LES PÉTITIONS ET LA CRITIQUE DES MESURES ADMINISTRATIVES

Formuler des règles générales d'administration, proposer des plans de réforme, ces activités ne représentent qu’une collaboration une fois donnée. Les pétitionnaires étaient trop pénétrés de l’idée que la libre discussion des affaires publiques est l’apanage du citoyen, ils désiraient trop pouvoir

(1) Arch. nat. D'xr. 14. 60. 205. Pétition de l'assemblée de la section de 1792 (demande que l’on conserve aux sections de Paris le droit de délivrer des passeports).

(2) Arch. nat. D xx. 8. 55.7. Arrêté du département de la Moselle, 25 avril 1792.

(3) Arch. nat. FU, 215. 15. Lettre des administrateurs du directoire et procureur général syndic du département de la Nièvre, au ministre de l'Intérieur, 29 juin 1792. Dia ARS (4) Arch. nat. AD xvrr. 31. 737. Adresse à Nosseigneurs de l’Assemblée Nationale par des officiers municipaux et notables de la ville de Tours, 27 février 1790. pra

attaquer un à un tous les abus, obtenir le redressement des actes qui les lésaient, pour ne pas faire de la pétition l’instrument de la critique de toutes les mesures administratives irrégulières. Au moyen des pétitions, ils portèrent devant l’Assemblée jusqu'aux griefs les plus personnels et une large opération de moralisation de la vie administrative s’ensuivit. Aïguillonnée par cette censure permanente qu’il est désormais possible à tous d’exercer, l'administration naissante dut se surveiller, se cantonner dans les bornes de la légalité et les fonctionnaires apprirent à respecter à travers la loi les droits de l’homme.

Ainsi se trouva formée l’habitude de recourir contre les actes illégaux de l’État, des administrations locales, et des agents publics; de cette pratique devait sortir l’une des pièces maftresses du droit publie français, le contentieux administratif.

Le désir ardent d’un ordre nouveau où régnera la Justice, où seront brisées les oppressions, où le faible ne craindra pas d’exposer ses griefs ou ses vœux, est le sentiment qui s’exprime dans de très nombreuses pétitions en termes émus : « Nous sommes opprimés et nous voulons résister à l’oppression et la faire réprimer... nous connaissons, Messieurs, votre justice », écrivent à l’Assemblée Nationale les habitants de La Charitésur-Loire (1); plus heureuses encore sont les formules dont use la municipalité de Notre-Dame-de-la-Payratte, dans les Deux-Sèvres: «(Vous qui connaissez si bien les droits de l’homme, daignez rendre justice à notre petite communauté (2).»— « Ce n’est point vainement, disent les capitaines du port du Havre, qu'on réclame votre justice; tous les citoyens peuvent avec confiance vous exposer leurs besoins (3). »—« Nous pouvons

(4) Arch. nat. D vi. 42. 615. Lettre des citoyens de la Charité-sur-Loire (Nièvre) à l’Assemblée Nationale, 8 septembre 1790. Il s’agit d’une requête contre la répartition inégale de l'impôt.

(2) Arch. nat. C. 1144. 2984. 25. Adresse de la municipalité de Notre-Damede-la-Payratte, district de Parthenay, 11 avril 1790 (également à propos de la répartition des impôts.) |

(3) Arch. nat.C.1144. 2981.4. Adresse des capitaines et officiers de la marine marchande du Havre, présentée par M. BÉcouEn, député de cette ville, 14 avril 1790.

nous flatter, écrit la commune de Trévoux-en-Dombes, que nous ne serons plus opprimés sans pouvoir user du droit d’une juste réclamation (1).» — La municipalité de Bordeaux rédige une adresse à l’Assemblée pour la féliciter d’avoir montré un grand exemple de son amour pour la justice en admettant un citoyen «à vous présenter sa Justification pour ainsi dire contre vous-mêmes et en retirant un décret qui l’inculpait (2). »

Ces sentiments d’équité qui animent aussi les auteurs de projets (3), expliquent le grand développement des recours. Les communes reprennent des plaintes contre les seigneurs qui jusqu'alors n’avaient pas abouti (4), attaquent les anciennes administrations subsistantes que l’on accuse de lever des impôts excessifs (5); on les voit surtout organiser une censure sévère des actes des nouveaux corps administratifs, municipalités, districts, départements.

À Saint-Pierre-le-Moûtier (6) (Nièvre) plusieurs citoyens se réunissent chez l’un d’eux, l’ancien lieutenant général du bailliage et décident d’envoyer directement à l’Assemblée Nationale leur pétition, car les assemblées des départements et

(1) Arch. nat. Fic III. Ain. 7. Extrait des délibérations de la commune de Trévoux-en-Dombes (Ain). Lettre d'envoi, datée du 31 mars 1790.

(2) Arch. nat. C. 125. 406. 33. Adresse du maire et officiers municipaux de la ville de Bordeaux, 5 août 1791.

(3) V., par exemple, Arch: nat. Div. 4. 26. Pétition de Loyillon, soldatcitoyen. Angers, 30 mars 1790. On propose de décréter que les « parties qui souffrent de griefs dans les jugements des anciens juges pourront se pourvoir devant les nouveaux tribunaux par simple mémoire et sans frais, à l’effet de recouvrer la justice qui leur était due ».

On lit encore : « J’ai l'honneur de vous adresser... le plan d'idées conçues dans le désir de nous voir bientôt à ce temps .. où l’homme intègre préservé des écueils ordinaires de sa faiblesse... ne prononcera que ce que lui dicteront ses lumières de justice, où le pauvre n'ayant rien à craindre de la puissance, de l’opulence, crédit ou faveur de sa partie adverse, puisse attendre son jugement avec sécurité. » Arch. nat. D xvir. 5. 66. Adresse de Lamblet, avocat, Paris, 24 mai 1790.

