VI. — LES RÉFORMES ADMINISTRATIVES ET L'INVENTION JURIDIQUE

En passant à l’étude de la réforme administrative, on va rencontrer un sens de l’utilité sociale bien différent de celui qu'offrent les vues qui sont apportées sur les problèmes économiques et financiers. C’est un nouvel aspect de l’idée qui est mis en évidence, à savoir son aptitude à promouvoir des règles générales et à permettre la découverte de solutions aux diffcultés de l’admimistration quotidienne; bref, sa fonction est organisatrice au sens large du terme dans cette partie des fonctions de J’État qui engage à tout moment les droits des citoyens.

Les pétitionnaires ont ressenti vivement quel lien étroit rattachait les réformes administratives aux idées politiques, et ce sont elles qui imprégneront toutes leurs suggestions de détail. Les motifs de leurs adhésions aux réformes sont d’ordre à la fois constitutionnel et affectif. Si les citoyens actifs rendent hommage aux députés, c’est parce que les assemblées sont « représentatives » (1), que les corps administratifs sont «sortis de la Constitution (2). » Si les municipalités les félicitent avec enthousiasme d’avoir recréé dans-sa pureté « l’idée communale », c’est parce qu’elles sont des «corps populaires (3) » qui concrétisent l’administration à l’échelon où elle est le plus en contact avec les individus, et l’expression de «gouvernement municipal » dont elles usent, sera plus tard reprise par Henrion

(1) Arch. nat. C. 1144. 3002. 2. Adresse des citoyens actifs de la ville, fau- bourgs et paroisses de Bourbon-Lancy (Saône-et-Loire) réunis en assemblée primaire dans l’église des Révérends Capucins de cette ville, 15 avril 1790.

(2) Arch. nat. C.:1144. 298t. 12, Adresse de la municipalité de Soissons à l’Assemblée Nationale, 11 avril 1790.

(3) Arch. nat. C. 1144. 298%. 7. Adresse à l’Assemblée Nationale de la municipalité de Bordeaux, 10 avril 1790.

de Pansey dans un livre célèbre (1) et imprégnera encore notre loi municipale de 1884.

La faveur de la réforme s'explique aussi parce qu’elle satisfait au désir d'harmonie, de construction logique qui est dans les esprits; les circonscriptions à peu près égales de la nouvelle division ne sont plus que les « sections d’un tout bien lié dont l’administration uniforme et correspondante » se rapporte à «un centre commun (2). » En plus d’un sens, on pouvait donc louer l’Assemblée d’avoir jeté les fondements de l’administration (3); voilà pourquoi on tenait à la division territoriale que l’on ne parviendra pas à discréditer (4).

La collaboration à la réforme administrative repose, d’autre part, sur un élément affectif très fort : les citoyens sont appelés à la vie politique, c’est là une vie nouvelle qui, disent-ils, les transfigure. Ils s’éveillent aux problèmes de l’administration, à la méditation de l’utilité sociale, car leurs têtes «sont rendues à l’État »; ils écrivent qu'ils sont pleins de la connaissance de leurs droits, du sentiment d’une large liberté et forts des travaux de l’Assemblée (5).

1. — PROJETS VARIÉS; POLICE MUNICIPALE; COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE ET COMPÉTENCE JUDICIAIRE.

Tel est l’état d'esprit qui explique les projets, ou les simples réflexions qu'ils présentent en grand nombre. En matière de voirie, par exemple, on propose que les propriétaires soient

(1) HenRioN DE Pansey, Du pouvoir municipal, desa nature, de ses attributions et de ses rapports avec l'autorité judiciaire, Paris 1820; et Du pouvoir municipal, de la police intérieure des communes, 3 édit., Paris 1833.

(2) Arch. nat. C.1144.2982,19. Adresse de gratulation à Nosseigneurs de l’Assemblée Nationale, Extrait des délibérations de la municiplité de Digne, 7 avril 1790.

(3) Arch.nat. C. 1144. 299, 11. Adresse de la milice nationale de la ville de Saint-Quentin, 12 avril 1790.

(4) Arch. nat. C. AA£A, 3002. 2. Adresse des citoyens actifs de la ville, faubourgs et paroisses de Bourbon-Lancy, précit.

(5) Arch. nat. C. 118. 341. 13. Adresse de l'Assemblée électorale du disthiot de Vitré, 27 juin 1790.

tenus d'entretenir les chemins ruraux, d’élaguer les haies (1). En matière de prévoyancé sociale, on remarque des projets d'associations de secours mutuels organisant à côté d’allocations en nature, l'apprentissage (2); en matière d’assistance, des projets de maisons départementales qui recevraient les indigents et les enfants trouvés et les occuperaient à des travaux adaptés aux besoins locaux (3).

D’autres pétitions ont trait aux fonctions publiques. Les citoyens de Lille s'élèvent contre le eumul des fonctions et des traitements, ils signalent à l’Assemblée que le secrétaire général du département, outre la rétribution attachée à cette fonction, reçoit annuellement 2.000 livres pour une chaire de droit qu'il a obtenue du département, et que celui-ci vient, en plus, de lui octroyer une gratification pour l’année 1791; à cette occasion, ils rappellent que la liste des pensions et gratifications doit être présentée au Corps législatif aux termes de la constitution (4); aussi, ils sollicitent une loi qui interdise ces pratiques de la part des corps administratifs, car 1l y va de la sécurité des fonds publics qu’ils mamient (5).

