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ministres, le comte Ferrand, dans ses mémoires, en donne une idée suffisante. À l’approche du péril, loin de songer à organiser avant tout la résistance, les membres du Cabinet se lancent dans des discussions théoriques. Ferrand aurait voulu que, pour assurer le salut de l'Etat, le Roi se saisit du pouvoir absolu. Selon lui, l’article 14 de la charte de 1814 donnait ce droit au souverain dans les circonstances graves où lon se trouvait (1). Cette proposition une fois repoussée, Ferrand en fit une autre : il parla de convoquer les Chambres. Au contraire de la précédente, cette motion fut bien accueillie, sans doute parce que « plus d’un ministre « croyait, par là, faire partager aux Chambres la res- « ponsabilité des événements (2) ».

Cette décision une fois prise, on songea que la réunion du Parlement ne suffirait peut-être pas à arrêter l'élan de Bonaparte. « On s’occupa ensuite, dit Fer- « rand, à dresser des ordonnances et des proclamations « qui furent successivement insérées dans tous les jour- « naux (3). » C’est dans cet ensemble de mesures, destinées à dresser devant l'Empereur une série d’obstacles contre lesquels il finirait bien, pensait-on, par se briser, qu'il faut placer l'ordonnance du 11 mars 1815. Le préambule de cette ordonnance est, en effet, des

(1) Lors de l’élaboration de la charte, Ferrand avait déjà manifesté ses tendances absolutistes. Cf. Pierre Simon, L'élaboration de la Charte constitutionnelle de 1814, Paris, Cornély, 1906.

(2) Mémoires du comte Ferrand, p. 122-123.

(3) Mémoires du comte Ferrand, p. 122-1238.

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plus caractéristiques. « Les dangers de l'Etat s’accrois-

«sent, peut-on lire dans le Moniteur du lundi 13 mars (1),

il n’en est pas que ne surmontent le courage des Français, leur amour pour la patrie, et la fidélité à notre personne ; mais il est nécessaire de fournir à ceux qui sont appelés à la défense des intérêts publics, les moyens les plus prompts et les plus efficaces d'agir dans le cercle de leurs attributions. Il n’est rien qu’on ne puisse attendre de leur patriotisme, lorsqu'il s’agit de défendre la liberté contre la tyrannie, la propriété contre le brigandage, et la Charte constitutionnelle contre un monstrueux despotisme.

« À ces causes, et sur le rapport de notre ministre secrétaire d'Etat au département de l’Intérieur, nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit :

Art. 1e, — « Les Conseils généraux des départements seront convoqués extraordinairement par les préfets, à l'instant même de la réception de notre présente ordonnance.

Art. 2. — «Ils resteront en séance permanente pour l'exécution des mesures de salut public, prescrites par notre ordonnance de ce jour, tant pour l’organisation des gardes nationales que pour la formation des corps de volontaires.

Art. 3. — «Ils sont autorisés à prendre toutes autres

mesures de salut public, que les circonstances ou les

(4) p. 288, col. 1 et 2.

PÉMOIIEES

« localités pourront leur suggérer, à la charge de com-

muniquer leurs délibérations aux préfets des dépar-

tements, qui en rendront compte à notre ministre de

l’intérieur.

Art. 4. — « Nous recommandons aux corps adminis-

« tratifs réunis et en permanence, d’agir avec l’activité,

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le patriotisme, et la bonne intelligence qui peuvent

assurer le succès de leurs efforts.

Art. 5. — « Notre ministre de l'Intérieur est chargé

de l’exécution de la présente ordonnance (1). »

À quelles considérations le Roi avait-il cédé, en confiant aux Assemblées départementales ces pouvoirs considérables ? Jusqu'à quel point l’influence de l’abbé de Montesquiou, «sur le rapport » duquel Louis XVIII aurait adopté cette mesure, s’est-elle fait sentir en réalité dans la rédaction de l’ordonnance du 11 mars 1815 ? autant de problèmes qu'il est impossible de résoudre. Et pourtant, il ne serait pas sans intérêt de connaître les motifs qui ont poussé le gouvernement royal à recourir à ce moyen de résistance inédit, pour ne pas dire inattendu.

Qu'était-ce, en effet, que les Conseils généraux, au moment du retour de l'ile d’Elbe ?

Sans aller chercher leur origine, comme le voudrait

un auteur (2), dans l’édit de 1887 sur les Assemblées

(1) Duvergier, Collection des lois, t. XIX, p. 366, col. 1. (2) Adrien Durand, Des Conseils généraux de départements. Introduction historique.