(&) Arch. nat. F10,324. Mémoire des officiers municipaux de Nesles (Somme) et des paroisses voisines à l’Assemblée Nationale, 16 mars 1790, plainte contre le seigneur de Rouy, qui inonde les communautés en élevant le plan d’eau de son moulin.

(5) Arch. nat. C. 1144, 2984. 25. Adresse de la municipalité de Notre-Damede-la-Payratte, district de Parthenay, 11 avril 1790, précit.

(6) Arch. nat. D vr. 42. 615. Pétition de citoyens de Saint Piomnele Motte (Nièvre), 10 juillet 1790.

des districts ne sont pas encore formées; ils veulent dénoncer la mauvaise administration de la municipalité, et diverses illégalités qui ont été commises; particulièrement ils désirent (protester » contre la décision de celle-ci, d’imposer tous les citoyens ayant plus de 400 livres de revenu pour un atelier de charité — contribution à leurs yeux arbitraire

et critiquer les travaux qu’elle a entrepris pour niveler un ancien cimetière afin d’y établir un marché malgré l’insalubrité des lieux. A Mauricourt, dans l’Aube, les habitants demandent la destitution d’un officier municipal, le marguillier, parce qu’il a fait murer l’entrée du cimetière donnant dans l’église sans qu’une délibération de la municipalité soit intervenue, et que sans cesse 1l « proteste contre le bien public (1). » A Solesmes dans le Nord, un pétitionnaire réclame contre les lenteurs de la municipalité dans la mise en vente des biens nationaux (2). Un officier municipal de Pau met en cause toute la gestion du département. Que sont devenus les fonds destinés à payer la dette de l’ancienne province de Béarn ? Que sont devenus ceux destinés à la voirie ? Pourquoi a-t-on confondu la caisse de l’ancienne administration avec celle du district ? Il demande que les ordonnateurs exposent et justifient leurs opérations; 1l relève que les dépenses du département n’ont pas été supportées conformément à la règle d'égalité par les six districts (3).

En juillet 1792, lorsque le pays est profondément remué par la crise qui se noue, des pétitions véhémentes sont envoyées pour dénoncer les administrations locales. Les habitants de Saint- Pierre-de-Martinville, dans l'Eure, accusent le directoire de district de Pont-Audemer et celui du département de l’Eure, de prévarication et demandent la destitution des officiers municipaux qui se sont rendus coupables d’abus de confiance en cherchant à servir l’aristocratie. Les motifs des requêtes

(1) Arch. nat. D 1v. 4. 26. 30. Pétition à l’Assemblée Nationale des habitants de Mauricourt(Aube). R[eçue] le 30 septembre 1790.

(2) Arch. nat. D x. 8. 57. 16. Pétition de Dusarte, de Solesmes (Nord), 16 dé- . cembre 1791. (8) Arch. nat. D xz. 3. 45. 46. Adresse d’un officier municipal de Pau, 28 octobre 1791.

deviennent, on le constate, de plus en plus politiques (1).

Vers la même époque, on voit les citoyens veiller jalousement au respect du droit des pétitions, c’est-à-dire de l’arme contentieuse. À Pau (2) un citoyen se plaint que sa pétition n’a pas été inscrite au registre municipal; or, les pétitions, dit-il, doivent être délibérées, acceptées ou rejetées, sinon il y a «violation du droit de citoyen», et cependant, en l’occurrence, on ne pouvait alléguer un droit personnel froissé puisqu'il ne s'agissait que d’une offre patriotique; c’est donc aussi pour le respect théorique des facultés nouvelles reconnues aux individus et dans un but moral qu’une telle plainte est portée à l’Assemblée.

Les citoyens du district de Briançon (3) pétitionnent à l’Assemblée pour « révéler au grand jour » une série d’actes irréguliers ou suspects du directoire du département des Hautes- Alpes. Les pétitionnaires recherchent 1c1 très exactement les antécédents Juridiques des décisions admimistratives. Le département a délivré des ordonnances par lesquelles 1l accorde à certaines communes des objets précieux venant d’églises supprimées. Les requérants estiment qu’un doute plane sur la validité de ces attributions, ils voudraient savoir si ces actes sont fondés sur une autorisation de l’administration supérieure, € si cela n’est pas, ils sont de vrais délits puisqu'il est certain que les biens du ci-devant clergé appartiennent non aux départements mais à la nation et qu'ils ne peuvent être délivrés que par adjudication. » Ainsi, veille-t-on à l’intégrité des biens devenus nationaux. La pétition attaque, d’autre part, certaines nominations que le département a faites dans la gendarmerie nationale : ( pourquoi faire des choses qui ont excité l’indignation de tout'le département ! La publicité est

(1) Arch. nat. C. 154. 292%. 32. Pétition à l'Assemblée Nationale, au nom de la commune de Saint-Pierre-de-Martinville (Eure), sans date [le contexte indique juillet 1792].

(2) Arch. nat. D x. 8. 46. 45. Pétition d’un citoyen de Pau, 17 septembre 1792.