Sur les choses de l’admimistration, les pétitionnaires présentent les suggestions les plus variées; par exemple, pour abaisser le taux de rachat des redevances en grains, on propose des économies sur les traitements de certains ecclésiastiques (6); ou encore après la déclaration de la Patrie en danger, on réclame une loi permettant au juge de paix le désarmement des citoyens suspects sur la simple dénonciation de vingt-cinq citoyens (7). Au moyen de la pétition on cherche aussi à demander conseil à l'Assemblée pour les objets les moins importants, par exemple,

(1) Arch. nat. F19, 324, Pétition de Philippe Blanchet, doreur et entrepreneur de bâtiments à Fougères, 4 août 1790.

(2) Arch. nat. C. 1144. 2981, 4. Adresse des capitaines et officiers de la marine marchande du Havre, présentée par M. Bécouex, député, 14 avril 1790.

(3) Arch. nat. F1, 324. Pétition de Philippe Blanchet, précit.

(4) Titre III, chapitre 1v, article &. ;

(3) Arch. nat. D x. 3. 57. 20. Adresse des citoyens de Lille à l’Assemblée, 24 janvier 1792.

(6) Arch. nat. D 111. 46. Adresse du sieur Godet, canton de Saintes, 24 juillet1792.

(7) Arch. nat. D xz. 6. 4. 26. Pétition de citoyens de Valbonne (Basses-Alpes), reçue le 10 août 1792.

au sujet d’une nomination de sous-oflicier (1). Ces faits très différents les uns des autres, suffisent à montrer qu’une communication intense s'établit entre les individus et l’Assemblée, qui profite aux détails de la réforme de l’État et même à l’administration quotidienne. Notre intention n’est pas de suivre par le menu ces documents si divers; nous voudrions plutôt rechercher dans quelle mesure les pétitions contribuent à fixer certaines règles de l'administration nouvelle; pour cela il faut pénétrer dans les motifs de leurs projets et de leurs requêtes.

On voit des pétitionnaires demander au Comité de Constitution une «explication » sur la formation des municipalités. C’est qu’en effet, il existe des municipalités trop petites, telles les communautés de Blavegeyre et de Brouste (région de Guéret) qui n’ont que onze et sept feux (2); même pour les communautés de cinquante feux qui ont le droit d’avoir une municipalité, comment trouver le nombre suffisant d’administrateurs ? Ces communautés ne sont souvent formées que d’une seule famille, si l’on défalque les femmes veuves, les illettrés et les citoyens passifs, on ne trouve que sept à huit citoyens actifs capables « d’entendre la loi », ceux-ci, qui sont regardés comme « les savants du lieu » en deviendront-ils les maîtres absolus (3) ? C’est donc la volonté d’empêcher le privilège des «aristocraties » de renaître, autant que la difficulté d’administrer qui pousse à critiquer le système des petites communes. Gette difficulté s’accroît encore si on exclut des assemblées primaires les citoyens qui ne paient pas la valeur de trois Journées de travail à titre de contributions directes, et si on écarte des fonctions municipales ceux qui ne paient pas dix Journées, Gil y a des villages entiers où l’on ne trouverait pas de quoi former un corps municipal qui ait les conditions prescrites »; pour cette raison, un vicaire de Masnières-en-Cambraisis demande que l’Assemblée déclare que « tout principal locataire sera censé payer directement le tiers des impositions

(1) Arch. nat. D xz. 4. 69. 6. Pétition de Bonot, capitaine du 7€ bataillon du département du Jura, Port-sur-Saône, 6 février 1792.

(2) Arch. nat. D 1v. 4. 31. Pétition anonyme {s. d. n. 1.). ARTE

(3) Arch. nat. D 1v. 8. 19. Adresse à l’Assemblée Nationale (sd; nf

sur les terres qu’il exploite, ou la maison qu'il occupe (1). »

Ces pétitions des corps et des individus vont constituer pour des citoyens qui s’initient à la vie publique et aux principes nouveaux, un exercice par lequel ils cherchent, souvent à tâtons, à délimiter les pouvoirs, à rectifier les pratiques vicieuses, à créer des précédents administratifs.

Des pétitions dénoncent à l’Assemblée Nationale la formation dans certaines localités d'organismes hybrides, sortes de comités à caractère civil et militaire dont l’esprit est incompatible avec celui qui doit distinguer les assemblées communales. On note chez l’un d’eux que le peuple n’a en rien concouru à sa formation, qu'il a été « un ouvrage préparé par certains individus qui ont moins consulté l'utilité publique que leurs préventions personnelles »; ces membres font peser sur les habitants un régime d’arbitraire; chaque jour ce comité change de forme, et va jusqu'à prétendre nommer un état-major à

Jui. Le manque de consultation électorale, l’esprit d'intérêt

particulier qui l’anime, suffisent à n’y point reconnaître une assemblée de commune (2). En exposant ainsi son point de vue, le pétitionnaire anonyme a contribué à éclairer l’idée de municipalité et à introduire celle de légalité.

Là même où la loi est mieux appliquée, 1l faut encore s’élever contre les irrégularités commises dans la formation des communes ; 1c1 l’on nomme deux maires et des officiers municipaux en nombre considérable pour sept cents habitants (3); là des particuliers faussent les élections en formant des assemblées particulières qui dictent aux citoyens une liste de magistrats à éhre (4). Dans ces occasions, les pétitions trouvent leur utilité; grâce à elles sont affermis l’idée de liberté du vote, le respect de la loi.

