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propriété privée doit céder au droit général de la société dont le prince est l'administrateur unique et spécial. » La Révolution va permettre de nouvelles précisions (1).

À la question «les mines doivent-elles être déclarées propriété nationale ou non ? », on répond par des considérations sur l’apparition du droit de propriété : si le droit de propriété est le résultat d’un partage entre les hommes, dit-on, les mines dont on ignorait la présence n’ont pu faire l’objet d’un partage, ni par conséquent d’une attribution de propriété privée. D’autre part, si l’on considère la propriété des terrains comme le résultat d’un travail € constamment appliqué sur un objet, sans opposition des autres hommes », il est clair, poursuit-on, que l’exploitation des mines n’a pu être le fait d’un individu isolé, qu’elle suppose au contraire une union de forces, donc qu’elle est un produit de la société. Ainsi, dans l’une et l’autre hypothèse, le droit sur les mines apparaît comme un droit social, non comme un droit privé au sens absolu du terme : Gil n’est donc pas injuste que la propriété des mines soit distinguée de celle des terrains superficiels (2). »

C’est alors que l’auteur de ces observations se retourne vers le point de vue économique et recherche si, sur ce plan, l'exploitation privée est préférable à l’exploitation publique. Dans le premier cas, on ne relève, dit-il, que des difficultés : le propriétaire sera arrêté par les droits de son voisin sous le fonds duquel le filon s’étend, les frais dépasseront ses facultés et le petit exploitant produira des matières premières à un prix élevé. Au contraire, dès l'instant où les mines sont réservées à la Nation, exploitées ou concédées par elle, des facilités juridiques apparaissent, l’État pouvant imposer des restrictions aux droits des propriétaires limitrophes des gisements; en même temps les avantages économiques sont évidents des associations se formeront pour l’exploitation, on partagera les mises de fonds en un grand nombre de petites actions;

(1) Arch. nat. FH, dossier 1313-1314. Mémoire adressé à l’Assemblée Nationale par le corps des mines, 2 juin 1790 (imprimé), extrait de l’arrêté du corps des mines du 2 juin 1790. -

(2) Mémoire précit., p. 6.

il en résultera une division bienfaisante des profits que l’État a intérêt à favoriser pour éviter le développement des grandes : richesses nuisibles au bien de la société. Les conclusions du mémoire se résument en ces propositions : ( D’après la manière d’être des mines, la propriété n’en peut être attribuée à personne»; — «les mines, doivent être déclarées propriété nationale en France (1). »

Il est utile de noter que cette dernière affirmation n’emporte pas, dans l'esprit des pétitionnaires, la seule exploitation des mines par l'État. Le mémoire mentionne à côté de celle-ci la concession. La concession, en effet, n’est pas incompatible avec la réintégration de l’État dans ses prérogatives de puissance publique. L'État concédant gardera la surveillance sur les concessionnaires, 1l soumettra ceux-ci à une réglementation fixe; les concessions seront octroyées après examen d’un comité des mines, si bien qu’on n’accordera pas à des individus plus « intrigants que capables des provinces entières. » Raïisonnement analogue touchant les eaux thermales : les pétitionnaires de Bagnols ne rejettent pas le régime de la concession pourvu que l’État fasse respecter par le concessionnaire les prescriptions édictées dans l’intérêt général (2).

On voit même se dessiner certains aspects du droit moderne de la concession de service public, en ce qui concerne, par exemple, la fin de la concession. Tout à l’heure, on proposait la dépossession des propriétaires et concessionnaires de canaux au profit de la nation moyennant versement à ceux-c1 d’une indemnité; or, le calcul de cette indemnité est présenté en des termes qui ne sont pas sans rappeler l’arbitrage par experts de la pratique moderne; en effet, le mémoire sur le canal de Briare (3) propose qu’en fin de concession les concessionnaires du canal commenceront par remettre « leurs titres tant des frais primitifs d'établissement que de leur jouissance »; on comparera le montant des dépenses annuelles d’entretien

(1) Mémoire précit., p. 15.

(2) Arch. nat. D xiv. 5. Mémoire de la communauté de Bagnols-les-Bains,

précit.

(8) Arch. nat. D xnr. 1. 6, précit.

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avec les droits perçus, on recherchera dans quelle mesure la dépense établie est ou non compensée par la durée de la jouissance; si la compensation s’est opérée à Jeur avantage, les concessionnaires garderont leur bénéfice, l'État exigera seulement la remise des ouvrages en bon état. Il se peut au contraire que la prolongation de leur jouissance soit indispensable pour les dédommager, alors on propose de « l’arbitrer » et de la prendre comme « règle » de l’indemnité.