(3) Arch. nat. D xL. 1.4. 3. Les citoyens du district de Briançon dénoncent à l’Assemblée Nationale les malversations qu’exercent journellement contre eux le sieur Ollagnier, membre du district de Briançon et les membres composant le diréctoire du département des Hautes-Alpes; 28 mars 1792. Renvoyé au Comité des pétitions, 22 juin 1792; mention marginale : « à porter à l'Assemblée. »

la sauvegarde du peuple, et tout ira bien quand tout sera vu de près; le directoire a violé l’esprit et la lettre des décrets. » Cette pétition dénonce encore les malversations commises par un sieur Ollagnier, membre du district de Briançon, coupable d’agiotage, ainsi que la nomination d’un sieur François Albert comme suppléant du tribunal du district qui ne réunissait pas les conditions requises par la loi. Elle accuse enfin le département de s’être rendu complice des malversations du premier et d’avoir.systématiquement écouté les réclamations élevées contre la nomination du deuxième, si bien que ce « déni de justice » a permis à François Albert d'arriver à la place d’accusateur public. Il est intéressant de noter les observations de cette requête qui est présentée directement à l’Assemblée Nationale, le département s’étant refusé à écouter les plaintes du district; elle révèle en d’heureuses formules, pleines d’idées morales, l'esprit qui préside à la rédaction des adresses contentieuses. Le mémoire présente le fait de recourir, comme l’exercice « d’un des devoirs les plus importants du citoyen envers la patrie », il explique que « le droit de recourir à la loi et d’en dénoncer les violations, est le privilège qui distingue l’homme libre d’avec l’esclave. Un peuple libre en nommant des fonctionnaires publics se réserve le droit de surveiller, en obéissant, l’emploi de: pouvoirs qui leur sont confiés; par cette réserve, la société investit chacun de ses membres de la magistrature de la censure publique : chaque citoyen devient une sentinelle vigilante qui se ferait complice de délits qu’elle ne dénoncerait pas. » La dénonciation civique est placée sous l’égide de la constitution, elle est « la sauvegarde de la liberté », elle devient chez un peuple libre «une vertu » que l’on sépare avec soin de la délation, bas procédé des peuples esclaves; il est temps de « déchirer le voile », sinon la suppression des intendants n’aurait pas donné d’autre résultat « que le triste avantage de voir les choses de plus près. » D’ailleurs la critique des actes irréguliers est encore nécessaire pour affermir Pamour de la liberté et former l’esprit public : il faut que « la partie la moins éclairée du peuple apprenne que la liberté n’est point une chimère, il faut que

par un grand exemple elle puisse apprécier les avantages du : !

règne de la loi sur celui du pouvoir arbitraire. Il serait à craindre qu’un plus long retard dans la vengeance publique, en accoutumant le peuple au joug des nouveaux abus, ne lui persuadât que, par une fatale nécessité, il est condamné à être éternellement la victime de l’oppression. Les amis de la liberté doivent prévenir dans les esprits faibles des réflexions dont l’effet… serait le découragement et l’indifférence au succès de l’heureuse révolution qui nous a rendu nos droits d’homme. »

Ajoutons que la pétition se renforce d’exhortations aux habitants du département à surveiller les corps locaux; cette tâche de critique incombe, dit-elle, aux citoyens, elle est incluse dans le serment civique; « la liberté... impose des devoirs et ce n’est pas en dormant qu’on la conserve... Rassemblez-vous pour exercer en commun vos droits d’hommes libres », — «tâchez de dissiper l’insouciance des campagnes », — « tachez de guérir cette funeste indifférence pour la chose publique, une des plus cruelles maladies du corps social. »

Aïnsi le contrôle de la gestion administrative devient une occasion pour préconiser des moyens d'éducation civique et politique. « En leur lisant cet échantillon des prévarications de nos administrateurs, faites-leur sentir qu’ils en sont la cause première : qu’ils apprennent à rougir des mauvais choix; que le repentir leur fasse sentir la nécessité d’en faire de meilleurs pour jouir du bonheur que la constitution a mis entre leurs mains. » — € 51... l'esprit public est formé, concelut-on, tout est gagné pour la liberté et la prospérité publique. »

Dans leur volonté critique les auteurs des pétitions n’épargnent pas les décisions du Comité de constitution lui-même. € Une opinion du Comité de constitution, explique le district des Enfants-Rouges, n’est qu’une opinion individuelle et comme telle susceptible de réclamation jusqu’à ce qu’elle soit décrétée et sanctionnée par l’Assemblée Nationale. Le droit de l’homme met donc jusque-là tout citoyen en droit de rendre public ses observations (1). »

| (1) Arch. nat. D 1v.4.26. Observations d’un citoyen actif sur une opinion du Comi-

té de Constitution du 30 juin, envoyée aux sections, par M. de La FAYETTE, 24 juil. let (sans indication d’année), signée du secrétaire du district des Enfants-Rouges,

La censure répétée des irrégularités de l’administration conduit les pétitionnaires à se poser le problème capital du Jugement des recours. Qui jugera les recours dirigés contre l’administration ? Avant la Révolution on pouvait, écrit l’un d'eux, recourir au Conseil contre les actes illégaux des intendants, mais dans la nouvelle organisation les départements ne sont plus soumis à un organe supérieur capable de réformer leurs actes : « on n’a plus d’espoir de recourir ailleurs (1). » Ce raisonnement laisse supposer qu’on ne se satisfait pas du système de l'appel hiérarchique porté en dernier ressort à l’Assemblée Nationale et que l’on désirerait voir installer un véritable tribunal suprême en matière administrative. L'avenir devra donner à la France une juridiction administrative autonome.

Les pétitions servirent à soutenir une multitude de griefs particuliers poussés en foule vers l’Assemblée par l’immense besoin de justice et de rénovation qui remuait les individus.