(1) Arch. nat. Div. 3. 19. Pétition de Le Cerf, vicaire à Masnières-en-Cambraisis (Nord), 5 février 1790.

(2) Arch. nat. D 1v.4.30.1. Pétition. Arrêté de la compagnie nationale de la paroisse de Flaujac;s. d. (Ilexiste en France plusieurs localités du nom de Flaujac.)

(3) Arch. nat. Div. 4. 31. Pétition de Monnet, curé à Saint-André-en-Morvand (Nièvre), 23 avril 1790.

(4) Arch. nat. D 1v.10.146. Pétition dela commune de Gensac, 19 février 1790. (Il existe en France neuf localités de ce nom.)

Les nouvelles municipalités sous la pression des nécessités quotidiennes de l’administration cherchent, au moyen de la pétition, à préciser la limite de leurs pouvoirs en matière de police. Ainsi des marchands de bois ont coupé les chênes des domaines de Valprofonde, bien national, la municipalité « peu instruite et craignant de [se] tromper» se demande si elle a le droit d'intervenir. Comme le département et le district ne sont pas en fonctions, elle s’adresse à l’Assemblée Nationale; elle agit ainsi, dit-elle, mue par son « patriotisme » et son zèle pour «le bien public » afin de sauvegarder la consistance des domaines nationaux (1). L'idée morale de bien public inspire ainsi les premières réflexions des communes rurales sur ce qu'est la police du domaine.

Il est urgent parfois de demander à l’Assemblée de préciser les limites entre la police municipale et l’exercice de la force publique, car des conflits éclatent avec les commandants de troupes régulières qui refusent de déférer à la réquisition des municipalités (2). Il ne s’agit rien moins que de fixer à cette occasion les pouvoirs respectifs de l’autorité civile et de l’autorité militaire.

Plus délicats sont encore les différends entre les municipalités et les juges qui se disputent l’exercice de la police municipale. Cest ainsi qu’un ancien procureur de la prévôté de Montlhéry pétitionne pour savoir si les officiers municipaux ont le droit de taxer le prix du pain et de la viande (3). Le maire de Beaune écrit : (Les juges prétendent que nous sommes sans droits, sans qualité pour faire la police... que nous ne pouvons [pas] la faire sans qu’ils soient présents; cette entreprise de la part des officiers de justice est un trouble à nos fonctions (4). »

(1) Arch. nat. C. 117. 330. 20. Adresse de la RAR de Domat (Y onne), 6 juin 1790.

(2) Arch. nat. D 1v. 10. 144. Lettre des membres du bureau HIGPEL de Brest, 14 avril 1790.

(3) Arch. nat. D xvir. 5. 65. 30. Pétition de Desromont, ancien procureur du Roï, de la prévôté de Montlhéry, y faisant aujourd’hui fonction de juge, 3 février 1790.

D 1v. 4. 30. Lettre des officiers ‘dé la maréchaussée de la * Rochelle, 26 janvier 1790.

(4) Arch. nat. D 1v. 18. Fa Pétition du maire et des officiers municipaux de Beaune (Côte-d'Or), s

La grande difficulté est d’asseoir les fonctions de justice des assemblées nouvelles, c’est-à-dire, d'installer en France la juridiction administrative.

Il arrivait que les deux ordres, l’administratif et le judiciare se déclaraient compétents pour connaître d’un litige; il y avait alors conflit de juridiction. À Rueil-en-Parisis (1), un boucher, membre de la municipalité a exercé son commerce malgré la défense d’une ancienne sentence qui interdisait la vente de la viande pendant le carême; en même temps, il a fait rendre par la municipalité une ordonnance qui décide la liberté de la vente dans la commune. Un sieur Marquet, l’un de ses confrères, l’assigne devant le baïlli. La municipalité riposte en rendant une deuxième ordonnance par laquelle elle fait défense aux parties de plaider devant un autre juge qu’ellemême. Le procureur de la commune assigne le boucher Marquet et même l’huissier qui avait procédé à la première assignation. C’est alors que le sieur Marquet adresse une pétition à l’Assemblée Nationale pour réclamer réparation du préjudice qui lui est causé; « voilà, dit-il, un conflit entre elle [la municipalité] et les officiers du bailliage. qu'il s’agit de décider. » Il demande à l’Assemblée de «contenir » la municipalité dans «les bornes de son pouvoir », autrement dit, de délimiter les compétences des deux autorités concurrentes.

La question du conflit de compétence est très étudiée du point de vue juridique dans un mémoire que le conseil du département de Paris soumet à l’Assemblée en lui demandant de trancher le débat (2). fl s’agit d’un litige né à propos de l'administration de l'hôpital des Quinze-Vingts. Les sieurs Moynier et Laugier, l’un chargé de la police intérieure de l’éta-

(1) Arch. nat. D 1v. 4. 31- Pétition à Nosseigneurs les députés de l’Assemblée Nationale, reçue le 25 mars (l'affaire est de février 1790). Le Comité de constitution note en marge de la requête « il s’agit d’un conflit entre la municipalité et la justice ordinaire », comme pour en signaler l'importance. Sy

(2) Arch. nat. D 1v. 13. 226. 2 et 3. Lettre du conseil du département de Paris au Président de l’Assemblée Nationale, 3 juin 1791, et mémoire pour le département de Paris au sujet de deux jugements rendus par le tribunal du IVe arrondissement (renvoyé au Comité de constitution et à celui des rapports, le 4 juin 1791). At

blissement, l’autre de la manutention des deniers, ont été remplacés dans leurs fonctions par les sieurs Bréchet et Duhamel. Ils se sont plaints devant le Parlement de Paris qui réunissait à ses fonctions judiciaires des fonctions administratives; maintenant, ils se plaignent ainsi que d’autres fonctionnaires, d’ailleurs, devant l’Assemblée Nationale par voie de pétition.

