique que d’un ordre intime venant du mouvement qui est donné aux idées maîtresses du système politique proposé. Les Constituants ont choisi pour ressort de la constitution l’idée de liberté, mais il y a bien des formes possibles de la liberté. On pourrait dire que l’octroi du droit de suffrage à tous les citoyens, la libre disposition des propriétés, le referendum législatif ou constitutionnel sont des formes de la hberté. Les Constituants ont opéré un choix; on sait qu'ils n’ont accueilli ni le suffrage universel, ni le referendum. Une constitution suppose done que parmi les formes possibles d’agencement: des rapports sociaux à la lumière d’un principe, on accueille certaines d’entre elles en rejetant les autres; elle suppose, autrement dit, qu’on donne au ressort constitutionnel considéré, la liberté par exemple, un certain mouvement qui lancera l’idée plus ou moins loin; et l’esprit qui détermine l’impulsion initiale est inséparable de l’idée concrète que nous devons nous faire de telle constitution. ?

On peut voir les Constituants doser l’interprétation qu'ils donneront du principe de liberté. Ainsi, Mounier, élimine la conception de la « liberté orageuse », qui accorderait trop au peuple. « Nous ne désirons pas, dit-il, une liberté sans règle qui place l’autorité arbitraire dans la multitude, la dispose à l'erreur, à la précipitation. »

C’est dire qu’il se prononce, comme l’ensemble des Constituants, pour une liberté modérée, idée qui se rattache, nous le verrons, à leur conception générale de l’utihté sociale. Aïnsi, à l’origine de l’élaboration constitutionnelle, se place un jugement sur la portée et l'interprétation de certains principes; ce Jugement opère un découpage de conséquences dans la matière constitutionnelle : la conception d’une liberté limitée entraînera, par exemple, l'adoption d’un suffrage censitaire. À partir de l’émission de ce jugement, l’élaboration juridique n’est plus libre, elle se coule dans une forme idéale qui n’est pas détachable de la notion de constitution. Si maintenant on abandonne cet exemple qui nous a servi à raisonner et qu’on généralise l’enseignement qu’il fournit, on peut émettre tou-

chant le processus de l’élaboration constitutionnelle la conclusion suivante : l’idée de constitution implique à son point de départ qu’un choix est arrêté entre les possibles dans la catégorie des rapports sociaux, c’est-à-dire, que certains postulats ont été retenus qui vont commander les institutions; leur présence signifie à nouveau que la constitution est une forme. Tel est semble-t-il, le schéma que les textes révolutionnaires, touchant le travail constitutionnel, nous permettent de nous représenter.

Comment les Constituants ont-ils opéré ce choix ? C’est ce qu'il est utile d’examiner; par là va se trouver précisée l’idée qu'ils se font de la Constitution.