C’est un maître d’école de Rosières-aux-Salines, qui expose sa misère « avec ses quatorze louis et demi et son unique chambre pour lui et sa famille de six enfants »; il s’adresse à la justice de l’Assemblée Nationale pour obtenir les gages que lui doit l’intendant de Lorraine (2). — Ce sont les courriers conducteurs de diligences de Caen à Cherbourg menacés de perdre leur état par les nouveaux administrateurs des postes et messageries (3); ils ont recours à l’Assemblée Nationale, à la sollicitude qui la porte à « protéger et défendre contre les coups de l’injustice, tous et chacun »; ils bénissent à jamais

(1) Arch. nat. D ur. 177. Adresse au président de l’Assemblée Nationale d’'Armand Desrichers, homme de loi à Aunay (Nièvre), 5 mars 1792, renvoyé au Comité de législation.

(2) Arch. nat. Div. 13. 194. 12. Pétition de Jean-Joseph Vautier, régent d'école de garçons de la ville de Rosières-aux-Salines, s. d.

(3) Arch. nat. D xL. 3. 48. 6. Pétition des courriers de la malle et conducteurs des messageries et diligences de Caen à Cherbourg... à l’Assemblée Nationale, 2 décembre 1791. el

un nouvel ordre de choses qui ravit (aux hommes forts de leur puissance le droit cruel d’exercer sur les faibles un pouvoir arbitrairement oppressif (1).»— C’est une citoyenne se disant victime d’une « injustice », qui demande que l’Assemblée ordonne au district de Vesoul de l’assister dans un procès contre ses frères (2)... Souvent les pétitionnaires soutiennent leur requête à la barre de l’Assemblée : ainsi fait le Jeudi 2 février 1792 un sieur Lebrun, ancien garde française, qui expose qu'il a été privé arbitrairement de son état; qu'il est zélé patriote et a été déshonoré devant 800 hommes (3). Il s'agira encore de plaintes contre des actes d’autorité commis par le gouvernement (4) : une femme demande la mise en liberté de son mari qui a été arrêté; elle s’appuie sur la justice, la pitié et sur «les droits et la véritable D. de l’homme : «€... mon mari n’a point été interrogé, quoi ?.… de pareilles horreurs subsistent encore!., je demande Pere uiioi de la loi, je demande qu’on lève cet odieux secret qui semble le plonger vivant dans l’abîme. (5) »

Îl arrive que les pétitionnaires ne se bornent pas à mvoquer l’équité de l’Assemblée, ils veulént s’assurer gain de cause en donnant une publicité à leurs requêtes et parlent, s’ils n’ont point satisfaction, de faire imprimer un mémoire pour chaque député « afin de faire connaître à la Nation l’importance des intérêts discutés (6). »

Dans la masse des pétitions de caractère contentieux une place doit être faite aux réclamations contre la répartition de l’impôt, aux demandes relatives aux révocations des fonctionnaires. |

(1) Souligné dans l’original.

(2) Arch. nat. D xL. 4. 69. 8. Pétition de Louise Fa de Fleurey-les-Faverney (Haute-Saône), 3 décembre 1791.

(3) Arch. nat. C. 143.157. 3. 1€r folio. Séance du jeudi 2 février 1792. Pétition des citoyens de la section de la Croix-Rouge.

(4) Arch. nat. C. 155. 293. 7. Pétition des sieurs Buffet et Broqua, séance

du samedi 4 août 1792. Renvoyé au Comité des lettres de cachet. (5) Arch. nat. C. 141. 136. 26. Pétition de Rosalie Coppey, HEUT 25 décembre 1791.

(6) Arch. nat. Dent 1. 8. 3. Lettre sur l'abus des aux poinçons, sense Legrand, 27 août 1790. s.1.

Les premières montrent par leur nombre à quel point l’égalité devant l'impôt fut défendue par les pétitionnaires (1). Des communautés, comme celle de la Celle-sur-Loire dans la Nièvre, envoient à plusieurs reprises des pétitions pour réclamer une application exacte du principe (2). Dans l’une d’elles, est inséré un véritable mémoire (3), et l’on y peut juger de l’ardeur avec laquelle on dépiste les infractions qui peuvent être commises à la règle d'égalité; les pétitions, en matière fiscale, deviennent ainsi un moyen facile, sans cesse utilisable pour recourir contre les actes de répartition. Certains propriétaires de la Celle prétendent fausser, dit la municipalité, l'esprit du décret du 29 novembre 1789 qui porte que les ci-devant privilégiés seront imposés dans tous les lieux où ils auront des biens; ceux-ci soutiennent que ces expressions désignent seulement les biens consistant en terres ou bois et non les rentes foncières et les rentes constituées ; or, une telle interprétation ferait renaître les abus, elle est dictée par « l’intérêt personnel. » D’ailleurs, la nécessité d’empêcher la fraude, exige qu’on impose aussi les rentes foncières, « celui qui en est propriétaire, éloigné de cent lieues de son débiteur se gardera bien... d’aller les déclarer à la municipalité où 1l demeure et privera l’État par cette fraude i insigne d’une grande partie de ses revenus... »

S1 l’on impose au contraire les rentes au lieu où sont situés les biens sur lesquels elles sont assises, le propriétaire se hâtera de les déclarer, « pour qu’il ne contribue qu’à raison de la valeur intrinsèque de son bien et de ses facultés, et pour que

(1) La législation encourageait les pétitionnaires ; le décret du 23 novembre 1790 sur la contribution foncière, le décret du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière contiennent chacun un titre (titre IV) sur « les demandes en décharge . ou réduction ». V. Rapport et projet de décret présentés au nom du Comité de l’ordinaire des finances sur les demandes en dégrèvement et formalités à observer pour obtenir décharge ou réduction sur les contributions directes par J.-B. Guy- Ton, député de la Côte-d'Or, 1 avril 1792. Bibl. nat. Le%3. 3 H. contributions publiques, n° 22.