L'Assemblée rendit un décret où étaient annulés les arrêts du Conseil rendus sur l’administration des Quinze-Vingts postérieurement aux lettres patentes qui autorisaient Ja vente de l’enclos: dans ces conditions, les anciens administrateurs et autres réclamants pouvaient-ils recourir devant les tribunaux ? La compétence de l’ordre judiciaire se trouvait posée. Le mémoire du département note que l’Assemblée n’a entendu renvoyer aux tribunaux que les objets judiciaires, car la constitution sépare soigneusement les deux pouvoirs, à chacun elle” affecte une juridiction : « l’ordre judiciare a des tribunaux, l’ordre administratif, des départements. » Or, les administrateurs révoqués ont obtenu du tribunal du IV arrondissement de Paris, non seulement l’apposition des scellés sur les fonds et papiers de l’hôpital, mais-la réintégration dans leurs fonctions. Le département va riposter en démontrant que les juges ont dépassé leurs pouvoirs. Sans doute, ceux-ci pouvaient accorder une indemnité pour destitution d’emploi, mais «réintégrer dans une administration nouvelle, dans une administration posée sur des bases toutes différentes... rendue aux fonctionnaires du peuple, au lieu d’appartenir comme autrefois à une commission royale, n’était pas du ressort des juges... Leur devoir était donc de renvoyer sur ce chef... au département pour prononcer ce qu'il croirait convenable. » Pour le démontrer, on va analyser la nature de l’acte ‘qu a donné naissance au litige.

Qu'est-ce que « nommer, suspendre, maintenir, révoquer des administrateurs ou des agents de l’administration ?» — Est-ce un acte judiciaire ou un acte administratif ? Voilà posées deux expressions que, le droit administratif s’appropre qui se répandront même hors de France, — et qu al s’agit d'approfondir. |

ds IV-69

Un arrêté du département du 25 mai 1791 emploie des formules qui définissent l’acte administratif : « Considérant, est-il dit, que l'administration de l'hôpital des Quinze-Vingts, comme celle de tous les établissements publics, est confiée par la Constitution aux corps administratifs nommés par le peuple; qu’en conséquence il est de son devoir de pourvoir à tout ce qui intéresse la police intérieure, les affaires économiques et la caisse dudit hôpital... arrête que le directoire nommera les personnes qu'il jugera les plus propres à remplir les susdites fonctions. » Ainsi, se trouvait affirmé le droit absolu de l’autorité administrative dans les affaires présentant un caractère administratif. L'arrêté ajoute qu’il approuve l’apposition des scellés « eu égard aux circonstances » — c’est-à-dire qu'il ne se considère pas lié par le tribunal, et pour bien le montrer il charge son procureur général syndic de s’opposer à la levée. des scellés jusqu’à la nomination d’un caissier responsable. Sur quoi l’opposition fut formée. Le 26 mai le directoire prend un arrêté nommant les sieurs Bréchet et Duhamel « en exécution de l’arrêté du département du 25, concernant l’administration de l’hôpital.. », — formule qui affirme à nouveau que les actes dont 1l s’agit ont un caractère admimistratif; en conséquence, mission est donnée au procureur général syndic de requérir la levée des scellés sans description. Mais le même jour le procureur était assigné au nom du département pour voir dire que, sans s’arrêter à son opposition, les scellés seraient levés avec description, et que les anciens administrateurs seraient réintégrés. Le procureur général syndic comparut, mais persista à demander la levée des scellés sans. description. -

Le mémoire note que le département « avait bien clairement, réclamé ses droits constitutionnels.. (1), que c’est au mépris de ses droits et de sa nomination que le jugement a été rendu. » La seule réponse à faire, explique-t-il, est de citer les lois : celle sur la constitution des corps administratifs confie aux administrateurs de département « toutes les parties de l’admi- nistration » — formule qui englobe l’administration des hôpi-

(1) Souligné dans l'original.

taux. La loi les charge en outre de «l’amélioration du régime des hôpitaux », il est donc autorisé à opérer les changements qu'il estime nécessaire, par conséquent à renouveler le personnel. Il s'appuie encore sur le décret concernant les municipalités, aux termes duquel «la régie des établissements publics destinés à l’utilité générale » peut être déléguée aux corps municipaux. Or, l'hôpital des Quinze-Vingts est un établissement publie, «il est destiné à l’utilité générale, donc le département en a la régie immédiate, donc 1l est responsable de cette régie »; en conséquence, «1l ne doit la laisser exercer que par des agents qui ont obtenu sa confiance. » C’est affirmer le droit inaliénable du département de statuer à tout moment sur la nomination et la révocation des fonctionnaires publics. Les sieurs Moynier et Laugier « auraient-ils été valablement réintégrés que l’administration générale chargée d’inspecter, d’améliorer, de régir immédiatement l’adminmistration particulière des hôpitaux, n’en aurait pas moins le droit de les révoquer et de choisir d’autres agents. Elle n’a rien fait de plus.» Ainsi se trouve proclamée la faculté de décider en opportunité qui est utilisée chaque jour par l’administration et peut être considérée comme une de ses prérogatives. Pour la justifier, le mémoire s’exprime en ces termes :« Est-ce que le corps admimistratif, supérieur et garant des administrations subalternes, ne peut pas les see si l'avantage des administrations lui paraît l’exiger ? » C’est dire que l’utilité publique sert de fondement à cette possibilité de l’administration d’user d’une certaine marge de pouvoir discrétionnaire (1). k