Ceci posé, on affirme avec force le droit de la puissance publique de réviser à tout moment la situation des concessionnaires, principe essentiel de l’administration moderne et devenu de style dans l’interprétation des contrats de concession. « Il répugne à la Justice et à la raison de laisser les auteurs d’une entreprise, — quelque utile qu’elle soit, — jouir à perpétuité d’une imposition [le droit de prélever des taxes sur les usagers], qui n’a pu leur être concédée qu’à terme et pour les dédommager avec avantage de leurs premières dépenses. Ce serait grever éternellement le commerce d’une nation pour faire la fortune de quelques particuliers (1).»— Autrement dit, il résulterait d’une telle tolérance la reconstitution d’une inégalité devant la loi et devant les chances de gain. Dès lors, le droit pour l’État de reviser ces situations résulte de la faculté qu’il possède de dire ce qu’exige, à telle époque déterminée, l’utilité sociale; la pétition transpose l’idée dans le plan supérieur de la constitution, en ces termes : «toute invention d’un genre fiscal [les taxes des concessionnaires] est trop discordante avec l'esprit de la constitution libre, pour ne pas disparaître devant la nécessité de l’affermir par le sacrifice des intérêts particuliers à l'intérêt général. La constitution a mis fin à l’autorité sans bornes des ministres et au régime des privilèges exclusifs. »

Ces vues sur les concessions ont par surcroît l’intérêt de montrer les premiers linéaments d’une notion qui sera de

(1) D’après ce mémoire, les bénéfices nets sur les deux canaux s'élèvent à 862.550 livres; « voilà donc une somme levée sur le commerce intérieur, sur les communications des départements méridionaux et occidentaux avec tous ceux du Nord, sans autre objet que de faire le profit des percepteurs. »

capitale importance pour le droit public moderne : la notion de service public. Lié à l’idée de puissance publique, synonyme de fonction exigée de l’État dans l'intérêt général, le service public se présente, déjà à l’époque que nous considérons, comme revêtu de ce caractère primitif que la technique juridique et la multiplication des attributions de l’État ne feront que développer au x1x® siècle et sous nos yeux. On a vu que le service public est indiqué par les pétitionnaires comme l’un des fondements des droits de l’État sur le domaine; comme les routes, comme les édifices publics, comme «tout établissement destiné à un service public », disent-ils, les canaux font à ce titre partie du domaine et c’est pour ce motif qu'ils doivent rentrer dans les mains de la Nation (1). Dès lors, établissement public et service public sont deux formules que l’on peut légitimement accoupler, car leur parenté est manifeste; toutes deux signifient : «une destination à l’utulité publique (2).»

Il faut, d'autre part retenir cette idée de a elle traduit pour le domaine l’idée d’affectation qui a déjà été imdiquée par les pétitionnaires en ce qui concerne les finances publiques. Cette idée d’affectation sera reprise à l’époque contemporaine lorsqu'on voudra jeter quelque lumière dans la matière du domaine et chercher à préciser la notion de service public elle-même.

Il y a plus. Si le but d'utilité publique est le signe du service public, il est désormais possible que des activités s’approchent du service public et deviennent des services publics le jour où elles remplissent des fonctions qui sont d’utilité publique.

Par exemple deux particuliers ont obtenu en mars 1792 un bre- vet d'invention quileur permet d’établir un établissement des-

tiné au contrôle des assignats afin de déjouer la contrefaçon (3). \

(1) Arch. nat. D xur. 1. 7. Mémoire sur les canaux de navigation appartenant à la République; anonyme, sans date, précit.

(2) Arch. nat. D 1v. 13. 226. Mémoire par le département de Paris au sujet de deux jugements rendus par le tribunal du IV® arrondissement, renvoyé au Comité de constitution et à celui des rapports, le 4 juin 1791.

(3) Arch. nat. D xL. 4. 74. 37. pese des sieurs Leleu et Dutruy. Versailles, 17 juin 1792.

L'Assemblée Nationale s'oppose à la mise en activité de l'établissement. Dans leur requête à fin d’indemnité, les pétitionnaires exposent que leur activité revêt un caractère d'intérêt public qui pourrait justifier la transformation de l’entreprise privée en service public : (en raison de son utilité ‘publique, la chose pourrait, disent-ils, devenir un service public. » Et ils suggèrent que l’Assemblée peut décider que la vérification des assignats, en raison de son but d'intérêt public, (ne pourrait être confiée sans inconvénient à des particuliers, [qu}J'il serait de l'avantage de la Nation de former cet établissement au compte du gouvernement. »

Voici donc un cas où l'initiative privée, parce qu’elle remplit des fonctions intéressant la collectivité, puisqu'elle vise à sauvegarder le crédit de l’État, est susceptible d’être monopolisée par celui-ci et peut par conséquent devenir un service public.