(2) Arch. nat. C. 38. 333. 2. Adresse de la communauté de la Celle-sur-Loire (Nièvre); procès-verbal, séance du lundi 12 avril 1790.

(3) Arch. nat. €. 1144. 2982. 16. Observations de la municipalité de la Celle sur-Loire, 7 avril 1790.

l’on impose à sa décharge les créanciers desdites rentes. »

Les districts (1), les départements veillent au respect du principe d'égalité dans la répartition de l'impôt. C’est ainsi que le département de la Corrèze (2) explique qu’il est trop imposé par rapport à ses ressources. À titre d'exemple, 1l signale que vingt-quatre baux à ferme donnant en Corrèze 2.435 livres 18 sols de revenus paient 1.484 livres 5 sols d’imposition; douze baux passés depuis 1780 donnant un revenu de 1.275 livres 13 sols paient 669 livres 14 sols. Ce département fournira au Comité des impositions une collection de baux à ferme qui démontreront que les biens-fonds ont été imposés en 1790 dans la proportion de 51 à 53% de leur revenu. Dans ces conditions le peuple réclame l'égalité fiscale; « que l’on nous mette, dit-il, à un taux d’imposition aussi bas que le reste des Français ou que l’on élève le taux des autres départements au niveau du nôtre. »

Les particuliers font de même. Les citoyens de La Charité (3), dans une requête, indiquent que les classes extrêmes, les privilégiés et les pauvres, sont seules ménagées, que la classe moyenne est accablée; 1ls signalent les illégalités commises par les répartiteurs : 69 propriétaires externes et 18 propriétaires internes omis, la sœur du maire non inscrite au rôle, l'arbitraire dans la fixation des parts contributives, si bien que 150 citoyens, le 21 août 1790, signent et remettent une pétition à la municipalité pour obtenir la réfection du rôle, mais leur pétition collective est annulée; alors ils demandent à l’Assemblée la marche à suivre pour diriger leur requête.

D’autres fois, on se plaint que le gros domaine, qui est celui du maire, est plus faiblement imposé que le petit (4). Partout ce sont les plaintes des petites communautés rurales qui

(1) Arch. nat. C. 130. 442. 26. Pétition adressée à l’Assemblée Nationale par les administrateurs du district de Sarlat (sans date).

(2) Arch. nat. D. vr. 25. 336. Mémoire additionnel sur le taux de l'imposition dans le département de la Corrèze, 23 décembre 1790.

(3) Arch. nat. D vi. 42. 615. Pétition des citoyens de la Charité-sur-Loire (Nièvre), 8 septembre 1790.

(4) Arch. nat. D vr. 42. 615. Pétition du: curé de Saint-Léger-de-Fougeret, (Nièvre) 5 août 1790, au Comité des impositions.

expriment une grande déception sur l'efficacité de la Révoluton : on a augmenté les impositions de 1790;à Lanty, village du canton de Luzy dans la Nièvre, l'augmentation est de 263 livres, le sol est stérile et sablonneux, il n’y a que dix domaines et des manœuvres, « que va donc penser le peuple qui s’épanouissait en voyant renaître sa liberté..…., qui espérait voir bientôt éclore son bonheur ? Quelles seront ses idées ?.. en ma qualité de pasteur Je me plaisais à le flatter d’un meilleur ordre de choses. », écrit le curé, et il indique que toutes les municipalités du canton sont mécontentes car elles s’attendaient à être déchargées par la cotisation des privilégiés (1). Au sud-est de Nevers, mêmes doléances. Les habitants des campagnes (2) réclament à l’Assemblée une nouvelle répartition pour 1790, qui ne dépasse pas celle de 1789; ils se plaignent qu'on les écrase au profit des villes et l’appel qu’ils font au principe d'égalité porte l’accent de leur détresse : ils gémissent depuis trois ans sous le froid, dans la plus affreuse misère, le blé manque, les champs sont ravagés par la pluie et les inondations et on augmente toujours l'impôt, l’ordre de choses meilleur est pour eux une illusion : Qils seront toujours les malheureux opprimés. » À Ussel, en Haute-Guyenne, l’augmentation est de 641 livres et la communauté, déjà redevable de la contribution de 1789, est dans l’impossibilité de se libérer (3).

Ces requêtes qui tendent à obtenir un allègement fiscal et une plus juste répartition ont ce double intérêt de montrer la propagation de l’habitude de discuter les actes de l’adminis-

(1) Arch. nat. D vi. 42. 615. Lettre de Michelin, curé-maire de Lanty, près Luzy (Nièvre), 20 juin 1790.

= (2) Arch. nat. D vi. 42. 615. Pétition des habitants des paroisses de Ville, Chevannes, Gazeau, Fleury-la-Tour, Renguy, Saint-Benin-des-Champs, Châtillon, Fresnay, Alluy, Tintury, Erecy, Saincy, Fertrève, Cizely, Aubigny-le-Chétif, Cercy-la-Tour, Saint-Gratien, Coulanges, Fours, Verneuil, Champvert, Charrin (Nièvre), à l’Assemblée Nationale, reçue 21 avril, s. d. Mêmes plaintes à Champallement. Pétition des officiers municipaux, 4 avril 1790. D vr. 42. 615. $ À

(3) Arch. nat. D vi. 25. 339. Pétition de la communauté d’Ussel (Lot) au Président de l'Assemblée Nationale, s. d. La paroisse de Leyssac-en-Corrèze a été augmentée de 400 livres. Pétition de la paroisse de Leyssac à l’Assemblée Nationale, 16 mai 1790. D vr. 25. 344.. \

tration et d'ouvrir des aperçus sur la condition des campagnes au début de la Révolution (1).