Il suit de cette vaste exploration que « sous quelque point qu’on envisage la question, le tribunal a excédé son pouvoir », formule qui fera fortune en droit administratif. Comme le boucher de Rueil, mais en sens inverse, le département de Paris proclame « qu’il faut renfermer le pouvoir judiciaire dans les Justes bornes que la Constitution lui a prescrites »,

- (1) C’est pour cette raison que lorsqu’au cours du x1x® siècle le Conseil d'État a, précisé sa censure sur les actes de l'administration, il a toujours déclaré. que l'opportunité des mesures attaquées devant lui échappait à ’appréciation du juge. V. par exemple, Conseil d’État, Camino, 14 janvier 1916. Revue du droit public, 1917, p. 449.

QE 999 IV-71 éviter la « confusion des pouvoirs » et il demande à l’Assemblée de statuer sur le conflit de compétence (1).

La pétition et son long mémoire n’ont pas eu pour seul résultat d’affermir la séparation des autorités administrative et Judiciaire en cherchant à protéger l’administration contre les entreprises des Juges et à garantir à celle-ci un domaine propre on a été conduit à préciser d’intéressantes notions : celle d’acte administratif, celle d’excès de pouvoir, la libre appréciation de l’opportunité de ses actes par l’admimistrateur, son droit de modifier l’organisation des sérvices, en vue d’établir «un ordre meilleur » — voilà autant de notions ou de règles fermement établies de nos Jours et qui sont déjà formulées par le département de Paris, tant la connaissance des règles administratives, à leur origine révolutionnaire, est une suite d’enchaînements à partir de grandes notions comme celle de constitution ou d'utilité publique. D’autre part, en invoquant dans les conclusions de cette dissertation « l'intérêt public » qui sans se nommer conduisait dès le début le raisonnement, le département amorce cette idée qu'il existe un fondement commun de toutes ces règles, et non pas comme l'ont cru les juristes modernes, des critères différents selon chacune d’elles — ce fondement, c’est l’idée d’utilité publique.

Les pétitions vont utiliser les thèmes nouveaux de pensée pour tracer les contours de bien d’autres règles qui se sont, par la suite, implantées dans la vie publique de la France.

Ainsi, on voit des sociétés populaires et des municipalités réclamer la publicité dans la gestion des admimistrations publiques. Les Amis de la constitution de Bourges, demandent

que les comptes de la ci-devant commission intermédiaire de

Berry et ceux de l’administration soient rendus publics par la voie de l'impression avant d’être arrêtés par les commis-

. saires nommés à cet eflet. Les idées sur lesquelles les pétition-

naires s'appuient sont à la fois constitutionnelles et morales,

elles $e trouvent liées si étroitement, qu’elles ne pourraient

(1) Il existe un recours, le recours pour excès de pouvoir, qui ROUE à l’annulation des actes administratifs par le Conseil d’ État.

être isolées sans perdre leur sens (1). Rendre compte de sa gestion, pour une administration publique, est une question, selon eux, de raison et de justice; idées intellectuelles et idées morales sont accouplées : « Que disent ces deux principes ? expliquent les Amis de la constitution : que tout agent public doit à la société qui l’a employé, le compte de son administration; que tout citoyen, par cela seul qu’il concourt aux dépenses publiques, a droit de les surveiller. » D’ailleurs ce contrôle populaire est commandé par l’idée même de liberté qui exige une discussion large des affaires administratives comme des grands problèmes politiques. « Si les comptes des anciens administrateurs restaient dans l’obscurité, ou s'ils n’en sortaient qu'après avoir été arrêtés, ils sembleraient refuser tout examen et toute discussion. »

D'autre part, le débat public doit être exigé pour des raisons morales : il faut éviter que des soupçons ne pèsent sur les anciens administrateurs si leurs actes sont réguliers; « voudraientils se contenter d’une opinion vague, incertaine, qui approuve aujourd’hui, censure demain, parce que ses jugements n’ont aucun fondement solide ? » Enfin, la libre discussion a pour effet de développer l’esprit civique chez les administrés et c’est le but auquel on doit tendre en ces premiers moments où l'existence politique leur est donnée, «1l importe surtout que par la discussion de leurs intérêts, les citoyens s’attachent à la chose publique et qu'ils acquièrent ces connaissances et ces lumières qui préparent à l’avance, pour la patrie, les administrateurs éclairés. » S’attacher à la chose publique voilà le sentiment essentiel, celui qui va introduire tous les autres, encourager la conquête d’aptitudes techniques ; c’est lui qui est à l’origine du mouvement de collaboration des citoyens aux chapitres les plus divers de la réforme de l’État.