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provinciales, sans analyser les modifications successives de l’organisation départementale au cours de la Révolution, on peut dire que les Conseils généraux apparaissent pour la première fois, sous leur vrai nom, dans la loi du 28 pluviôse an VIIT (1). « Il y aura, lit-on à l’ar- « ticle 2, dans chaque département, un préfet, un « Conseil de préfecture et un Conseil général de départe- « ment, lesquels rempliront les fonctions exercées main- « tenant par les administrations et commissaires de dé- « partement. » Selon les départements, ces Conseils généraux devront être composés de 24, 20 ou 16 membres (2). Ceux-ci seront nommés par le Premier Consul (3), pour trois ans, et pourront être continués (4). Quel était le rôle dévolu à ce nouvel organe ? Il est entièrement défini par l’article 6 de la loi du 28 pluviôse. Le Conseil général devait s’assembler, chaque année, à l’époque fixée par le Gouvernement, pouf une durée maxima de quinze jours. À lui incombait la répartition des contributions directes entre les divers arrondissements ; 1l lui appartenait, à cet égard, de statuer sur les demandes de réductions faites par les Conseils d'arrondissement, les villes, les bourgs et les vil-

lages ; 1l avait également à déterminer le nombre de

(1) Loi du 28 pluviôse an VIII, (17 février 1800) « concernant la division du territoire français et l’administration ».

Duvergier, Collection des lois, t. XII, p. 78, col. 2 et suiv.

(2) Le tableau de ces diverses catégories est dressé à l’article 2.

(3) Art. 18.

(4) Art. 19.

centimes additionnels nécessités par les dépenses départementales, et à entendre le compte annuel que le préfet rendrait de leur emploi. Enfin, outre ces attributions financières, le Conseil général était tenu d’exprimer son opinion sur l'Etat et les besoins du département, et de l’adresser au munistre de l'Intérieur.

Les termes de la loi étaient un peu vagues, surtout en ce qui concerne le rôle en quelque sorte politique des Conseils généraux. Il dut y avoir, les premières années, un certain flottement dans l’application. D'où l'arrêté et l'instruction du 16 ventôse an IX :

« Le ministre de l’Intérieur, considérant que les Con- « seils de département ont été établis :

« 1° Pour assurer aux administrés l’impartialité de la « répartition de l'impôt, et la vérification de l’emploi « des deniers levés pour le paiement des dépenses locales.

«29 Pour procurer au Gouvernement des lumières qui, « seules, peuvent le mettre à même de fournir aux besoins « de chaque département et d'améliorer l’ensemble de l’ad- « ministration publique ;

« Considérant que le but de cette utile et sublime « institution ne peut être rempli si les Conseils généraux «ne donnent à leurs travaux une direction uniforme « qui puisse présenter à l’administration générale des « résultats susceptibles d’être classés dans un ordre « méthodique et commun à tous les départements.

« Arrête que les préfets, lors de l’ouverture de la pro-

« chaine session, feront remettre aux Conseils géné:

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«raux de département, l'instruction suivante, en les «invitant à suivre, pour l’ordre de leurs délibérations «et la rédaction de leurs procès-verbaux, la distribu-

« tion des matières qui y est indiquée.

« Le ministre de l'Intérieur,

« Signé : CHAPTAL (1). »

L’instruction précisait encore la distinc:ion, déjà clairement indiquée dans l'arrêté, entre les deux sortes d’attributions du Conseil général.

Par les premières, les Conseils généraux étaient investis des fonctions administratives ; les autres donnaient à leurs rapports avec le Gouvernement un caractère de représentation départementale (2).

Que prescrit instruction à l’égard de ces dernières ?

D’après la loi du 28 pluviôse, chaque année le Conseil général est tenu de faire connaître directement au Gouvernement l’état et les besoins du département. Quel est l'intérêt de cette communication ? Ces mémotres doivent présenter à l'administration, non seulement les maux à réparer ou le bien à faire dans chaque département, mais des vues étendues, des idées d'utilité

publique, des éléments d'amélioration et de prospérité

(1) Arrêté pour la convocation des Conseils généraux de département. Duvergier, Collection des lois, t. XII, p. 388, col.2 et 389, COLE

(2) Instruction pour la convocation des Conseils généraux de département. Duvergier, Collection des lois, t. XII, p. 389, col. 1.

générale (1). A. cet effet, et pour en simplifier la lecture, ces documents seront désormais uniformément divisés en cinq titres.