Le désir de justice s’exprime encore dans les recours portés à l’Assemblée Nationale par les fonctionnaires qui sont révoqués, et à cette occasion se trouvent amorcées des vues qui seront fécondes en applications de nos Jours.

On peut voir là se dessiner l’ébauche d’un statut des fonctionnaires dans lequel on cherche un moyen de moraliser les nominations du gouvernement. Par exemple, les commis des bureaux de l’administration générale (2) exposent qu'ils se sentent (isolés » au milieu de la régénération; ils restent comme par le passé « exposés aux caprices et aux injustices des chefs qui les dirigent et peuvent être révoqués par les effets de la cupidité ou de la jalousie des plus puissants d’entre eux. » Ils veulent voir cesser les abus et l’incohérence qui régnaient sous l’ancien régime dans leur profession. Le nombre et le traitement des commis se réglaient alors « moins en raison des besoins du travail et de la capacité des sujets qu’en celle de la protection qui leur était accordée ou de l’intérêt que les chefs voulaient leur témoigner. » Ce n’est pas, uniquement d’une question d'organisation des services publics qu’il s’agit, c’est encore d’une question de moralité, d’esprit public, de compétence; ces habitudes provoquaient le « découragement des sujets instruits mais non protégés », les hommes sans talent remplissaient les places aux appointements élevés, pendant que leur travail était fait par des subalternes plus capables, mais que « l’on maintenait dans les places inférieures pour ne pas priver les protégés du traitement des places importantes. » Si les commis des bureaux rédigent une pétition, c’est que les réformes constitutionnelles les y encouragent, ils pensent que

(1) Sur les difficultés pratiques de l’application de la règle d'égalité fiscale et les échecs qui lui sont infligés, voir les exemples rapportés pour le Puy-de- Dôme dans Scaners, les Contributions directes à l’époque de la Révolution dans le département du Puy-de-Dôme, Thèse, lettres. Paris, 1933, p. 206, 211, 213.

(2) Arch. nat. D vr. 2. 3. Observations. Les commis de bureaux de l’administration générale. R{[eç.] le 8 novembre 1790 au Comité des finances, anonyme.

ce désordre va cesser avec l'introduction de la responsabilité ministérielle, « attendu que cette responsabilité s'étendant à tous les administrateurs intermédiaires, ils seront tous intéressés à ne s’environner que de coopérateurs instruits.. dont ils pourront eux-mêmes répondre. » Ils profitent donc du redressement des mœurs politiques qui paraît devoir s’opérer pour demander qu’on leur assure la « jouissance paisible de leurs emplois » aussi longtemps qu'ils seront des fonctionnaires assidus et honnêtes; ils proposent, en outre, d’instituer avant l'entrée dans la fonction un surnumérariat pour s’assurer de la capacité des candidats; mais une fois l’admission prononcée, l'emploi sera stable et les cas de révocation nommément désignés; le commis « ne pourra être destitué que pour inexactitude caractérisée, faute grave ou toute autre action malhonnête, ou enfin pour incapacité »; d'autre part — suggestion importante — la destitution ne pourra résulter que d’une «décision motivée» du chef de service.

Par là, est posée une règle qui est essentielle de nos jours : les mesures administratives doivent être motivées et 1l est à présumer que l'obligation d’indiquer le motif de son acte forcera l’administrateur à peser sa décision, à mesurer ses pouvoirs sur la loi; de plus la motivation permettra d’orgamiser un contrôle de ses actes devant une juridiction qui, en France, est la juridiction administrative et dont le tribunal suprême est le Conseil d’État (1); la motivation réclamée par les pétitionnaires était ainsi un gage de légalité.

Le mémoire des commis des bureaux renforce encore la garantie en exigeant que la décision motivée du chef de service soit rendue après « information prise... dans le bureau où le sujet dont il s’agit est employé, ou, s’il est question d’incapacité, sur le vu des pièces ou minutes qui en justifieraient. » Enfin, la protection du fonctionnaire s’achèverait par la possibilité pour celui-ci de citer le chef de service devant un tribunal; l'accusé peut donc faire juger la conduite de son supérieur hiérarchique, et il n’est pas jusque dans la composition

(1) Ce contrôle s’exercera au moyen d’un recours spécial, le recours pour excès | / de pouvoir. Aer

de la juridiction compétente que ne se retrouvent des idées toutes modernes : le tribunal, propose-t-on, comprendra « un comité formé de plusieurs sujets pris au nombre de deux dans chaque bureau et qui, en présence du ministre, prononceraient sans appel la destitution. » La parenté avec nos conseils de discipline actuels où se trouvent des délégués du personnel de grade égal à celui du fonctionnaire dont la conduite est critiquée, est manifeste.

Quant à l’avancement, 1l faut aussi, dit la requête, le moralhiser. Dans ce but on propose de « l’assujettir à des règles. » Le déroulement de la fonction obéira à une « progression » déterminée d’avance, ce qui aura pour effet de décourager l'intrigue; le principe sera © qu’en cas de vacance d’une place supérieure, elle serait remplie par l’employé qui suit s’il en est capable. » L’arbitraire du choix se trouve ainsi limité.