Pour tous ces motifs, la publicité dans l’administration n'apparaît pas aux pétitionnaires comme «un de ces règlements arbitraires auxquels la seule volonté du législateur donne naissance », — une mesure sans lendemain; bien au contraire,

(1) Arch. nat. D vr. 25. 336. Pétition au Président de l’Assemblée Nationale des Amis de la constitution de Bourges, 22 février 1791.

il s’agit là pour eux d’une règle générale, permanente qui Cest la suite naturelle d’une LR publique » — formule qui fait, comme tant d’autres, appel à la vertu des principes, au désir de liaison logique. Pour fortifier encore l’idée, on invoquera l’article 14 de la Déclaration des droits et la loi du 18 décembre 1789, sur la constitution des municipalités (1). D’autres pétitions insistent plus particulièrement sur la publicité des séances des corps administratifs; elles affirment à nouveau que cette mesure est commandée par la liberté, par lesprit général des nouvelles mœurs politiques, enfin par l’argument décisif tiré du bien publie. Alors que le gouvernement despotique se caractérisait par le mystère, le gouvernement d’un peuple libre « marche toujours à découvert » et, {€ comme toutes ses opérations tendent au bien public.. », que « le bien général doit alors résulter de la coalition de toutes les idées, de toutes les conceptions », le problème social consiste à permettre la formation de « cette heureuse masse de lumières. » Comment y parvenir si (on... isole toutes les pensées... dans une assemblée » ? Le bien public exige donc la publicité des séances. Bien d’autres considérations militent en ce sens : c’est, par exemple, le désir de voir se répandre l’éducation civique et le goût pour les problèmes concernant la cité. Les Jeunes gens, explique-t-on, qui assisteront aux séances des corps administratifs € se formeront de bonne heure à l’étude du droit public, et à peine devenus c1toyens ils connaîtront déjà le grand art de travailler utilement au bien de tous. » C’est l’idée morale aussi : « le peuple sera à portée d'étudier le caractère et de connaître le mérite de chaque administrateur », ce qui favorisera un vote éclairé et ‘incitera à changer aux prochaines élections ceux dont la gestion n’a pas été scrupuleuse (2).

D’autres textes disent laconiquement que la publicité des conseils généraux des communes est nécessaire au « main-

‘(jh Art:58,

(2) Arch. nat. C. 125. 407. 14. de à l’Assemblée Nationale lue dans la Société des Amis de la constitution de la ville de Cahors, par M. Baudus, avocat, membre de cette société. Lettre d'envoi datée du 6 septembre 1790.

tien des lois, et de la liberté » (1) ou, comme une adresse de l'assemblée des électeurs du département de Paris, parlent d’ « éterniser le corps législatif en... appelant autour de lui la publicité pour juge et pour témoin (2). »

Ce sont les mêmes raisons, constitutionnelles et morales à la fois, qui poussent les communes à réclamer des moyens qui leur assurent la réception exacte des décrets, souvent interceptés ou publiés trop tard (3). C’est que les décrets contiennent les rudiments d'éducation politique que chaque citoyen doit posséder. Les officiers municipaux expliquent dans leurs adresses qu’aussitôt élus ils ont cherché à apprendre au peuple ce que voulait l’Assemblée Nationale, ce qu’elle avait déjà fait : suppréssion du régime féodal, égale répartition de l'impôt, libre accès aux fonctions publiques : « Nous leur avons fait chérir en la leur développant cette sublime constitution (4). » Les nouveaux élus pensent, en disciples des Physiocrates, qu'il faut instruire le peuple, c’est donc une de leurs tâches essentelles, disent-ils, de publier et « d’expliquer » les décrets de l’Assemblée (5), ils y voient un moyen de relever sa dignité (6).

(1) Arch. nat. D 1v. 4. 25 bis. Adresse des Amis de la constitution de Crest (Drôme), à l’Assemblée Nationale (s. d.). V. dans le même sens, pétition au président de l’Assemblée Nationale, de Robert, rue de l'Égalité, n° 10, Paris. D xz. 3. 60. 18. 14 février 1792, « la publicité est la sauvegarde de la hberté. »

(2) Arch. nat. AD xvinC. 5. 14. Adresse de l'assemblée électorale du département de Paris, prononcée à la séance du 14 décembre 1790, p. 9.

Le désir de publicité dans l’administration était l’un des plus enracinés chez les Français; c'était déjà en son nom que les habitants des campagnes réclamaient que les titres justificatifs des droits seigneuriaux soient produits au grand jour. V. Arch. nat. D xrv. 1. Supplique des habitants d’Attigny (Ardennes), [enregistrée] le 13 novembre 1789; signée Duruelle, procureur syndic, rapportée dans Sagnac et Caron, op. cit., p. 105.

(3) Arch. nat. C. 1144. 2984. 26. Adresse de la commune de Saint-Martial-de- Valette, (Dordogne), 11 avril 1790.

D x. 6. 6. 12. Pétition de Chabals, juge de paix de Saint-Pierreville (Ardèche) : ; 5 août 1792. Plaintes contre la négligence de la commune à faire publier les décrets.

(4) Ibid. ,

(5) Arch. nat. C. 1144. 2984, 24. Adresse de la municipalité d'Acheux-en- Vimeux (Somme), 11 avril 1790; elle sollicite de l’Assemblée Nationale un décret qui autorise les officiers municipaux à lire les actes législatifs après les offices

dans les églises.

(6) Ibid. :

D'aill 6 Ce ailleurs, c’est un fait, constatent-ils, que «lesprit public pénètre de plus en plus avec vos décrets dans tous les points

de la France (1).

2. — Les ATTRIBUTS DE L’ÉTAT; UTILITÉ SOCIALE ET SERVICE PUBLIC.

Si l’on considère maintenant la reconstitution des prérogatives de la puissance publique, le groupement dans sa main de fonctions qui étaient passées aux particuliers, on observe à nouveau un maniement important de l’idée d'utilité sociale par les pétitionnaires.