Si les trois premiers — agriculture et commerce — secours publics, pensions — ponts-et-chaussée, navigation — sont plus spécialement d’ordre administratif, le quatrième et le cinquième font pénétrer le Conseil général dans le domaine politique.

En effet, dans le titre IV, — instruction publique — le Conseil général devra signaler, par exemple, l’influence des instituteurs. Surtout, il lui faudra montrer les résultats qu'ont, pour l'esprit public, les fêtes nationales, et « ce qu'il conviendrait de faire pour leur imprimer un « plus grand caractère et leur donner plus de solennité ».

De même, et plus encore, le titre V — population, administration — tend à faire du Conseil général une précieuse agence de renseignements politiques. Ne doitil pas signaler l'exécution plus rapide ou plus lente que « reçoivent les lois dans le département », et ce, d’une façon assez précise pour que, d'après les habitudes, les préjugés, les opinions, les mœurs et l’énergie des habitants, le Gouvernement détermine le genre de surveillance, de répression, d'encouragement et de protection qui obtiendra

les plus heureux effets dans les diverses localités (2).

(1) Instruction pour la convocation des Conseils généraux de département. Duvergier, Collection des lois, t. XIT, p. 389, col. 2. (2) Instruction pour la convocation des Conseils généraux de département. Duvergier. Collection des lois, t. XII, p. 390, col. 2.

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Enfin le Conseil général sera tenu de compléter son rapport par l'expression de l'opinion publique sur la moralité, l'aptitude et l’assiduité des fonctionnaires publics.

Voilà donc, clairement défini, le rôle proprement politique des Conseils généraux. Le conseiller général est un fonctionnaire nommé par le Gouvernement, qui, dans l'étendue du département, exerce une sorte de surveillance sur l’ensemble de la population et, plus spécialement, sur les autres fonctionnaires. L'Assemblée départementale, nécessairement composée d’un personnel absolument dévoué, était appelée à rendre de grands services à l’Empire.

Dans son article 30, il est vrai, le sénatus-consulte organique du 16 thermidor an X (1), prévoit que, désormais, les collèges électoraux de département, présenteront au Premier Consul, pour chaque place vacante au Conseil général, deux citoyens domiciliés dans le département. Mais l’article 32 du règlement du 13 mai 1806 (2), réduit singulièrement la portée de cette modification. « Les présentations des collèges électoraux « pour les Conseils généraux et pour les Conseils d’ar- «rondissement, cesseront d’avoir leur effet, lorsqu'il « aura été pourvu par nous aux places pour lesquelles «elles auront été faites. Dans l’intervalle d’une convo- « cation à l’autre, il sera nommé directement par nous € aux places qui viendront à vaquer, mais ces nomina-

(1) Duvergier, Collection des lois, t. XIII, p. 264, col. 1. (2) Duvergier, Collection des lois, t. XV, p. 362, col. 4.

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« tions seront faites dans la classe où les collèges au- « raient dû faire leur choix. »

Malgré cette légère restriction, on peut dire qu’à la fin de l'Empire comme en l’an VIII, la composition du Conseil général presque tout entier reste à la discrétion du Gouvernement. C’est une Assemblée exclusivement départementale (1), pourvue, répétons-le, d'importantes fonctions de surveillance administrative. C’est une institution éminemment favorable à la centralisation à outrance. La Restauration, mise en présence de cet organe, s’est bien gardée de le modifier. Tout au plus en a-t-elle remanié le personnel, de façon à y faire naître pour la cause royale, un dévouement analogue à celui, qu'affichaient, pour le Gouvernement impérial, les an-

ciens conseillers généraux.

Au moment du débarquement de l'ile d’Elbe, les Conseils généraux fonctionnent depuis quinze ans. Ils ont fait leur preuve. On sait ce qu’on peut attendre d’eux, tant au point de vue administratif que politique. Cela suffit-il à expliquer que, le 11 mars 1815,

Louis XVIII ait songé à leur confier des pouvoirs quasi-

(1) Arrêté du 5 germinal an XII, art. 17 : « Conformément à l’article 4 de la loi du 30 germinal an V, les membres du Corps législatif ou du Tribunat qui, au moment de leur élection, étaient « membres d’un Conseil général de département, d’arrondisse- « ment ou de commune, ont cessé d’en faire partie, à compter du « jour de leur acceptation de nouvelles fonctions. » Duvergier, Collection des lois, t. XIV, p. 347, col. 1.