Enfin pour couronner cette ébauche de statut des fonction- ‘ naires, on réclame que la règle de l’élection soit appliquée comme dans toutes les fonctions publiques, tout autre origine à la nomination que l'élection représente, dit-on, une « source étrangère. » Les derniers mots du mémoire ramènent à l’idée morale et à celle de constitution en insistant sur l’urgence de changer «le régime corrompu... qui infecte l’admimistration » et qui est € si opposé aux principes de la nouvelle constitution » — formules qui traduisent le parallélisme de la réforme constitutionnelle et de la réforme administrative.

Les révocations de fonctionnaires permettent aux individus lésés de présenter dans leurs pétitions des idées nouvelles sur la protection contentieuse de leur fonction; on y voit de la façon la plus claire l’idée morale servir de fondement aux recours dont ils indiquent les principes généraux, principes que le x1x°® siècle ne fera que consacrer en les précisant. En voici quelques exemples.

Le conseil général de la Corse, le 8 novembre 1790, a privé de leurs emplois un certain nombre de contrôleurs des actes de la‘ville de Bastia. Les intéressés présentent des requêtes à l’Assemblée Nationale pour obtenir justice.

L’un d’eux, le sieur Rigo (1), expose dans son mémoire les circonstances de fait qui ont entouré sa révocation en se reportant au principe d’équité qui imprègne le nouvel ordre de choses ; de ce rapprochement vont naître des aperçus nouveaux sur le droit publie. Il constate qu'il a été destitué par la seule raison qu'il à joui pendant vingt-trois ans de sa fonction; il note que sa place a été donnée à un individu incapable, qui est obligé de prendre des leçons d'écriture et d’arithmétique pour pouvoir exercer. Un second employé destitué, le sieur Rosaguti, montre les dangereux effets moraux des mesures qui le frappent ainsi que ses collègues : « quel est celui qui osera se livrer à un état que la brigue et l’envie pourraient lui arracher dans le temps même qu'il le remplit avec toute l’exactitude et l'intégrité possibles ? Cette considération frappera à coup sûr les Représentants de la nation » (2); et de fait, la séeurité de la fonction est une condition de diligence dans le travail. Rigo, de son côté, relève que «les révolutions subites », les « changements inopinés », « portent la désolation dans les famulles sans aucun fruit pour la chose publique, [et] sont totalement opposés à l'esprit de la constitution. » On retrouve ici cette tendance déjà notée en d’autres domaines, de se placer au point de vue de l'intérêt de l’État même dans des requêtes qui visent un intérêt particulier; enfin on remarque l’habitude de manier l’idée de constitution comme argument suprême. ‘Il est, en effet, dans l’esprit de la constitution de faire régner plus de justice en bannissant l’arbitraire sous quelque forme qu’il se présente; on pense bien qu’ «après avoir soustrait les citoyens à l’influence du pouvoir arbitraire, l'intention de l’Assemblée Nationale ne peut être de livrer leur sort au caprice d’une partie de leurs concitoyens continuellement exposés à la tentation d’abuser de l’autorité éphémère dont ils sont revêtus, pour suivre leurs passions. » La lutte contre l’arbitraire prend, dans ces mots, le sens d’une lutte contre les passions du supérieur hiérarchique qui profite de son

(1) Arch. nat. D vr. 25. 338. Pétition de Sézanne-Louis Rigo à l’Assemblée

Nationale, 46 novembre 1790.

(2) Arch. nat. D vr. 25. 338. Mémoire de Rosaguti, 30 novembre 1790.

rang pour commettre un (abus d'autorité». L’abus d’autorité, caractérisé de la manière indiquée dans la requête, est ce que nous appelons aujourd’hui en droit administratif le détournement de pouvoir et celui-ci constitue un cas d’ouverture à recours pour excès de pouvoir. Laferrière, l’un des grands théoriciens du droit administratif, n’expliquait-1l pas que «le détournement de pouvoir constitue un abus du mandat que l’administrateur a reçu; celui qui le commet prend, sous une fausse apparence de légalité, des décisions qu’ilne lui appartient pas de prendre et qui sont ainsi entachées d’une sorte d’incompétence, sinon par les prescriptions qu’elles édictent, du moins par le but qu’elles poursuivent. » (1) Telle est bien la voie dans laquelle s’engagent hardiment les pétitionnaires : un des fonctionnaires révoqués, le sieur Lebel, relève un fait révélateur du détournement de pouvoir, à savoir le remplacement des employés révoqués par des parents des membres de l’administration du département (2).

Les mémoires insistent, d’autre part, sur la nécessité de faire aimer dans les provinces le nouveau régime et de l’étayer sur l’idée de justice. « Si l’intention constante de notre auguste Assemblée, dit Rigo, est. que les administrateurs du département employent la portion d’autorité qui leur est confiée de manière à faire aimer le nouveau régime comme étant fondé sur la base immuable de la justice, on peut dire... que ceux-ci agissent en sens contraire. » Un autre fonctionnaire, Lebel, dénonce la révocation comme «un trait d’injustice et d’inhumanité » (3);

(1) Larerrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2 vol., 1887-1888, t. II, p. 522.

Il est intéressant de rapprocher les termes de la pétition de Rigo de ceux employés par Laferrière dans ses conclusions devant le Tribunal des conflits, sur l'affaire Laumonnier-Carriol (5 mai 1877) qui visent la question de la responsabilité administrative et la distinction de la faute personnelle et de la faute de service : (Si l’acte dommageable est impersonnel, s’ilrévèle un administrateur... plus ou moins sujet à erreur et non l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l’acte reste administratif et ne peut être déféré aux tribunaux... » (Concl. rapportées dans LAFERRIÈRE, op. cit., t. I, p. 594).