Du jour où l’on désire que s’accroissent les fonctions de l'État, on est généralement conduit à vouloir fortifier sa position économique. L'État cherche alors à regrouper des éléments de richesses qu'il avait laissés inactifs; ce phénomène est très visible en ce qui concerne le domaine publie.

Les pétitionnaires collaborent à l’effort pour reconstituer les éléments distraits du domaine. Les uns demandent que les concessions ou échanges qui ont été accordés par l’ancien gouvernement sur les biens de la couronne soient annulés, comme ayant été faits « au préjudice de l’intérêt commun de la nation (2).» Les autres cherchent à protéger le patrimoine forestier del’État (3) et conseillent que l’Assemblée mette un terme aux pratiques de l’administration des forêts qui s’entend avec les marchands, au point que les ventes ne donnent lieu qu’à une concurrence de pure forme; c’est ainsi que les marchands de Paris n’entrent jamais en concurrence avec ceux de Rouen ét sous prétexte d'éviter les risques d’insolvabilité, on préfère vendre aux gros négociants et il en résulte des pertes considérables pour l'État.

(1) Arch. nat. C. 1144. 3001. 6. Adresse de la municipalité du bourg de Formerie (Oise), 28 avril 1790. [

(2) Arch. nat. D xur. 1. 10. 4. Mémoire du sieur de Caux, (s. I) ancien régisseur à M. Barzzv, maire de Paris. Lettre d'envoi de Barzzy à M. de LAMERVILLE, et au Comité d agriculture, 6 novembre 1790.

(3) Jbid.

Même préjudice pour lui lorsqu'on tolère les usurpations, lorsqu'on néglige les replantations et les défrichements, car le dépérissement dans lequel tombent nos forêts fait que l’industrie des fers languit ; de nombreuses forges sont abandonnées dans le Cotentin, signaleun mémoire, et la France est tributaire de la Suède. Pour toutes ces raisons, on demande que les forêts soient réarpentées, entourées de bornes, replantées et que l’administration en soit réformée (1).

Mais le regroupement des éléments du domaine suppose l'élaboration des règles juridiques importantes qui concernent les fonctions de l’État.

Nous voudrions observer maintenant comment les pétitionnaires contribuèrent à échafauder, d’espèce en espèce, une explication d'ensemble de ce travail de reconstruction; et d’une façon plus générale indiquer sommairement quel fut leur contribution à cet égard, quel idéal ils se formèrent des fonctions de l’État, quelles entreprises d’après eux devaient relever de la puissance publique; qu’était-ce,pour eux, qu’administrer?

Ces questions ne sont qu’effleurées dans les pétitions, mais déjà des tendances sont visibles qui sont à relever si l’on veut suivre le développement des règles du droit public et saisir le sens de notre idée d'utilité sociale.

Les observations qui sont fournies sur les canaux indiquent l'esprit du regroupement domanial que l’on souhaite. Dans un mémoire sur les canaux de Briare et d'Orléans (2), dès les premiers mots il est affirmé que les canaux doivent faire partie du domaine de l’État par analogie avec les autres éléments domaniaux que sont les routes et les rivières. «S'il est reconnu que les rivières et les grandes routes appartiennent à la souveraineté, une conséquence de ce principe est que les canaux qui suppléent les unes et les autres doivent également être du domaine de la Nation. » Et ce principe très général est

(1) Arch. nat. D xnr. 1. 10. 4. Mémoire à M. Baïzzy, maire de Paris par de Caux, ancien régisseur. précit.

(2) Arch. nat, D xmr. 1. 6, pièce unique. Observations sur le canal de Dern et celui d'Orléans, anonyme, 8 octobre 1790.

posé, qui résume la volonté nouvelle de L'État : « le moment où elle [la Nation] rentre dans l’exercice de ses droits, doit être le terme de toutes les aliénations de la puissance publique. » On rapproche aussi les canaux des édifices publics et d’une façon plus large encore de « tout établissement destiné à un service public » (1); — «comme tels, ils doivent rester dans la main de la république (2). » Il est intéressant de constater que l’idée de service public si féconde en droit administratif moderne est présentée comme fondement de la domanialité. Le mémoire se résume en ces trois formules révélatrices de la restauration des attributs de puissance publique : « 19 que dans les principes du droit public, les canaux de navigation appartiennent, ainsi que les rivières et les grandes routes, à la souveraineté (3) parce que leur construction n’a pu s’exercer que sous la protection de la puissance publique et pour le bien commun du royaume; 20 que si la levée d’une imposition sur ces canaux a été concédée aux entrepreneurs indéfiniment et à titre de propriété, c’est un abus contre lequel réclament également la raison et la justice, parce que cette concession aurait dû être limitée au temps nécessaire pour les rembourser avec profit de toutes leurs dépenses... ; 30 que la nation doit rentrer en possession de ces canaux, non pour en faire un objet de revenus, mais pour en réduire le produit... et le consacrer à rendre la navigation plus sûre et plus commode et moins sujette à suspensions que dans l’état actuel.

Il est clair qu'un changement dans le régime des canaux est demandé afin que l’État administre dans le sens de l’intérêt général, en abaissant les prétentions de l’intérêtparticulier, comme l’indique le début du mémoire.

A l’occasion de requêtes contre les titulaires de privilèges exclusifs, fermiers du droit de poste à eau, fermiers des eaux

(1) Arch. nat, D x. 1. 7, pièce unique. Mémoire sur les canaux de navigation appartenant à la République, anonyme, s. d.

(2) Sur les divers aspects de cette idée, on consultera JÈzr, Les Principes généraux du droit administratif, t. IT. La notion e service publie, Paris, 1930.