Les pétitions offriraient encore des aperçus sur l’idée que l’on se fait des qualités d’une bonne administration.

La rapidité dans l’exécution, l’harmonie des vues d’ensemble (1) sont importantes sans doute, mais c’est, encore et avant tout, l’idée de service public qui doit diriger l’action administrative; la règle importante est posée que l'administration ne doit agir que «pour le bien du service (2). » I] faut que la marche des services publics soit continue; c’est pour ce motif que l’on réclame à l’Assemblée Nationale de décréter que les fonctions d’électeur et d’administrateur sont imcompatibles; comme presque tous les membres des directoires sont électeurs, exposet-on, il en résulte que les fonctions d’administrateur sont suspendues toutes les fois que le corps électoral s’assemble, si bien que les opérations d’administration courante sont arrêtées (3). | k

(1) Arch. nat. C. 38. 341. 2. Adresse de la commune de Paris; vœu pour la permanence des districts, sans date.

(2) Arch. nat. D xz. 3. 48. 9. Pétition du département de la Manche, Coutances, 30 mars 1792. \

(8) Arch. nat. D 1v. 4. 25 bis. Adresse des Amis de la constitution de la ville de Crest, à l’Assemblée Nationale, s. d. (sans indication de département).

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fmbus de principes, les révolutionnaires n’en ont pas pour cela considéré les règles administratives qu’ils forgeaient comme des impératifs ;ils ont compris quel’administration— et la nouvelle administration plus qu’une autre — est forcément empreinte derelativisme, car elle se heurte aux difficultés de chaque jour, Celle fait ce qu’elle peut » (1). Aussi on se rend compte qu'il ne faut pas présenter à l’Assemblée que des projets théoriques, mais des « vues utiles », surtout des «notions locales (2) ». L'administration est, en effet, affaire de lieu, d'opportunité, de circonstances, et l’idée d'utilité publiqué par sa souplesse était propre à guider les administrateurs dans l’application des mesures générales au détail des faits. Lorsque les pétitionnaires sollicitent des mesures d’exception que la rigidité des principes n’eût point admis, ils se réclament de la conception souple de l’administration qu’autorise l’idée d’utilité sociale.

Ainsi, ils savent qu'ils dérogent au principe de liberté en préconisant un régime de police des grains (3), mais ils invoquent les nécessités pour excuser cette exception à la règle : «cette liberté que l’on prétend établir ne peut et ne doit point avoir aucun rapport avec la sûreté et les approvisionnements des blés. C’est un objet sacré et privilégié qui exige une régie particulière (4). » D’autres fois, on allègue l’état de crise où se trouve le pays et l'intérêt général pour légitimer une restriction de la liberté des personnes : « la libre circulation. des personnes est un droit social qui ne saurait être modifié

(1) FIcIII. Nièvre. 7. Adresse des administrateurs du département de la Nièvre aux citoyens et aux municipalités de ce même département.

(2) Arch. nat. C. 1144. 2992, 20. Adresse à l’Assemblée Nationale de la part des habitants de Saint-Pol-de-Léon, 14 avril 1790.

(3) Arch. nat. D xx. 1. 9. 1. Fonctions du bureau permanent pour assurer les approvisionnements des blés pour la consommation de tout le royaume, 15 octobre 1790 (anonyme).

(4) V. sur différentes mesures de police dérogatoires au régime de liberté :

Arch. nat. D x. 14. 60. 6. Adresse à l’Assemblée Nationale Législative en forme d'observations et de l'unique moyen de mettre les citoyens français à l'abri de toute défiance sur la libre circulation des grains dans l’étendue du royaume; Gibert, citoyen actif et grenadier de la section du faubourg Saint- Denis, 11 mars 1792, (

que dans les crises importantes où l'intérêt de la république doit imposer silence aux intérêts particuliers (1).»

De même, les administrations légitiment en faisant appel à l’idée d’ « urgence » les mesures d'exécution d'office qu’elles décident (2). La nécessité de maintenir la tranquillité publique couvre même l’inconstitutionnalité; c’est ainsi que le département de la Nièvre explique qu’il a ordonné, parce que l’ordre public l’exigeait, la fermeture des églises conventuelles demandée par la société des Amis de la constitution de Nevers, tout en annulant cette mesure pour inconstitutionnalité (3).

C’est que l’utilité sociale n’est pas une notion statique, elle est susceptible d’évolution, d'interprétation. « Les règles générales dictées par le bien public, exposent les notables de Tours, exigent quelquefois des exceptions locales qui sont déterminées par des circonstances impérieuses et qui, dès lors, rentrent dans l’ordre du même bien public (4). » En définitive, le bien public forme un thème continu : 1l sert à formuler les règles générales, puis il conseille par interprétation de celles-ci les dérogations adaptées aux circonstances et aux lieux.