(2) Arch. nat. D vr. 25. 338. Mémoire de Lebel, employé, LR la FRgie: Fe domaines de Corse, 25 janvier 1791.

(3) Arch. nat. D vr.25.338. Mémoire de Lebel, employé de la régie des Ave

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c’est donc au nom de la justice que les pétitionnaires réclament, « pénétrés de confiance » dans le «redressement des torts » (1). Îls concluent en demandant la réintégration ou, à défaut, une pension. L'idée d'utilité publique enfin n’est pas omise dans leur argumentation ; Lebel écrit, en examinant les motifs de leur révocation, qu’ils «ont été destitués sans aucun motif réel, sans raison d'utilité pour la chose publique».

L’argumentation des fonctionnaires de Bastia n’est pas isolée. S'appuyant à leur tour sur l’idée de justice, les administrateurs des domaines (2) protestent contre le projet de réduire leur nombre et d'admettre d’autres fonctionnaires à une partie des places d’administrateurs. [ei la requête a un caractère préventif et n’est pas un recours contentieux puisque la destitution d’emploi n’est pas encore intervenue, mais le raisonnement rappelle les affaires précédentes; à l’idée d’équité le mémoire accole celle d’intérêt général; 1l décèle déjà de la part des fonctionnaires qui sollicitent les places qui ne sont pas encore vacantes, des manœuvres pour déprécier les services des administrateurs, — bref, un début de détournement de pouvoir — Con aurait dû voir, disent-ils, qu’un intérêt personnel dictait leurs insinuations. »

Motivation des actes admimistratifs, détournement de pouvoir, tel est le legs des révolutionnaires aux juristes modernes. Retenons que ces conquêtes qui affectent la technique juridique sont issues dela filière : constitution-équité-utilité publique, — c’est-à-dire qu’elles ont, de même que la plupart des institutions qui se sont créées alors, un fondement constitutionnel et moral.

Comme il advient toujours, la critique contentieuse affine les conceptions juridiques; aussi il n’est pas étonnant de trou-

de Corse, au Président de l’Assemblée Nationale, 25 janvier 1791; renvoyée au Comité des finances, précit.

(1) Arch. nat. D vr. 25. 338. Mémoire du sieur REG à l’Assemblée Nationale, 16 novembre 1790, précit.

(2) Arch. nat. AD x. 16. Mémoire des administrateurs des domaines, 21 janvier 1791.

Note. — L'administration des doses et des biens domaniaux était confiée à une compagnie de 280 administrateurs.

ver dans les pétitions une esquisse générale de la fonction publique que s’appropriera le droit moderne.

«Le droit d’exercer les fonctions publiques, lit-on dans une pièce anonyme (1)... est une émanation de l’autorité souveraine, la propriété en réside dans la souveraineté, le simple usage en est confié aux officiers. » Ainsi, sur ce plan, s’opère un regroupement des attributs de la puissance publique dispersés par les appropriations individuelles ; mais, en même temps, on introduit une règle morale qui va servir à trancher toutes les questions que

doit résoudre une théorie de la fonction publique : « Quand on a créé des charges, c'était pour l’utilité publique et non pour le bien-être des titulaires; c’est donc le bien public qui doit faire déterminer la manière de transmettre l’exercice des fonctions publiques. » Ces formules qui ont trait à la vénalité des charges, contiennent l’idée moderne que la fonction publique est commandée par la notion de service public.

On verrait encore telle décision qui ferme l’accès de la fonction publique à un individu en raison de ses opinions religieuses et qu’entache par conséquent un excès de pouvoir, déférée à l’Assemblée par la voie de la pétition. C’est ainsi qu’un sieur Fraigneaux, de Saint-Maixent, attaque un arrêté du département des Deux-Sèvres pris en contravention de la loi du 11 septembre 1790 (2) et de l’instruction de l’Assemblée Nationale du 12 août 1790 (3) qui ne fait pas de distinction entre catholiques et protestants pour l’éligibilité aux fonctions publiques ; c’est au nom de l’idée de constitution que la mesure est critiquée (4).

En résumé, moraliser les actes du pouvoir, rendre l’administration digne de la confiance publique, tel est le but de lesprit nouveau : « Conduits par... le dévouement le plus entier au

(1) Arch. nat. D vi. 3. 18. Projet pour la concession des fonctions de notaires, procureurs, huissiers; anonyme, s. d. (en tête de la liasse est portée la mention : courant 1790). $

(2) Il s’agit du décret du 2 septembre 1790 (art. 6), sanctionné le 11 et faisant suite au décret du 16 août sur l’organisation judiciaire. ie

(3) Instruction de l’Assemblée Nationale sur les fonctions des assemblées administratives, $ 6, 10. | ve

(4) Arch. nat, D xz. 4. 75. 8. Pétition de Fraigneaux, de Saint-Maixent,

bien public, écrivent les administrateurs des Postes en exposant les principes de leur gestion, nous serons attentifs et vigilants pour faire respecter le secret des lettres... pour qu'aucun citoyen ne puisse nous reprocher de servir les passions ou les vues des uns au préjudice des autres. Nous voulons substituer à une administration arbitraire une administration fraternelle. Nous voulons que nos collaborateurs trouvent dans l'égalité de leurs droits le motif d’une émulation que l’intrigue ne déshonore jamais et qui soit aussi avantageuse au public qu’à euxmêmes. Îls sont déjà témoins de nos délibérations, nous ne demandons qu’à les voir concourir à rendre administration générale digne de la confiance publique, elle est nécessaire à nos fonctions (1). »