(3) Arch. nat. D xrr1. 1. 6. Observations sur "le canal de Briare et sur celui

d'Orléans, précit.

minérales, on voit formuler nettement les raisons du regroupement domanial qu’on désire généraliser. Celles-ci sont politiques et constitutionnelles; avant tout l’État doit reprendre en mains les fonctions sociales essentielles de manière à assurer le triomphe de la liberté sur des particuliers qui sont devenus trop forts parce qu’ils jouissent de prérogatives très importantes qui les élèvent au-dessus des autres citoyens et font peser sur ceux-ci une menace de tyrannie. Par exemple, en matière de navigation, il est inadmissible que le titulaire d’un droit exclusif de navigation interdisé la faculté de transporter des marchandises et des PÉNCRES aux bateliers libres de Marmande et autres villes jusqu’à Bordeaux M), et lève des taxes arbitraires sur les usagers en vertu d’un privilège datant de 1664. [1 est non moins abusif que ce privilège soit devenu un objet de commerce sans que l’État ait été consulté, si bien que le titulaire actuel du privilège, le comte de Béar, le tient de l’abbé de Lapeyre, successeur d’un sieur Collin, sans aucune confirmation royale. À cet état de choses, la requête à l’Assemblée des maîtres de bateaux de Marmande oppose les droits de la puissance publique, et pour justifier l’abolition du privilège, recourt à l’idée domaniale qui lui fournit une solution logique : « le privilège étant un droit domanial, coneluent-ils, rien n'empêche qu'il soit aboli par la Nation. »

On demande encore l'abolition de la ferme des eaux de Bagnols (2) parce que les droits de l’État ont été accaparés

(1) Arch. nat. D xiv. 5. Mémoire à Nosseigneurs des États généraux à Paris, par les maîtres de bateaux et matelots établis sur le port et hâvre de la ville de Marmande et rivière de Garonne, contre le prétendu privilège exclusif qu'exerce à leur préjudice Pierre Guipouy, comme fermier du droit de poste à eau de M. le comte de Béar, sur la dite rivière, 1789, renvoyé au Comité féodal le 6 février 1790. Sacnac et CaroN, op. cit., p. 47.

(2) Arch. nat. D xiv. 5. Mémoire de la communauté de Bagnols-les-Bains (Lozère), août 1789. Mémoire sur l’administration et la police des eaux minérales de Bagnols-en-Gévaudan pour servir de supplément au cahier des doléances de cette communauté. À Messieurs les Députés du pays de Gévaudan et autres bailliages ou maréchaussées de la province du ranneone aux États généraux. SAGNAC et CARON, op. cit., p. 43.

V. aussi Bibl. nat. mss. nouv. acq. fr. Papiers d'Emmery 2634 t. IL fo 54. Doléances, souhaits et propositions des loueurs des carrosses de place. Enreg. 2 octobre 1789, où il est montré que le but d'utilité publique du système du

au grand dommage des malades : «le seigneur a eru pouvoir s'emparer à la place du gouvernement de la propriété de nos bains », disent les habitants de la ville; il en résulte la fixation arbitraire des droits perçus sur les baigneurs — sans qu’un arrêté du Conseil ou du Parlement soit intervenu, — une suite de «vexations de la part des fermiers. Le remède à ces abus consiste à réintégrer la puissance publique dans ses droits afin que l’intérêt général triomphe des «despotes subalternes », et que les indigents ne soient pas écartés par les tarifs. Les eaux de Bagnols doivent entrer sous la «manutention publique » parce qu’elles constituent une « richesse utile à tous ». « Les eaux munérales, dit-on aussi, ne devraient-elles pas être rangées dans la classe des mines dont la propriété appartient au gouvernement et fait partie de la chose publique ? Et ne méritent-elles pas une faveur particulière puisqu'il ne s’agit pas seulement ici d’une vue économique, d’un intérêt pécuniaire, mais encore de la santé des citoyens ? (1).» Ces exemples nous montrent la domanialité servant de point d'appui à ce que nous appelons maintenant la théorie des droits de la puissance publique.

Si les pétitionnaires se réfèrent au régime des mines, c’est que cette matière était en avance par l’usage qu’elle faisait de l'utilité sociale et les pouvoirs qu’elle reconnaissait à l’État. Déjà dans un mémoire sur les mines de charbon de 1780 (2), on peut lire que « s’il est impossible à chaque propriétaire d’exploiter utilement pour lui et pour l'intérêt commun, alors la

privilège exclusif est tourné : « Lorsque le gouvernement accorde un privilège exclusif, son intention n'est pas seulement de favoriser celui qui l’obtient, mais le but principal est d'encourager un établissement formé pour l'utilité publique. Si l'entrepreneur ne fait de son privilège qu’une spéculation financière, s’il n’en use que dans son intérêt personnel et si au lieu de procurer au public des facilités et de l’agrément, il gêne sa liberté par des entraves et des monopoles, alors le but du privilège exclusif est manqué, il faut en souhaiter la révocation. »

(1) Il résulte de ces considérations présentées par les pétitionnaires sous l'angle de « l'équité naturelle », qu’ « un seigneur n’est pas en droit d’envahir ces richesses naturelles ou de prétendre à autre chose qu’à une indemnité si le sol lui appartient ou s’il a fait des dépenses considérables », idées que la législation moderne a consacrées. ‘

(2) Arch. nat. F4, dossier 1313-1314. Mémoire sur les mines de charbon, 1780 (anonyme.)